Вызовы и угрозы как важный фактор трансформации Североатлантического альянса
70-летие Североатлантического альянса – это не просто очередная дата в истории данного военно-политического блока, родившегося в годы холодной войны, но и повод в очередной раз оценить перспективы его дальнейшего существования и направления его развития в условиях изменившейся военно-политической обстановки как в его "домашнем" регионе, так и в мире в целом. При этом следует особо отметить, что наряду с установками Стратегий национальной безопасности и военных доктрин США комплекс вызовов, рисков, опасностей и угроз (здесь и далее ВРОУ) безопасности стран – участниц альянса был и остается одним из ключевых факторов, определяющим развитие НАТО. При этом эволюция доктринальных взглядов на каждом этапе определялась особенностями обстановки в сфере безопасности, то есть конкретной комбинацией ВРОУ, оказывающих влияние на безопасность альянса и интересы союзников.
В этом контексте в процессе подготовки базовых документов НАТО широко используется анализ действующих или вероятных вызовов и угроз безопасности государств – членов блока с привлечением широкого круга экспертов. Исходя из такого анализа, в стратегических концепциях, решениях саммитов альянса, директивах его Военного комитета предусматриваются соответствующие меры политического и военного характера. В дальнейшем эти указания служат основой для подготовки директив по оперативному планированию, где конкретизируются задачи и обязанности командований Объединенных вооруженных сил (ОВС) НАТО в операциях по поддержанию мира, урегулированию кризисов и коллективной обороне.
ДОКТРИНАЛЬНЫЙ КАМЕРТОН
Своеобразным камертоном для настройки оценок вызовов и угроз странами НАТО являются доктринальные документы военных ведомств США. Из действующих на сегодняшний день документов наиболее ощутимое влияние на оценки альянсом угроз оказывают доклад Объединенного командования единых ВС США "Тенденции и вызовы ВС США в перспективе до 2030 года" и отчет-прогноз Национального совета США по разведке "Глобальные тенденции 2025: изменяющийся мир".
Объединенное командование единых ВС США в перспективе до 2030 года рассматривает три группы вызовов: существующие, появляющиеся новые и удары по национальной безопасности.
К существующим вызовам относят возможность нападения на территорию США (как, например, террористическая атака 11 сентября 2001 года), возможные конфликты между США и другими государствами (называются Китай, Индия, Россия), опасности, исходящие от разрушающихся государств, международного терроризма и организованной преступности.
Новые вызовы могут быть связаны с труднопрогнозируемыми процессами глобализации и нестабильностью, неразвитой системой международного взаимодействия в сфере обеспечения безопасности, неудачами в переговорных процессах и переходом сторон к силовым действиям. В итоге удары могут быть нанесены по американским военным базам, центрам связи и управления войсками и оружием, космическим системам. Нестабильность может быть порождена технологическими прорывами в разработке новых систем оружия, появлением новых идеологий терроризма, крупномасштабными финансовыми и экономическими кризисами, распространением оружия массового уничтожения (ОМУ) и средств его доставки, кибератаками, неустойчивостью ядерных держав и стран – поставщиков энергоресурсов, потерей управляемости в крупных городах, попытками сформировать глобальную антиамериканскую коалицию с участием, например, стран Среднего Востока, радикальных исламских режимов, Ирана, Венесуэлы.
Необходимо особо отметить, что с началом XXI века мощным импульсом, инициирующим пересмотр стратегических приоритетов НАТО, стало изменение характера основных угроз международной безопасности. При этом степень конфликтности и политико-военной нестабильности в мире не столько уменьшается, сколько приобретает качественно новое содержание.
Следует выделить несколько групп факторов, в каждой из которых имеется главный фактор, определяющий угрозу глобального масштаба, а также ряд факторов, связанных с региональными и локальными угрозами.
Для определения стратегии НАТО как военно-политической организации ключевое значение имеют прежде всего традиционные группы военных и политических факторов, а также заметно усилившиеся с началом нового века угрозы, связанные с террористической деятельностью, глобальными беспорядками, пиратством на море, техногенными и природными катастрофами, энергобезопасностью, враждебной деятельностью в киберпространстве. Появился новый фактор, который в документах альянса упоминается под объединяющим названием "гибридные угрозы". Существенное влияние на формирование политических и военных разделов стратегических концепций альянса в период после окончания холодной войны оказывает растущая вовлеченность НАТО в решение задач миротворчества и в проведение операций по поддержанию мира.
