Венгерский опыт показывает необходимость гражданского контроля
В процессе строительства вооруженных сил Венгрии были выявлены парадоксы и закономерности в обеспечении обороны государства в современных условиях. В настоящее время в Венгрии успешный подход к реформированию ВС гарантируется сбалансированным функционированием системы национальной безопасности (Президент – Парламент – Правительство – Минобороны – Генштаб – Вооруженные силы) и всесторонним гражданским контролем над армией.
Опыт Венгрии и других государств, вышедших в 1991 году из Организации Варшавского договора (ОВД), показал, что на осуществление полноценной военной реформы уходит от 15 до 20 лет. За это время Венгрия осознала, что процесс реформирования подчиняется следующим общим закономерностям.
Во-первых, реформированию ВС должны предшествовать следующие этапы: выработка Концепции национальной безопасности на основе определения интересов страны и угроз государственной безопасности; определение принципов обороны и защиты государственных интересов; разработка положений о применении ВС для реализации этих принципов. Главным фактором, обуславливающим направление реформирования ВС, основой при планировании реформы служит выявляемое несоответствие имеющихся сил и средств поставленным задачам.
Во-вторых, имеет значение не только указанная последовательность этапов, но и сроки разработки и утверждения соответствующих документов.
В-третьих, в не меньшей степени на направление реформирования армии могут влиять и такие факторы, как финансовые возможности страны, модернизационные революционные изменения в военном деле, требующие технического перевооружения и перестройки системы командования, управления и подготовки личного состава.
В-четвертых, план реформы должен утверждаться Парламентом как высшим законодательным органом в демократическом государстве, иметь силу закона и включать ряд необходимых процедур, которые, в частности, предполагают регулярную отчетность министра обороны перед проверяющим исполнение законодательства и контролирующим правоприменительную практику Парламентом. Функция обеспечения согласованности реформирования ВС с основными социальными преобразованиями в гражданском обществе закреплена за Парламентом.
В-пятых, все процессы, происходящие в армии, должны находиться под гражданским контролем, который осуществляется на нескольких уровнях: президентском, парламентском и общественном, в том числе независимыми СМИ и каждым отдельным гражданином-налогоплательщиком. Граждане имеют право запрашивать любую информацию о расходовании бюджетных средств, формирующихся из госналогов.
В ходе осуществления военной реформы в Венгрии образовался логический дисбаланс, теоретический парадокс между обеспечением национальной безопасности с одной стороны, и реформой ВС с другой стороны. Участие ВС Венгрии в операциях международной коалиции в Косово и Афганистане, предъявивших к национальной Венгерской армии соответствующие оперативные требования, привело к более четкому и быстрому определению направлений реформирования армии. Образовавшийся разрыв между обновлением теоретических документов и обгоняющими их планами реформирования сократился.
Вынужденные изменения в ВС в 1990–1995 годах
В начале 90-х годов происходили кардинальные изменения в политической системе Венгрии в условиях стремительно ухудшавшейся финансовой ситуации, что привело к смене экономических приоритетов – доминировать стали социальные потребности гражданского общества. За катастрофически ограниченные бюджетные средства велась ожесточенная борьба, в которой ВС постепенно становились самостоятельным игроком. Защитить свои интересы в полной мере ВС не удавалось, и оборонный бюджет планировался по остаточному принципу. Хронический недостаток бюджетных средств определил неизбежность постоянного сокращения личного состава военнослужащих. К 1999 году численность ВС уменьшилась в два раза. Но при этом экономии средств на содержание армии не было достигнуто, выделенные денежные средства из бюджета расходовались неэффективно.
Причиной тому явились, во-первых, неприемлемость в аспекте сокращения ВС «принципа газонокосилки», так как при этом, по сути, не менялись ни общая структура армии, ни ее техническая оснащенность, ни механизм ее финансирования, ни подготовка и менталитет личного состава. Во-вторых, сокращение армии оказалось дорогостоящей процедурой. Деньги шли на передислокацию сил и средств, неизбежные изменения в командовании и управлении, а также на необходимую социальную адаптацию уволенных военнослужащих. Сложилась парадоксальная ситуация, когда попытки увеличить финансирование ВС только снижали обороноспособность государства.
