Учесть имеющийся опыт, избежать повторения ошибок

Главная задача – создание качественно новой системы анализа и программно-целевого планирования строительства и развития ВС РФ

Статья Василия Буренка в еженедельнике «ВПК» (№ 24) «Ошибка президента. Критические уколы руководителя АВН Махмута Гареева в адрес программно-целевого планирования развития ВВСТ необоснованны» завершается словами: «Этим и объясняется то высочайшее внимание, которое уделяет руководство государства этому процессу». Давайте задумаемся, а действительно ли эффективна система программно-целевого планирования развития вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ), если данному процессу уделяется высочайшее внимание руководства государства, включая президента России Владимира Путина? Почему на государственном уровне признается «наличие в этой сфере деятельности ряда застарелых проблем, решение которых потребует особого внимания Совета безопасности Российской Федерации»? На наш взгляд, именно в завершающем абзаце статьи Буренка и ряде других публикаций газеты «ВПК» содержится ответ на вопрос о степени ее эффективности.

Если система программно-целевого планирования (ПЦП) развития ВВСТ эффективна, то почему, по мнению секретаря Совета безопасности России Николая Патрушева, «практически каждая российская Государственная программа вооружения (ГПВ) нуждалась в корректировке уже спустя один-два года после утверждения. На практике, если называть вещи своими именами, она в значительной степени игнорировалась». Это объективно свидетельствует о наличии существенных огрехов в технико-экономическом обосновании ГПВ, которые своевременно не выявляются, не подвергаются критике и вовремя не исправляются. Принятая еще в советское время методология ПЦП развития ВВСТ, достаточно эффективная для пятилетнего цикла планирования «советского планового периода», плохо вписывается в современный динамичный, быстро меняющийся мир. Иными словами, она недостаточно адаптивна для современных переменчивых условий военного строительства. И ее нужно менять, положив в основу простой принцип, изложенный Патрушевым: «Смотреть дальше, а пересматривать (при необходимости) чаще». Это позволит своевременно приводить в соответствие «потребности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов в ВВСТ с возможностями государства».

Теперь о соблюдении «важнейших принципов» формирования ГПВ – системности и сбалансированности ВВСТ, соответствии возможностей ВВСТ задачам ВС РФ и др. Эти принципы – руководящие правила для государственных заказчиков: Минобороны, МВД, ФСБ и других, но не для промышленности, которая заинтересована в получении прибыли и неохотно берется за наукоемкие системы управления, разведки и РЭБ (достаточно вспомнить скандалы между Минобороны и промышленностью в 2011–2012 годах). В результате, по мнению Юрия Букреева («ВПК», № 26), мы имеем полностью разбалансированную систему ВВСТ Сухопутных войск, когда РСЗО, например, могут поражать объекты противника на дальности до 70 километров, а средства разведки при этом видят до 10 километров. О несбалансированности Военно-морского флота и Военно-воздушных сил критических публикаций также предостаточно. Следовательно, критика общего замысла на развитие вооружений не лишена оснований. По крайней мере можно утверждать, что оптимизационные процедуры при реализации замысла, позволяющие использовать выделяемые на оборону страны ресурсы с максимальной эффективностью, не находят широкого применения при обосновании ВВСТ сил общего назначения.

Это лишь вершина айсберга проблем. Цель публикации иная – изложить конструктивное направление решения вопросов строительства и развития Вооруженных Сил, включая ВВСТ. Считаем, к их решению целесообразно подойти с принципиально иных позиций, внеся кардинальные коррективы в систему планирования строительства и развития ВС РФ в целом.

Как известно, систему планирования строительства и развития ВС РФ составляют два относительно самостоятельных направления: подсистема организационного строительства Вооруженных Сил и подсистема военно-технического оснащения ВВСТ. Эти направления сложились еще в советское время и возглавляются разными органами управления: Генеральным штабом (ГОУ и ГОМУ) и аппаратом первого заместителя министра обороны. Вместе с тем данные направления и процессы по их практической реализации взаимосвязаны и взаимообусловлены. В частности, на реализацию ГПВ отрицательное влияние может оказывать и оказывает недостаточная обоснованность мероприятий организационного строительства и Плана строительства в целом, то есть разбалансировка ГПВ и Плана строительства главным образом по ресурсному (финансовому) обеспечению. Особенно отчетливо это проявилось в 1991–2000 годах, когда на текущие расходы, в основном на содержание личного состава, затрачивалось до 70 процентов бюджетных средств.

Фактически происходило «проедание» основной части выделенных Министерству обороны ассигнований. В силу этого ГПВ и План строительства изначально не выполнялись. Даже в относительно благоприятные 2004–2005 годы финансирование мероприятий ГПВ было существенно снижено относительно запланированных объемов (см. рисунок). Общее недофинансирование мероприятий ГПВ-2010 по итогам 2001–2005 годов составило 132 миллиарда рублей (более 17 процентов). В 2005-м, например, в процессе исполнения бюджета объем ассигнований, определенный Министерству обороны, несколько раз корректировался в сторону увеличения и с учетом дополнительного выделения средств составил свыше 603,5 миллиарда рублей. Однако даже в этом случае мероприятия ГПВ были недофинансированы на 55,5 миллиарда рублей.

