Правительству не хватает эффективных механизмов управления экономикой
Окончание. Начало читайте в предыдущем номере.
Порой, чтобы принять даже архинужное постановление правительства, касающееся экономики, требуются месяцы и годы разработок и согласований. На принятие отраслевых стратегий развития у Министерства промышленности и торговли уходит несколько лет, тем временем ключевые для безопасности государства и экономики отрасли промышленности тихо умирают.
Свежий пример: в конце февраля 2013 года в Государственной думе рассматривался проект федерального закона, которым предусматривается внесение изменений в федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», а также в другие законодательные акты, направленный на распространение режима стимулирования практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности на хозяйственные общества и хозяйственные партнерства, создаваемые бюджетными и автономными образовательными и научными учреждениями. Правильное и нужное дело – поддержка скорейшего внедрения результатов научно-исследовательской деятельности в хозяйственный оборот. Но сколько времени ушло на подготовку законопроекта, его одобрение всеми министерствами и правительством? И сколько еще уйдет на его принятие Государственной думой? Стрельба из пушки по воробьям – эффектно, но неэффективно.
Зарубежные конкуренты не дремлют
Другой показательный пример – внесение правительством в Государственную думу законопроекта «О государственном стратегическом планировании». Законопроект позволит наконец-то воссоздать систему стратегического планирования социально-экономического развития страны, определять приоритетные задачи развития российской экономики, а также даст министерствам и ведомствам возможность более нацелено формировать отраслевые стратегии развития. В нем есть много положительного: большое количество норм, устанавливающих необходимость координации работ, увязки среднесрочных и долгосрочных программ развития, расстановки ориентиров развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий. Здесь заявляется о важности программно-целевого и территориального планирования, мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования и так далее. Но как председатель Комитета Государственной думы по промышленности с сожалением вынужден констатировать, что в этом законопроекте нигде нет слова «промышленность». Это говорит о наличии в составе его авторов высококвалифицированных юристов и экономистов, но в то же время о полном отсутствии специалистов, работавших в промышленности. И как же мы собираемся осуществлять стратегическое планирование без учета необходимости роста промышленного потенциала?
А наши зарубежные конкуренты не ждут, они поступательно двигаются вперед, сильные продолжают наращивать, а слабые сокращать отрыв в космосе, авиации, электронике, не говоря уже о производстве обуви, одежды и лекарственных средств. Более того, пользуясь имеющимся преимуществом, они захватывают командные высоты в нашей экономике и промышленности.
Очевидно, что только наличие такой государственной программы позволит придать усилиям по возрождению промышленного потенциала страны необходимо высокий статус, даст возможность правильно и оперативно распределять финансы, координировать по времени разнонаправленные меры поддержки, определить на многие годы вперед направление и динамику экономического роста страны, ее социального развития.
В качестве одного из основных исполнительных механизмов этой программы следует ввести в федеральное законодательство изменения, предусматривающие широкий набор мер, которые правительство и министерства вправе и должны будут использовать в отношении отраслей, нуждающихся в ускоренном развитии. Этот исполнительный механизм может быть принят и любым другим официальным документом: указом президента или постановлением правительства. Главное – его легитимность и обязательность для исполнения всеми субъектами промышленной деятельности. В случае его принятия правительство, министерства и ведомства смогут действовать без долгих процедур согласования и утверждения и оперативно решать все вопросы по стимулированию развития ключевых отраслей промышленности. Важно, чтобы документ не был громоздким и трудным для понимания и исполнения, а представлял собой четкое и однозначное руководство к действию и координации усилий для всех ведомств и органов, так или иначе имеющих отношение к промышленному развитию.
Буква закона
Предвидя возможные возражения, сразу оговорюсь: не нужно понимать меня так, будто я призываю вернуться назад к плановой экономике, когда вопрос о производстве всего, вплоть до оконных гвоздей, решался в Москве. Если правительство в будущем сможет вмешиваться в решение всех возникающих проблем и системно помогать работе и развитию отраслей промышленности в оперативном режиме, учитывая все вопросы их модернизации, надобность в таком механизме отпадет. Но примеры Пикалева и нефтепровода в охранной зоне озера Байкал, а также приведенный выше пример по внесению изменений в федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» показывают: режим «ручного» управления хозяйственной деятельностью тупиковый.