В 1990–1992 годах в Венгрии отсутствовали основополагающие документы по реформированию ВС, поэтому трансформация армии, помимо обязательного сокращения вооружений по ДОВСЕ, сводилась к частичной, хаотичной реорганизации и приспособлению вместо реформирования. Наконец, в 1993 году Венгерский Парламент принял новую Концепцию национальной безопасности, базирующуюся на трех китах: сотрудничество, сдерживание и оборона. Были выработаны основные принципы национальной обороны государства, которые, в свою очередь, определили две задачи для ВС. Первая: обеспечить надежную оборону против сопоставимых по потенциалу армий. Вторая: достичь нужного потенциала для нанесения стратегических ударов, мощность которых приводила бы к необратимому ущербу военной инфраструктуре страны-агрессора.
Вторая задача оказалась невыполнимой, так как к этому времени, удовлетворив требования ДОВСЕ, венгерские ВС потеряли свой стратегический потенциал. Это противоречие привело к обострению политической борьбы среди военного руководства страны, часть которого рассматривало массовую армию в качестве единственного средства достижения стратегического потенциала. Другая часть, реформаторы, доказывали, что для обеспечения региональной безопасности достижения стратегического потенциала сил и средств не нужно, так как угрозы нападения со стороны сопоставимых по потенциалу ВС в регионе после выполнения требований ДОВСЕ больше не существует.
Концепция национальной безопасности от 1993 года наметила положительные направления строительства ВС на оперативном и тактическом уровне: изменение характера боевых действий подразделений и частей с наступательного на оборонительный при их соответствующем техническом переоснащении; смену юго-западной направленности дислокации войск на территориальный принцип распределения сил и средств посредством формирования военных округов; создание сил реагирования, в том числе подразделений воздушной переброски войск. Существенным недостатком Концепции национальной безопасности от 1993 года было то, что она исключала Парламент из процесса трансформации ВС и не могла служить основой для разработки плана реформы.
Осознание того факта, что ВС должны быть элементом, полностью интегрированным в гражданское общество, а военнослужащий – это такой же гражданин, но только в военной форме, происходило постепенно и было закреплено в законах «О национальной обороне» (1993 год) и «О статусе военнослужащего» (1996 год). Закон «О национальной обороне» закреплял за Парламентом определение основных характеристик ВС: состава, численности; структуры командования и управления; дислокации; главных систем вооружений и их количества. Передача этих функций от военного руководства к законодательной власти стала революционным шагом в становлении постсоветской системы национальной безопасности Венгрии. С принятием Закона «О статусе военнослужащего» социальный аспект военной службы стал увязываться с социальными процессами в стране. Военная реформа покинула сферу сугубо профессиональных интересов и стала зависимой от демографической обстановки, экономической ситуации, пенсионных вопросов, рынка труда, состояния здравоохранения и образования.
Основной проблемой, препятствующей проведению реформы до 1995 года, оставалась невозможность определить истинное состояние ВС. Причин тому было несколько: отсутствие доверия между военным и гражданским руководством Минобороны; отсутствие методики, опыта и культуры объективного анализа и понимания того, что исполнение бюджета – это закон, и его нарушение карается на государственном уровне. Для проведения беспристрастного анализа ситуации и выработки предложений по возможным направлениям строительства современных ВС гражданское руководство Минобороны пригласило иностранных военных и гражданских экспертов (в том числе из Германии, Великобритании и Франции) с предоставлением им мандата на получение любой необходимой информации. Гражданские эксперты Минобороны Великобритании в ходе работы в 1995 году пришли к совершенно неожиданному для военного руководства Венгрии заключению: реформу ВС Венгрии следует начинать с существенного изменения методики гражданского контроля над ВС и совершенствования системы сдержек и противовесов в системе национальной безопасности Венгрии.