Разумеется, НАТО, как прежде всего военная организация, акцентирует внимание на дальнейшей реорганизации вооруженных сил, включая оценку угроз и выработку предложений по составу и размещению сил и средств для эффективного противодействия реальным и потенциальным угрозам. Не вызывает сомнения курс НАТО на повышение эффективности использования совокупного военного потенциала для обеспечения интересов Запада в глобальных масштабах. На решение этой задачи брошены существенные материальные и интеллектуальные ресурсы, готовится соответствующая нормативно-правовая база.
В СОЮЗНИКАХ СОГЛАСЬЯ НЕТ
Принятию действующей поныне стратегической концепции (СК) альянса в 2010 году предшествовала подготовка доклада высокопоставленных экспертов с рекомендациями по содержанию СК "НАТО 2020: обеспеченная безопасность, динамичное взаимодействие". Руководитель группы экспертов, работавших над докладом, бывший государственный секретарь США Мадлен Олбрайт подчеркнула полное совпадение точек зрения по двум основополагающим выводам, сделанным в документе: "Во-первых, перед Североатлантическим союзом стоит постоянная задача гарантировать безопасность своих членов. Во-вторых, он может выполнить эту цель, только если обеспечит динамичное взаимодействие со странами и организациями, находящимися за его границами". Таким образом, был придан дополнительный импульс процессу расширения географического охвата альянса.
Важная задача – поддержание и формирование общественной поддержки НАТО на основе трех элементов: "репутация, ясная стратегия и доверие людям, руководящим организацией, или ее основным участникам".
Работа над докладом продемонстрировала отсутствие среди союзников единого восприятия угроз. В конечном счете репутация, ясная стратегия и сдерживающее значение НАТО коренится в восприятии потенциальными противниками "решимости альянса", наличие которой сегодня вызывает сомнения из-за разных интересов, разного восприятия угроз и, главное, двусмысленной позиции США.
Особенно рельефно подобная разность восприятия проявляется в условиях отсутствия единой, объединяющей всех угрозы, которой во времена холодной войны провозглашался СССР.
В соответствии с оценками угроз страны НАТО можно условно разделить на три категории: "атлантисты" – США, Канада, Великобритания и примыкающие к ним Нидерланды и Дания; континентальные европейские державы – Германия, Франция, Италия, а также южные средиземноморские страны; и, наконец, центральноевропейские государства и страны Балтии, постоянно твердящие об исходящей от России угрозе.
В условиях отсутствия явной угрозы и заметной разницы интересов среди государств – членов НАТО оценки угроз и рекомендации группы экспертов по противостоянию им являются в значительной степени несовместимыми. Работа над этим документом наглядно продемонстрировала, что одна из ключевых проблем НАТО сегодня и в обозримом будущем заключается в том, что различные государства видят различные угрозы через призмы своих национальных интересов и именно в таком ключе стремятся использовать совокупный потенциал союза.
Так, "атлантисты" во главе с Соединенными Штатами стремятся сориентировать альянс на неевропейские театры военных действий (Афганистан, Ирак, Ливия, Сирия, Иран), нетрадиционные угрозы (кибербезопасность, терроризм и т.д.), учредить военное присутствие в Арктике, оказывать поддержку Украине на Черном море, добиться выполнения основными европейскими странами обязательств по расходам на оборону, а также на реформирование системы принятия решений, чтобы исключить одномандатные вето в некоторых ситуациях.
Представители континентальной Европы во главе с Германией и Францией выступают за контроль над решениями по развертыванию сил и средств НАТО за пределами традиционной зоны ответственности и ограничение такого развертывания, ставят под сомнение политику безудержного расширения альянса и требуют сократить расходы на оборону.
Одновременно в условиях ослабления гарантий безопасности со стороны США, выхода Великобритании из Евросоюза Париж и Бонн принимают меры по усилению двустороннего сотрудничества в сфере безопасности, что было подтверждено на встрече лидеров Франции и Германии в Ахене 23 января с.г., где был подписан соответствующий договор.