Несомненно, главная причина кроется в том, что бюджетные расходы по разделу «Национальная оборона» в 2001–2005 годах оставались на уровне 2,7–2,8 процента ВВП, в то время как в соответствии с Указом президента РФ № 1428 от 17 августа 2002 года должны были увеличиться с 2,65 процента ВВП в 2001-м до 3,14 процента в 2005-м.

Среди других причин следует отметить и рост бюджетных расходов, обусловленный активизацией оперативной и боевой подготовки войск (сил) в 2005 году и проведением мероприятий по улучшению материального положения военнослужащих, которые в полном объеме не были предусмотрены Планом строительства.

Опасность рассогласования ресурсного обеспечения ГПВ и организационного строительства ВС сохраняется и сегодня. Так, на реализацию ГПВ и системного решения проблем технического оснащения ВС РФ Министерству обороны на период до 2020 года предусматривается около 19 триллионов (из 21,5 триллиона рублей, выделяемых на всю военную организацию). Это около 2,3 триллиона рублей ежегодно. Однако вопросы финансирования организационного строительства (обеспечение военнослужащих и гражданского персонала, оперативная и боевая подготовка, а также МТО войск), так называемые текущие расходы, остаются открытыми. При сохраняющихся темпах роста ВВП России и запланированной динамике повышения расходов на национальную оборону в 2013–2015 годах на 3,2, 3,4 и 3,7 процента соответственно доля затрат на организационное строительство может к 2015-му не превысить 30 процентов. Между тем опыт отечественного и зарубежного строительства ВС (см. таблицу) свидетельствует, что расходы на реализацию мероприятий организационного строительства составляют, как правило, от 42 до 77 процентов от общего объема расходов.

С целью сохранения текущих расходов на приемлемом уровне потребуется в 2014–2016 годах увеличение выделения на национальную оборону до 4,5–5 процентов ВВП, что маловероятно и ставит под сомнение воплощения этого замысла.

Таким образом, повышение уровня реализуемости ГПВ и Плана строительства возможно только на основе объединения управления процедур обоснования мероприятий организационного строительства и военно-технического оснащения Вооруженных Сил и их соответствия перспективным бюджетным проектировкам.

В этой связи программно-целевое планирование строительства и развития ВС РФ, включая оснащение ВВСТ, целесообразно осуществлять под руководством одного из заместителей министра обороны, непосредственно отвечающего за реализацию военной политики России в области строительства и развития Вооруженных Сил. При этом Генеральный штаб, являясь основным органом оперативного управления Вооруженными Силами, осуществляющим координацию деятельности других войск, воинских формирований и органов в области обороны, должен определять требования, которым обязаны отвечать Вооруженные Силы, конкретизировать цели и задачи их строительства, а также необходимые для решения возложенных на ВС РФ задач силы и средства. Это позволит строго согласовывать стратегическое планирование и планирование строительства и развития ВС РФ по решаемым задачам в единой общегосударственной системе программно-целевого планирования распределения и использования выделяемых ресурсов.

Предлагаемое перераспределение задач и функций управления приведет к созданию в рамках Министерства обороны специального органа, возглавляемого одним из заместителей министра обороны. Главная задача которого – создание качественно новой системы анализа и программно-целевого планирования строительства и развития ВС РФ в соответствии с проектом закона РФ «О государственном стратегическом планировании», принятым Государственной думой РФ в первом чтении 21 ноября 2012 года.

При его реализации пригодится и отечественный опыт перехода на программно-целевое планирование военно-технического оснащения Вооруженных Сил, который имеет множество поучительных моментов. Их учет, по мнению Госдумы, позволит избежать повторения ошибок, существенно сократит сроки перехода на программно-целевой метод и повысит качество разработки целевых программ строительства ВС РФ.

Во-первых, переход на программно-целевой метод планирования – весьма длительный и трудоемкий процесс. Достаточно вспомнить, что первая программа вооружения, разработанная на 1976–1980 годы, была названа учебной. А на полный переход к системе программно-целевого планирования развития ВВСТ даже в советское, благоприятное с точки зрения финансирования строительства Вооруженных Сил время потребовалось около 10 лет (межвидовые оптимизационные процедуры в полном объеме были задействованы лишь при разработке программы вооружения на 1981–1990 годы).

Во-вторых, проблему перехода на программно-целевой метод планирования военно-технического оснащения ВС удалось решить, только сформировав аппарат заместителя министра обороны СССР по вооружению и создав в 1977 году 46-й ЦНИИ – головную межвидовую научно-исследовательскую организацию в области программно-целевого планирования. Полагаем, что опыт и научный потенциал 46-го ЦНИИ далеко не реализованы, при усилении его специалистами оперативно-стратегического профиля он мог бы стать межвидовой научно-исследовательской организацией в области программно-целевого планирования строительства и развития ВС РФ.

Владимир Останков, действительный член Академии военных наук, доктор военных наук, профессор

Опубликовано в выпуске № 34 (502) за 4 сентября 2013 года