Военная реформа до вступления в НАТО в 1995–1999 годах
К 1994 году венграм стало понятно, что численность армии в 100 тыс., на которой настаивало военное руководство, для экономики страны совершенно неприемлема – на содержание такой армии денег не хватало. Кроме того, дополнительных затрат требовали новые задачи, которые занимали все большее место в деятельности ВС: плановая подготовка ВС к участию в операциях на Балканах, участие в программе «Партнерство ради мира» и, в конечном итоге, подготовка к вступлению в НАТО. В 1995 году Парламент постановил, что будет ежегодно пересматривать численность ВС в Законе «О государственном бюджете». Окончательную численность ВС закрепил Среднесрочный план реформирования (СПР-95), согласно которому ВС должны составлять 0,50% от численности населения государства.
СПР-95 повторил ошибочные положения (заложенные в Концепцию национальной безопасности от 1993 года) о готовности ВС к полномасштабным боевым действиям. Поэтому вплоть до 2002 года венгерские ВС сохраняли практически в неизменном виде структуру армии, идентичную армиям ОВД. Сокращение продолжалось по «принципу газонокосилки».
Тем не менее в СПР-95 были и положительные подвижки, в частности, в документе отказались от идеи круговой стратегической обороны и территориальной командной структуры, взяв курс на переход к корпусному командованию. Был дан ясный политический сигнал о том, что Венгрия не рассматривает своих соседей как потенциальных противников. Кроме того, в СПР-95 была поставлена задача уменьшить срок срочной службы, увеличить число контрактников, разработать план технической модернизации с учетом возможностей государственного бюджета и достигнуть большей сбалансированности военного бюджета.
Министр обороны распорядился о сокращении сроков структурной реорганизации армии, чтобы скорее подготовить ВС к вступлению в НАТО. Это отрицательно повлияло на поэтапный реорганизационный процесс, так как в спешке каждый последующий этап начинался до завершения предыдущего. Выигрыш во времени не дал ожидаемого положительного результата и сделал процесс реформирования армии хаотичным. Тем не менее было достигнуто соответствие основных командных и штабных структур натовским требованиям, и, выполнив минимальные военные требования по интеграции сил реагирования, венгерские ВС в 1999 году влились в военную структуру НАТО.
Стандарты НАТО придали динамику реформе венгерских ВС в следующих областях: система планирования строительства ВС (ее синхронизация с системой планирования в НАТО); прозрачность оборонного бюджета за счет предсказуемости финансирования и его исполнения; оперативная совместимость подразделений и формирований, участвующих в совместных операциях; техническое оснащение войск, предназначенных для совместных операций, улучшение их управляемости и тыловой поддержки; командование и управление частями ПВО и силами реагирования ВВС. Тем не менее достигнутые изменения в частях и подразделениях не составили критической массы, необходимой для полноценной трансформации ВС. Около 80% войск Венгерской армии все еще представляли из себя советский тип армий ОВД.
Военная реформа в 1999–2002 годах и влияние вступления в НАТО
Вступление Венгрии в НАТО в 1999 году в первую очередь привело к смене оборонной парадигмы. Это нашло отражение в новой Концепции национальной безопасности, которую Парламент утвердил в конце 1998 года. Перед ВС Венгрии, функционирующими уже в рамках альянса, были поставлены четыре основные задачи: 1) поддерживать и развивать силы и средства для отражения вооруженной агрессии против страны с учетом вклада союзников; 2) выполнять обязательства по коллективной безопасности; 3) участвовать в миротворческих и гуманитарных операциях, одобренных НАТО; 4) участвовать в ликвидации последствий разного рода катастроф. Таким образом, принципы обороны НАТО стали принципами ВС Венгрии в их повседневной практической деятельности. Правительственный указ от 1999 года сделал легитимными для Венгрии все требования НАТО.
Процесс подготовки венгерского контингента выявил существенные недостатки в оперативной совместимости и боеготовности, а также дефицит финансовых средств. Правительство сделало вывод о том, что усилия по десятилетнему реформированию армии привели к провалу и что необходимо срочно проанализировать ситуацию в оборонном секторе в целом. Это обусловило востребованность проведения концептуального анализа стратегических вопросов обороны. Парламент утвердил решение о проведении третьего Стратегического оборонного обзора в конце 1999 года (всего в Венгрии было выполнено четыре Стратегических оборонных обзора – в 1995, 1997, 1999 и 2002 годах).
