Счетная палата выявила нарушения в расходовании средств на оборону на 117 миллиардов рублей
7 февраля 2013 года состоялось заседание Комитета Государственной думы по обороне под председательством первого заместителя главы этого комитета Виктора Заварзина. На повестку дня вынесено два серьезных, емких вопроса: отчет Счетной палаты Российской Федерации 2012 года и закон «О внесении изменения в статью 15 федерального закона «О статусе военнослужащих». Еженедельник «ВПК» публикует выдержки из стенограммы заседания.
В соответствии со статьей 33 Федерального закона Счетная палата представляет Государственной думе ежегодный отчет о своей работе, который подлежит рассмотрению комитетами Госдумы, в том числе Комитетом по обороне.
Сегодня мы рассматриваем работу направлений Счетной палаты, с которой наш комитет работает бок о бок. С отчетом выступят аудиторы Валерий Николаевич Богомолов и Александр Александрович Пискунов.
Виктор Заварзин, первый заместитель председателя Комитета ГД по обороне
Офицер не должен искать себе жилье
Из всего объема финансовых нарушений в сумме 117 миллиардов 486,8 миллиона рублей, выявленных в отчетном периоде в сфере национальной обороны, нецелевое использование бюджетных средств составило незначительный объем – 10,6 миллиона рублей.
Неэффективное использование бюджетных средств – 23 миллиарда 173 миллиона рублей, объем возмещенных в федеральный бюджет средств составил 114 миллионов рублей. Значительная часть нарушений затронула сферу учета и отчетности, а также связана с превышением лимита бюджетных обязательств.
Кратко остановлюсь на результатах проверок эффективности и использования средств федерального бюджета на содержание и социальное обеспечение военнослужащих.
Поставленная президентом Российской Федерации задача по увеличению размера денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации с 1 января 2012 года в 2,5–3 раза выполнена.
С 1 января 2013 года начал свою работу Единый расчетный центр Министерства обороны. Некоторые проблемы в его деятельности еще присутствуют, и мы продолжаем наблюдение за развитием этой части реформы.
В центре внимания остаются вопросы обеспечения жильем военнослужащих. Как показывают итоги проверок, задача, поставленная президентом Российской Федерации, должна быть выполнена в 2013 году. Потенциал заключенных Минобороны России контрактов на покупку и строительство жилья, а также выделенные бюджетные ассигнования в полной мере позволяют это сделать.
Для реализации этих планов Минобороны России необходимо решить ряд проблем, одной из которых остается ситуация с заселением приобретенного жилья. Достаточно большое количество незаселенных квартир связано с рядом причин: отсутствием социальной инфраструктуры, медленной, нерасторопной работой соответствующих служб Министерства обороны по оказанию помощи военнослужащим в оформлении жилья в социальный найм.
Проверка использования средств федерального бюджета на медицинское и санаторно-курортное обслуживание показала наличие нарушений, связанных с эффективностью использования закупаемого медицинского оборудования, своевременным исполнением заключенных контрактов и так далее.
Серьезные нарушения (на 800 миллионов рублей) выявлены при проверке наличия неиспользуемого оборудования и инвентаря в госпитале им. Вишневского, а также в госпитале им. Бурденко (на 580 миллионов рублей), в филиале № 5 федерального бюджетного учреждения и № 354 окружного военного госпиталя в Пензе.
Проверка расходов федерального бюджета в связи с переходом Вооруженных Сил Российской Федерации на аутсорсинг выявила значительные нарушения при использовании контрактных обязательств холдингами ОАО «Оборонсервис», обусловленные несвоевременным и не всегда качественным исполнением, в том числе в части содержания жилищно-казарменного фонда и придворовых территорий военных городков.
В отдельных случаях имели место проблемы с законностью реализации федерального имущества предприятий, входящих в состав ОАО «Оборонсервис», что привело к необходимости передачи материалов в правоохранительные органы. Расследования продолжаются. Напомню, что одним из главных камушков, давших начало этому снежному кому, было именно письмо Счетной палаты Верховному главнокомандующему относительно противозаконных действий Главного управления обустройства войск (ГУОВ).