Традиционными для этой группы государств стали требование более тесного сотрудничества с Россией и создание эффективного механизма консультаций с международными организациями, такими как ООН. Здесь явно просматривается стремление ведущих стран Европы ограничить возможность США действовать в одиночку, без многосторонних согласований.
ТРАНСФОРМАЦИЯ АЛЬЯНСА БУКСУЕТ
Практика показывает, что союзники далеко не едины в понимании путей дальнейшей трансформации альянса с целью превращения его в универсальное средство противодействия новым опасностям "из источников, разнообразных по своей географии и технологии". По-разному трактуются задачи формирования и общего финансирования "оперативно совместимых вооруженных сил, способных вести длительные боевые действия". Ключевым элементом многих дискуссий внутри НАТО остается Афганистан, сегодня источником новых опасений стало решение США выйти из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД), заявка президента США Дональда Трампа на новый вариант ракетной стратегии Америки (Remarks by President Trump and Vice President Pence Announcing the Missile Defense Review), где поднимаются вопросы не только ПРО.
Перспективой углубления разногласий обеспокоены сторонники сохранения в Старом Свете американского ядерного оружия, наличие которого они пытаются преподнести как залог прочности трансатлантических связей. Против вывоза около 200 ядерных боеприпасов на национальную территорию Соединенных Штатов шумно протестуют "новобранцы" НАТО из Центральной и Восточной Европы, ссылаясь на усиленно пропагандируемые ими же вымыслы об "агрессивности" и "имперских замашках" России.
На фоне попыток позиционировать Североатлантический альянс как нечто "гораздо большее, чем просто военная организация, но и политическое сообщество", существуют разные мнения по шагам, направленным на придание блоку новых качеств, необходимых для работы с государствами-партнерами и международными организациями в изменившихся условиях. И, наконец, нет единства в определении путей для совместного с Москвой "создания порядка евроатлантической безопасности на основе сотрудничества и реагирования на такие общие угрозы, как терроризм, распространение ядерного оружия, пиратство и незаконный оборот наркотиков". Не было единодушия, например, и при выработке позиции альянса по проведению операции в Ливии, когда Германия и Франция выступили против военного вмешательства.
Вызовом организации являются также политические разногласия, которые разделяют членов НАТО не только по вопросу дальнейших действий в Афганистане, но и в отношении последствий, которые афганская война, которую невозможно выиграть военной силой, будет иметь для политических амбиций и имиджа Североатлантического блока.
Выступая за решительное расширение спектра возможностей НАТО по оперативному реагированию на вызовы современности, политики и военные ссылаются на наличие новых ключевых угроз, о которых не было речи в предыдущих стратегических концепциях блока:
– обострение политического фанатизма и религиозного фундаментализма;
– "темная сторона" глобализации, подразумевающая международный терроризм, организованную преступность и распространение оружия массового уничтожения;
– нерешенность социально-экономических проблем в странах Африки, климатические изменения, энергетическая безопасность, порождающие соперничество за ресурсы и растущую массовую миграцию;
– ослабление национального государства и способности влиять на обстановку в сфере безопасности таких организаций, как ООН, ОБСЕ, НАТО и Евросоюз;
– появление спектра угроз нового типа, так называемых "гибридных угроз", противодействие которым требует существенного пересмотра стратегий альянса и объединения усилий США, НАТО и ЕС.
Для трансформации структур и механизмов альянса в интересах успешного противодействия угрозам военные специалисты предлагают пересмотреть используемую НАТО методику принятия решений. При этом неизбежно затрагиваются не только собственно военные, но и политические основы деятельности блока.
К числу предлагаемых изменений, которые предлагается зафиксировать в доктринальных документах блока, относятся:
– переход от установленного в органах НАТО принципа принятия решений на основе консенсуса к принципу большинства голосов и ликвидация права наложения вето на данные решения странами – участницами Североатлантического союза. Особенно это важно для органов военного управления, иначе альянс потеряет способность успевать за событиями в ходе динамично развивающейся кризисной ситуации, как это было, например, на Кавказе в августе 2008 года. Принцип консенсуса предлагается сохранить только для Постоянного совета НАТО;
– отказ от налагаемых национальными законодательствами стран – членов НАТО ограничений по участию в операциях этой организации, подобных тем, что мешают проведению афганской кампании;
– исключение из процесса принятия решений по операциям НАТО тех членов альянса, которые не участвуют в этих кампаниях;
– использование силы без санкции Совета Безопасности ООН в тех случаях, когда требуется принятие незамедлительных мер для защиты большого числа людей.