Стратегический оборонный обзор от 1999 года обладал существенными недостатками: реализовывал в большей степени подход «сверху вниз» и ограничивал амбиции военных жесткими финансовыми рамками. Долгосрочный план строительства ВС от 2000 года, разработанный на основе Стратегического оборонного обзора от 1999 года, привел только к частичным результатам. Например, произошла интеграция Минобороны и Генштаба; уменьшилось число командно-контрольных звеньев; численность военнослужащих сократилось до 45 тыс. человек.
Новое Венгерское Правительство в 2002 году приняло решение о проведении нового обзора оборонной отрасли – Стратегического оборонного обзора от 2002 года – с учетом изменившихся условий безопасности в мире (после теракта в США 11 сентября 2001 года) и в регионе (расширение НАТО), а также с учетом направлений трансформации альянса, сформулированных на Пражском Саммите НАТО в 2002 году. Правительство учредило специальный орган, ответственный за выработку методики и проведение Стратегического оборонного обзора с участием представителей всех уровней исполнительной власти. За основу была принята Итерационная методика Ллойда (Lloyd's Method of Iterative Algorithm), которая на каждом этапе обеспечивала проверку результатов предыдущего этапа за счет обратной связи (каждый последующий этап интегрирует предыдущие задачи с текущими и прирастает новыми функциями как бы эволюционно). Впервые было четко определено 10 последовательных этапов плана реформы ВС, которые соответствовали современному подходу к реформированию армии в демократическом государстве:
1. Определение задач внешней политики государства на основе анализа угроз, а также с учетом основополагающих документов в сфере безопасности.
2. Разработка положений стратегии безопасности и военной стратегии (доктрины) на основе задач внешней политики государства.
3. Определение задач ВС на основе внешней политики государства, стратегии безопасности и военной стратегии (доктрины) с учетом союзнических обязательств.
4. Определение характерных черт современных ВС и направлений их развития в соответствии с задачами ВС.
5. Определение необходимого объема сил и средств в интересах обеспечения обороны и безопасности государства.
6. Моделирование структуры и дислокации ВС, определение возникающих задач в ходе строительства ВС заданного объема.
7. Оценка требуемых объемов долгосрочного финансирования ВС на основе проведенного моделирования структуры и дислокации ВС, определение степени различия между требуемым и реальным бюджетами.
8. Анализ целей и задач строительства ВС и определение оптимального баланса между структурой ВС и финансовыми возможностями государства.
9. Определение приоритетов и масштабов строительства ВС и модернизации видов и родов ВС.
10. Выделение необходимых ресурсов для строительства и модернизации ВС и утверждение основных планов реорганизации армии.
Стратегический оборонный обзор от 2002 года впервые в истории Венгрии позволил правильно сформулировать полный спектр задач, стоящих перед ВС: защита суверенитета, границ и целостности территории государства; оказание военной помощи союзникам и участие в оборонных коалициях НАТО (статья 5 Вашингтонского Договора НАТО); участие в международных миротворческих, антикризисных и антитеррористических операциях ООН, НАТО, ЕС, ОБСЕ; международное военное и военно-дипломатическое сотрудничество (двустороннее и многостороннее); выполнение международных договоров в оборонной сфере; оказание международной военно-технической помощи и тыловой поддержки; информационная разведка и кибероборона; контроль радиочастотного спектра; контроль воздушного пространства страны и ПВО; поиск и спасение при авиационных катастрофах; участие в ликвидации последствий техногенных и природных катастроф; уничтожение избыточного количества боеприпасов; поддержка военно-исторических и военно-культурных мероприятий.
С 2002 года Венгерская армия была полностью деполитизирована, а гражданский контроль над армией был закреплен институционально. В результате в ВС установились демократические и профессиональные ценности. Последний Стратегический оборонный обзор от 2002 года реально показал свою эффективность в качестве инструмента военного строительства. О кардинальном успехе в реформировании Венгерской армии особенно свидетельствовало то, что венгерские ВС достигли необходимого уровня боеготовности для проведения экспедиционных операций альянса. Решающее влияние на реформу оказал процесс достижения оперативной совместимости с армиями стран НАТО.