Общая сумма выявленных нарушений только по ГУОВ составила 10 миллиардов 722,1 миллиона рублей. В части контроля расходов на техническое оснащение Вооруженных Сил проверками установлено, что несмотря на принятые меры по повышению уровня финансового обеспечения Госпрограммы вооружения на 2011–2020 годы, государственного оборонного заказа, реализация отдельных мероприятий характеризовалась низкой результативностью.
Ряд заданий ГОЗ в 2011 году выполнен не был, в том числе и из перечня приоритетных. Не осуществлена поставка вооружения и военной специальной техники по 91 государственному контракту, не завершено в срок 159 НИОКР. И речь идет о достаточно крупных суммах.
Проведенные проверки в части контроля расходов на содержание и развитие инфраструктуры Вооруженных Сил свидетельствуют также о наличии серьезных проблем, в том числе связанных со своевременным и эффективным освоением выделенных бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства Министерства обороны.
Использование бюджетных ассигнований на строительство вновь начинаемых объектов при одновременном переносе сроков ввода в действие строящихся приводило к росту объемов незавершенного строительства. Нами выявлены факты непринятия решений в отношении продолжения строительства 148 объектов, на которые уже было затрачено более 1,2 миллиарда рублей.
В отчетном году установлены факты нарушений при распоряжении недвижимым имуществом. Основные причины – отсутствие у Минобороны достоверной информации о составе объектов имущественного комплекса, а также правоустанавливающих документов на них, затяжка принятия Минобороны решения о передаче военного имущества после его высвобождения субъектом и муниципальным образованием, длительные сроки согласования состава передаваемых объектов, отсутствие финансовых средств на текущее содержание передаваемых объектов, передача недвижимости без технических паспортов. Анализ показывает рост количества неликвидных объектов высвобождаемого военного имущества, объем которых составляет от 80 до 85 процентов из всего освобождаемого имущества. Из 27 высвобождаемых военных городков, например, в Санкт-Петербурге лишь один реализован через процедуру аукциона. 24 военных городка остаются невостребованными. В 2011 году Министерством обороны Российской Федерации реализовано лишь 42 объекта недвижимости военного имущества из 170 запланированных к реализации.
Отмечу, что с приходом нового руководства Министерства обороны многое намечено к исправлению. По-новому начинает реализовываться задача передачи военных городков, которые освобождаются от военнослужащих. Начало положено на Дальнем Востоке. Сейчас активно готовятся к передаче городки в других регионах. С точки зрения Счетной палаты, приняты и достаточно правильные решения относительно политико-воспитательной работы. Это острая проблема, без решения которой не выиграть даже небольшую локальную войну. Министерство обороны очень быстро реагирует на наше представление. Суворовцы и нахимовцы снова тренируются маршировать по Красной площади. Идет разработка новых программ и идеологического обеспечения довузовского образования в Министерстве обороны. В суворовские училища возвращают знамена, полки и бригады вновь обретают соответствующие героические имена и названия. Идеологическая работа находится в активном поле зрения Министерства обороны.
Полным ходом идет и корректировка векторов политики, проводимой в области санаторно-медицинского, санаторно-курортного обслуживания. Намечены реальные планы по обеспечению жильем военнослужащих. Мы все время говорим о постоянном жилье для тех, кто собирается увольняться или уже уволен, но умалчиваем о необходимости обеспечить служебным жильем действующих военных. Без решения вопроса о служебном жилье никогда не будет решен вопрос о жилье постоянном. И другой важный момент: обеспечить всех постоянным жильем невозможно. Каждый год рапорт об увольнении пишут около 10 тысяч военнослужащих. Так что пополнение рядов желающих получить жилье будет постоянным.
Министерство обороны ищет неординарные пути решения этой проблемы. В скором времени руководству страны представят определенные предложения. Соответственно грядут и поправки в закон «О статусе военнослужащих». Обсуждается вопрос замены выделения конкретной квартиры на соответствующую денежную компенсацию. В этом есть и плюсы, и минусы. Например, одним из мотивов того, что лично я стал офицером и служил 20 с лишним лет, была как раз возможность получить квартиру. Теперь же, когда предлагают какие-то деньги, человек должен снова искать себе жилье.