Однако формулировки военных не всегда разделяют их гражданские коллеги. Например, в докладе экспертов по проекту новой стратегии НАТО откровенно признавалось: "Военные и гражданские пытаются планировать по-разному, устанавливают разные приоритеты, принимают разные стандарты подотчетности, по-разному подходят к подбору и расстановке кадров и часто говорят на одном языке так, что с трудом понимают друг друга".
Ясно, что для выработки внутри самой организации единого стратегического понимания путей развития альянса предстоит еще немало поработать. Поэтому говорить о полном консенсусе в НАТО по поводу содержания и направленности изменений стратегии блока преждевременно. Недостаток единства и решимости из-за разных интересов и разного восприятия угроз союзниками неизменно будет напоминать о себе и в дальнейшем при выработке практических действий НАТО.
Сегодня в числе реальных угроз в Брюсселе рассматривают возможность существенного сокращения американского участия в НАТО. Обоснованность таких опасений подтверждают видные американские политики, например, бывший посол США в НАТО и заместитель генерального секретаря альянса Александр Вершбоу, который считает, что: "он (Дональд Трамп. – А.Б.) может по ряду позиций выйти из НАТО, даже если мы останемся формально членом. Это может нанести не меньший ущерб сплоченности, эффективности и авторитету Североатлантического союза". При этом дипломат считает, что Трамп мог бы вывести американские войска из Европы, остановить участие США в миссиях НАТО, таких как Афганистан, и убрать из Европы свой щит ПРО. Есть основания нервничать. Ни для кого не секрет, что Трамп не любит альянсы и считает, что Соединенные Штаты платят слишком много и не получают достаточно взамен от НАТО.
Однако в предыдущей своей публикации автор высказывал мнение, что Вашингтон блефует, угрожая выходом из НАТО, и шантажирует союзников, добиваясь от них наращивания военных расходов.
Войска стран – членов НАТО стали чаще проводить учения вблизи российских границ. Фото Reuters
СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ПРОГНОЗ
Результаты анализа вызовов, угроз и структурных изменений, происходящих в мировой политике в целом, регулярно отражаются в "Стратегических прогнозах" (Strategic Foresight Analysis Report), выполняемых группой специалистов НАТО и некоторых других исследовательских центров Запада. Выводы и рекомендации подобных документов теснейшим образом увязываются со стратегиями и доктринами США.
В подготовленном в 2017 году Стратегическом прогнозе на двухлетний период содержится развернутая оценка 20 глобальных тенденций развития обстановки и их 59 политических последствий в сфере обеспечения безопасности государств – членов НАТО.
Основная цель доклада – обосновать необходимость сохранения и усиления альянса, дальнейшей глобализации его функций и расширения зоны ответственности.
Стратегический прогноз формирует основу для долгосрочных военных преобразований альянса и используется как рамочный документ при разработке планов операций Североатлантического союза.
Содержанию документа придан подчеркнуто алармистский характер. Сопоставительный анализ Прогноза-2017 и предшествующих ему прогнозов 2013 года и 2015 года показывает, что в анализе глобальных тенденций и их последствий в новом прогнозе проводится мысль о повышении в мире потенциала для серьезного конфликта.
В Прогнозе-2017 отмечается, что военно-политическая обстановка существенно обострилась. Вырос риск крупного межгосударственного конфликта, что связано со сдвигом в военной и экономической мощи таких стран, как Китай и Россия. Китай использует свою экономическую мощь, чтобы увеличить расходы на оборону, которую Пекин рассматривает в качестве фундамента своей глобальной энергетической стратегии. Индия идет по тому же пути и может достичь сопоставимого статуса в среднесрочной перспективе.
Особый акцент сделан на возрастание российской угрозы: "Россия решительно добивается получения статуса великой державы и бросает вызов порядку, установленному на постсоветском пространстве". Этот и другие выводы прогноза плотно коррелируются с соответствующими положениями Стратегии национальной безопасности и Военной доктрины США.