Стратегический оборонный обзор от 2002 года выявил существенные пробелы в реформировании армии – нехватка инициативы снизу, отсутствие финансовой отдачи от принимаемых мер, отсутствие должной привязки к нормативным документам НАТО и решениям Венгерского Парламента, непродуманность «реперных точек» реформы, отсутствие ясного политического видения окончательного результата военной реформы.
По результатам Стратегического оборонного обзора от 2002 года венгерские военные пришли к окончательному выводу, что следование принципу территориальной региональной обороны ошибочно, а оперативное применение ВС за пределами страны (на Балканах, в Ираке, Афганистане) должно войти в перечень основных задач обеспечения безопасности Венгрии, которые в рамках коллективной обороны альянса из региональных превратились в глобальные. Еще один важный вывод заключался в том, что новая структура армии, новая техника, новые требования к подготовке обуславливают необходимость набора в армию только высокопрофессионального личного состава.
Последующее строительство ВС Венгрии
Выполнение требований НАТО заставило венгров увеличить оборонный бюджет на 15%. Это нашло отражение в принятом в 2004 году новом Законе «О Вооруженных силах». Задачи по реорганизации структуры ВС были выполнены в 2003–2004 годах; призыв в армию остановлен в 2003 году, а 100-процентный объем комплектования частей контрактниками был достигнут к концу 2004 года. С 2004 года Парламент Венгрии получил возможность ежегодно корректировать ход строительства ВС.
Правительство, в целом признав правильность выводов Стратегического оборонного обзора от 2002 года, поставило перед военным ведомством четыре основные задачи: 1) сформулировать новую Стратегию внешней политики и национальной безопасности Венгрии в рамках НАТО с учетом вызовов и угроз XXI века; 2) закончить реорганизацию ВС и совершенствовать их боеготовность; 3) продолжить создание экспедиционных сил и средств и повысить уровень оперативной совместимости войск; 4) найти самые эффективные методы для планирования и использования военного бюджета и других ресурсов.
Новое руководство военного ведомства начало свою деятельность с реорганизации Минобороны и Генштаба, что вытекало из вышеуказанной четвертой задачи. Была произведена реорганизация финансовых структур ВС с исключением дублирования ими одних и тех же функций материального обеспечения. Части тылового обеспечения были собраны в единую структуру и укреплены посредством подчинения единому командованию. В общевойсковой командной структуре были сокращены излишние промежуточные командно-штабные звенья. Оптимизирована структура военной медицины.
Правильно проведенный Стратегический оборонный обзор и составленный на его основе план реформы армии отвечают на стратегические вопросы: 1) В каком состоянии находятся ВС? 2) Что представляют собой требуемые силы и средства? 3) Как достичь желаемого результата реформирования? 4) Возможно ли достичь результата при выполнении имеющегося плана реформы? Ответ на последний вопрос позволяет регулярно корректировать ход строительства ВС. Юридическое закрепление выводов Обзора – чрезвычайно важный аспект реформирования армии, так как полученные выводы и предложения получают финансовую поддержку и обязательство от государства их выполнить.
В настоящий момент все цели и задачи долгосрочного строительства ВС Венгрии четко и полностью определены. Сегодня к ним добавлены новые требования по киберобороне, морской безопасности и т.п. в соответствии с новым оборонным документом – Стратегической Концепцией НАТО от 2010 года. В Венгрии действует Программа строительства ВС до 2018 года. Парламент Венгрии утвердил бюджет на период действия разработанного плана реформы и обязал министра обороны ежегодно отчитываться о выполнении плана реформы, то есть отвечать перед парламентариями на четвертый стратегический вопрос («Возможно ли достичь результата при выполнении имеющегося плана реформы?»).
Ласло Макк - генерал-майор ВС Венгрии, доктор военных наук, глава Военной миссии связи НАТО в Москве