Валерий Богомолов, аудитор Счетной палаты РФ
Требуется жесткий контроль за выполнением программы вооружения
Я представляю направление, которое занимается стратегическим аудитом в Счетной палате. Мы проделали большую работу по оценке состояния практически всех 1350 предприятий оборонно-промышленного комплекса, их финансовой устойчивости и реального вклада в оснащение Вооруженных Сил.
Посмотрели, насколько были сбалансированы программы модернизации оборонно-промышленного комплекса и Государственной программы вооружения. Обнаружился разрыв более 700 миллиардов рублей. При этом в бюджете закладывается 1 триллион 200 миллиардов для гарантий компенсации директорам предприятий, которые пойдут за кредитами в коммерческие банки.
Подобная практика кредитования приводит к росту уровня предприятий ОПК с неустойчивым финансовым состоянием. Таких больше 30 процентов. По технологической оснастке к мировым стандартам приближается только 20 процентов. Более половины находятся в состоянии, когда их восстановление уже бессмысленно – лучше строить с чистого листа.
При подготовке закона о государственном оборонном заказе мы пытались поправить эту ситуацию.
С моей точки зрения, наша система управления государственным оборонным заказом неконкурентоспособна. Принятый закон законсервировал ситуацию, при которой управление ограничится лагом государственного оборонного заказа.
Вице-премьер, ответственный за оборонно-промышленный комплекс, доложил, что гособоронзаказ выполнен на 99 процентов, как и в прошлые годы. Но почти стопроцентное выполнение государственных оборонных заказов за последние 20 лет не помешало проваливать все программы вооружения, выполняя их на 30, 40, 50 процентов.
Сам Дмитрий Рогозин отметил, что выполнение произошло за счет актуализации. За время исполнения программы вооружения в нее внесено 7200 изменений, то есть фактически результат подгоняется под факт.
При этом Рогозин признал, что программа вооружения устарела. Перед нами встает задача подготовки новой Государственной программы вооружения. Таким образом, проблема формирования законодательного обеспечения и управления Государственной программой вооружения актуальна, как никогда.
Наши оппоненты из правительства, считавшие нецелесообразным включать в закон о ГОЗ управление жизненным циклом программы приобретения, говорили о том, что нужно включить это управление в закон о Государственной программе вооружения.
Мне кажется, надо в данном случае их «поймать за язык» – предложить правительству подготовить законопроект о Государственной программе вооружения. Возможно, нам удастся компенсировать то, что не реализовано в законе о ГОЗ, и выполнить требование президента сделать необходимым управление жизненным циклом системы оружия. Но сегодня положение дел серьезно осложняется тем, что в самом Министерстве обороны жизненный цикл фактически разорван на несколько частей.
Те, кто служил, понимают: нельзя модернизировать вооружение без опыта эксплуатации. Кто же отслеживает весь этот жизненный цикл? Логично, если этим займется Рособоронпоставка, но она находится на стыке между функциональным заказчиком – видом Вооруженных Сил и фирмой-подрядчиком. Более уместным было бы подчинить это ведомство правительству. Совершенно очевидно, что основные риски связаны не с коррупцией, а с низкой квалификацией заказчика. Над заказчиком кто-то должен «висеть» с точки зрения его ответственности за то, как исполняются и программа, и контракт как единое целое. Ответственность юридическая, только через контракт не отстраивается.
Уровень проектного управления в нашей «оборонке», к сожалению, тоже очень невысокий, особенно системы управления качеством. Все мы свидетели происходящего сейчас с космосом.
Страшно и то, что невозможно создавать новую технику без ее цифровки. Мы утратили культуру проектного управления и перестали готовить специалистов в военных академиях и училищах. Самое лучшее в этом плане ООО «КБ Сухого» и то использовало американский опыт-план по цифровке перспективных самолетов. Американцы взяли и просто закрыли тему – больше этот проект не поддерживается. Переписать проектную документацию сейчас под отечественный какой-то вариант сложно, поэтому необходимо развитие этих систем.