Отмеченные в прогнозе тенденции реализуются в рамках глобального смещения экономической и военной мощи из Северной Америки и Западной Европы в такие страны, как Китай и Россия, которые в течение ряда лет поддерживают высокие расходы на оборону. В целом Азиатско-Тихоокеанский регион, по прогнозам альянса, обеспечит 60% общего глобального увеличения обороноспособности, наращивания военных исследований и разработок и около 30% от общих расходов на оборону в период до 2020 года.
В этих условиях жизненно важным для НАТО считается сохранение ядерного оружия, которое наряду с силами общего назначения и ПРО останется ключевым элементом способности альянса проводить политику сдерживания и обороны. Одновременно подтверждается курс на повышение возможностей государств – членов альянса и всего блока в целом по противостоянию гибридным угрозам и гибридной войне.
ДЕМОГРАФИЯ И КЛИМАТ
Серьезными источниками рисков для стран – участниц НАТО является влияние демографических и климатических изменений на военные операции альянса. В частности, растущий уровень урбанизации потребует проведения дополнительных мер по наращиванию способности ОВС НАТО действовать в густонаселенных городах, а изменение климата повлечет за собой необходимость увеличить военное присутствие блока в Арктике.
Новый стратегический прогноз отмечает существенную трансформацию общих характеристик среды в сфере обеспечения международной безопасности: быстрый темп изменений, их комплексный характер, неопределенность и взаимосвязь событий, происходящих в географически удаленных районах.
Потенциал нестабильности возрастает в связи с поляризацией отношений внутри и между государствами, чему способствуют действия властей и конкуренция между основными державами. Некоторые другие тенденции связаны с возрастающей активностью государственных и негосударственных субъектов, которые используют гибридные и киберинструменты для воздействия на среду безопасности в так называемой серой зоне, находящейся несколько ниже порога конвенционального вооруженного конфликта.
Неопределенность, хаотичность и сложность обстановки усугубляются рядом других транснациональных проблем, таких как организованная преступность, изменение климата и экономическая нестабильность.
Все это происходит на фоне ухудшения глобального управления, в то время как ни одна страна или организация не в состоянии самостоятельно управлять каким-либо будущим кризисом. Делается вывод, что глобальный характер угроз требует привлечения более широкого круга участников из евроатлантического региона для решения будущих транснациональных и трансрегиональных проблем. Одним из следствий ухудшения глобального управления является усиление фактора гибридизации НАТО, в ходе которой существующие формы международного взаимодействия альянса отделяются от сложившейся международной практики и вопреки ей служат основой для формирования новой модели военно-политического блока, отражающей набор новых его функций, целей и задач.
В военно-стратегической сфере перераспределение экономической и военной мощи, в первую очередь в сторону Азии, ускоряет процесс изоляции и относительного упадка Запада. Преобладание НАТО и Запада скорее всего будет все более оспариваться формирующимися и возрождающимися державами. Эти процессы приводят к перераспределению власти между правительствами и негосударственными субъектами во всем мире, что способствует возникновению стратегических потрясений, усиливает нестабильность в рамках мирового порядка после окончания холодной войны.
Ожидается, что будет возрастать влияние на национальные правительства и международные учреждения со стороны негосударственных субъектов от транснациональных корпораций до международных террористических организаций. Действия властей и конкуренция между основными державами будут способствовать увеличению вероятности конфронтации и конфликтов в будущем.
В НАТО не сбрасывается со счетов, хотя и считается маловероятной, угроза возникновения широкомасштабной войны в Европе с участием России и альянса. В альянсе ведется прогнозирование и планирование операций по отражению возможного вторжения российских вооруженных сил на территории стран Балтии и Польши. Этой цели, например, подчинен доклад, подготовленный в начале 2017 года американской исследовательской корпорацией RAND "Гибридная война в странах Балтии. Опасности и потенциальные ответы". В документе нагнетаются страхи вокруг угрозы мифической агрессии со стороны РФ, которая объявляется вполне вероятной.
Таким образом, США используют широкий спектр реальных и мнимых угроз для более тесной привязки союзников по НАТО к своей стратегической колеснице с целью достижения глобального доминирования.
России следует широко освещать собственное видение вызовов и угроз современности с целью выхода на совместные решения по противостоянию под эгидой ООН и ОБСЕ.
Александр Бартош
Александр Александрович Бартош – член-корреспондент Академии военных наук, эксперт Лиги военных дипломатов