Важный вопрос – участие коммерческих банков в кредитовании государственного оборонного заказа. Сейчас в правительстве дискуссируют относительно того, как будут идти эти 23 триллиона – через коммерческие банки, бесплатно или за деньги? Понятно, что банки просто так не работают. Есть прецедент – постановление правительства по Мариинке, Большому, М-4. Если посчитать, то получается 20 процентов от 23 триллионов за эти годы надо дополнительно брать от налогоплательщика или сокращать оборонный заказ на эту сумму.
Не менее чувствительна и тема посредников. Если Министерство обороны и правительство не поставят под жесточайший контроль транзакции, то есть все расчеты по оборонному заказу, жизненному циклу и уровням кооперации, мы провалим и эту программу вооружения. Это, наверное, один из наиболее опасных для министра обороны вопросов – слишком большие лоббистские силы участвуют, слишком большие суммы идут.
Вопросы управления жизненным циклом и вопросы контроля финансов – принципиальнейшие. Казначейство неспособно решить эту задачу.
Александр Пискунов, аудитор Счетной палаты РФ
Необходимо подразделение с функциями Госплана
Помимо формальных вопросов, оговоренных в совместном соглашении с Генеральной прокуратурой, у нас сложилось абсолютно деловое, на высоком профессиональном уровне сотрудничество по всем спектрам как надзорной, так и контрольной деятельности, осуществляемой Счетной палатой.
Особо актуально это было в тот период, когда прежним руководством в военном ведомстве по сути была ликвидирована финансовая инспекция.
Мы благодарны Счетной палате за выделение нам специалистов не только в рамках контрольных мероприятий, но и для текущей работы. Доходило до того, что мы вынуждены были привлечь к административной ответственности дважды руководителя Контрольно-финансовой инспекции. И сейчас судом признано, что представители этой структуры отказывались представлять материалы в прокуратуру, даже те, которые у них были.
В этих условиях очень много было сделано как раз с участием специалистов Счетной палаты. Общими усилиями и по материалам Счетной палаты по так называемому делу «Оборонсервиса» выявлены почти два десятка эпизодов противоправной деятельности, возбуждены и расследуются 13 уголовных дел – только на основе материалов, наработанных специалистами Счетной палаты.
Помимо этого, есть дела, в которых мы сами выявляли правонарушения. И работа продолжается. Сейчас идет проверка Военторга по вопросам продовольственного обеспечения.
Предложения относительно контрольных мероприятий в структурах «Оборонсервиса» поддерживаю двумя руками. Никто, кроме нас, эти авгиевы конюшни не разгребет.
Должен быть внутренний аудит в самих акционерных обществах. Сейчас его практически нет.
Действительно, серьезные проблемы существуют в серии гособоронзаказа. Работа в этом направлении нами ведется очень активно. По результатам своей прокурорской деятельности мы ощущаем отсутствие некого подразделения, которое бы осуществляло, условно говоря, функции Госплана. От этого зависит в конечном итоге и стратегия, и конечные результаты.
Прокуратура жестко реагирует и будет реагировать на нарушения законодательства в сфере ГОЗ. Но в числе своих задач мы видим не только применение, но и выработку карательных мер, направленных на устранение причин, способствующих этому. Мы готовы к этой работе.
Александр Никитин, начальник управления ГВП, генерал-майор юстиции
Вопрос к представителю Минобороны Ольге Юрьевне Васильевой. С 1 января 2014 года планируется существенно изменить порядок обеспечения жильем военнослужащих. Мы будем переходит от натуральной формы к денежным выплатам. По имеющейся информации, у нас сейчас около 60 тысяч военнослужащих, нуждающихся в жилье. Не менее 10 тысяч получат его в этом году. А что дальше? Какую категорию военнослужащих затронет это нововведение? Как будет рассчитываться денежная выплата – по установленным нормам или по рыночной стоимости? Потребует ли это дополнительных расходов в бюджете, который мы приняли? Источники финансирования?
Виктор Заварзин
Сейчас мы находимся в достаточно активной фазе проработки будущего механизма единовременной выплаты. Четко сказать, из чего она будет состоять, достаточно сложно. Однозначно только то, что выплаты будут осуществляться с 1 января 2014 года для тех категорий, которые с 2014-го будут иметь на это право.
Наша задача в 2013 году – максимально за счет имеющегося и построенного жилья дать возможность всем вставшим на учет жилье получить. Естественно, норма обратной силы не имеет и те, у кого была возможность получить жилье, условно говоря, до 2014 года, в последующем также будут получать это жилье.
Что касается конкретных размеров выплат, сейчас прорабатывается вопрос по минрегионовской цене вторичного жилья.
Ольга Васильева, директор Департамента финансового обеспечения Министерства обороны РФ
У меня два вопроса к Александру Пискунову. Во-первых, когда планируется проверка Министерства финансов по расходам, предусмотренным на нужды обороны? Так называемые мешки (например заначка на ипотечную накопительную систему), которые хранятся в Минфине, передаются из года в год и не используются по назначению. И второе: помимо законопроекта о Государственной программе вооружения какие еще есть предложения, рекомендации в законодательстве?
Владимир Бессонов, депутат ГД
Когда было предложено сбить расходы в крупные блоки, мы предупреждали, что получим десятки уголовных дел. Получили сотню.
Серьезная заслуга предыдущего министра заключается в том, что он добивался, чтобы эти деньги в начале года переводились на счет Министерства обороны.
Появилась возможность авансирования, и это правильно, потому что закупать комплектующие потом дороже.
Но сама по себе «проблема мешков» осталась. Это система коллективной безответственности. Необходимо заняться законом о бюджетной классификации, специфицировать ее. В бюджетной классификации Соединенных Штатов можно проследить каждый цент. У нас это сделать невозможно в принципе.
По второму вопросу. Кроме законопроекта о Государственной программе вооружения, надо поставить вопрос о возможности комплексного управления программой вооружения, бюджетом Министерства обороны и контрактами, которые оно заключает. Необходимо рассматривать это как единое целое. Технологии для этого существуют, более того – мы их уже отработали.
Налогоплательщик имеет право видеть свои деньги до того, как он получит подводную лодку. И парламент обязан это требовать. Сейчас, когда вы получите новый Бюджетный кодекс, где за парламентом останется одна только функция – акцептовать уже утвержденную в правительстве программу, никакого другого инструмента, кроме Счетной палаты и детальной бюджетной классификации, у вас не будет.
Это не закон о контроле над бюджетом. Это закон о контроле эффективности правительства.
Александр Пискунов
Минобороны обязано продвигать законы для военнослужащих
Судьба законопроекта «О внесении изменения в статью 15 федерального закона «О статусе военнослужащих» (об обеспечении некоторых категорий граждан жильем по договору социального найма) очень непростая. Законопроект принимался в первом чтении при поддержке правительства, которое высказало к нему ряд замечаний. В основе этих замечаний лежала необходимость установления порядка обеспечения жильем военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года.
Правительство России предложило унифицировать порядок предоставления жилья военнослужащим, заключившим контракт после указанной даты, не только по договору социального найма, но и сразу в собственность.
В принципе законопроект был готов к рассмотрению на пленарном заседании. Но затем принимается еще одно принципиальное решение, связанное с окончанием 1 марта срока приватизации для военнослужащих, которые по закону не имеют права на получение жилья сразу в собственность (то есть тех, кто заключил контракт до 1 января 1998 года).
Основная фракция, правительство поддерживают вносимую нами поправку о предоставлении этим военнослужащим права на получение жилья в собственность.
То есть речь идет о новом правовом механизме.
Давайте проголосуем за принятие закона во втором чтении. Возможно, будут какие-то казусы, возможно, придется еще по этому закону отдельно говорить. Тем не менее я предлагаю поддержать эту норму. Мы запускаем это решение на Совет Думы. И Минобороны должно активно работать на нашей стороне. Не просто сидеть и ждать, что депутаты сделают, а самим работать с администрацией президента. Правительство нас поддержит. Принять этот закон нужно как можно быстрее, чтобы исключить жалобы от большого числа офицеров. Мы должны поддержать их.
Виктор Заварзин
Опубликовано в выпуске № 7 (475) за 20 февраля 2013 года