Как законодатель считаю, что наиболее оптимально ввести такой механизм в действие федеральным законом о промышленной политике. Прежде всего этот закон должен вменять в обязанность федеральным органам исполнительной власти регулярно проводить анализ состояния и хода развития подконтрольных им отраслей промышленности, а также уточнять эти оценки в зависимости от экономической и политической обстановки и потребностей страны с последующим внесением изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Закон должен возлагать на правительство и федеральные органы исполнительной власти задачу принятия комплексных, увязанных по времени и уровню финансирования мер по улучшению положения в отрасли. Для этого в законе – и это его главная суть – должен содержаться перечень всех возможных мер, которые правительство вправе (и обязано) применить по своему выбору для сокращения имеющегося отставания отрасли. Далее, в законе должны присутствовать нормы, обязывающие правительство регулярно (раз в год, а при необходимости и чаще) отчитываться о результатах, полученных в ходе выполнения мероприятий программы. Немаловажно, чтобы в этих отчетах содержалась не информация о потраченных бюджетных средствах с привязкой к мероприятиям, как это обычно делается, а конкретные результаты развития отраслей промышленности. К ним относятся рост производства в количественном и стоимостном выражении по отраслям, достижение мирового уровня по образцам продукции и технологиям, изготовление, закупка и установление оборудования, запуск новых технологических линий, построенные заводы.
Естественно, в законе должно быть дано определение промышленной политики, представлены принципы ее формирования, указаны органы, отвечающие за ее исполнение, пересмотры и уточнения, а также плановые сроки осуществления таких мероприятий.
В законе о промышленной политике не должно быть ничего излишне зарегламентированного. В противном случае это сделает закон негибким, заставит многократно его корректировать в зависимости от постоянно меняющейся ситуации и затруднит правоприменение в реальных экономических условиях. Он должен предоставлять правительству максимальную свободу для оперативной деятельности в сфере промышленности: возможность быстро определять отрасли (или направления деятельности), которые в наибольшей степени нуждаются в опережающем развитии, а также выбирать из списка мер поддержки наиболее необходимые в оперативном применении. Возможно, правительству уже давно не хватает эффективных механизмов управления промышленностью да и экономикой в целом, так как наше нынешнее законодательство буквально «связывает руки» и не дает возможности оперативно реагировать на сложившуюся ситуацию.
Как же будет действовать закон о промышленной политике? Идеи, содержавшиеся в проектах двух федеральных законов (внесены в Государственную думу в 2008 году): «О промышленном развитии Российской Федерации до 2020 года и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и «О национальной промышленной политике в Российской Федерации», не были поддержаны правительством и работа над ними застопорилась. Теперь время ушло: поменялась экономическая ситуация, изменилось и федеральное законодательство – оба законопроекта безнадежно устарели.
Есть из чего выбирать
В качестве основной новеллы будущего закона о промышленной политике в нынешней ситуации считаю наиболее результативным предложить правительству использовать в работе простой принцип классификации отраслей в зависимости от уровня их отставания и степени важности для экономики и безопасности страны:
- отрасли, нуждающиеся в приоритетном развитии в связи с новыми открытиями, сделанными в инновационных центрах, академических и прикладных институтах;
отрасли, нуждающиеся в масштабной государственной поддержке и являющиеся ключевыми с точки зрения обеспечения экономической и национальной безопасности государства;
отрасли, нуждающиеся в приоритетном развитии в связи с новыми открытиями и в масштабной государственной поддержке и являющиеся ключевыми с точки зрения обеспечения экономической и национальной безопасности государства.
Исходя из данной классификации очевидно, что набор мер поддержки должен расширяться при переходе от первой к третьей группе отраслей. Отнесение какой-либо отрасли или направления деятельности к той или иной группе необходимо осуществлять постановлением правительства. Это ускорит процедуру «включения» мер поддержки по результатам анализа реального положения дел.
В настоящее время правительство вынуждено в срочном порядке готовить и вводить поправки в федеральное законодательство. В случае оказания финансовой помощи со стороны федерального бюджета нужно ждать его принятия на очередной год или внесения поправок в него. На практике бывает, что принятие решения осуществляется указом президента или постановлением правительства, на что требуется меньше времени, но режим «ручного» управления является тупиковым по определению.
В дальнейшем после накопления опыта правоприменительной практики предложенные принципы классификации можно уточнить, введя в случае необходимости дополнительные градации. Например, можно будет выделить какие-то группы из подотрасли – фактически «куст» предприятий, отвечающих за какие-то сверхважные направления деятельности, в частности за разработку сверхпрочных и жаропрочных сплавов. Возможен также и перевод в дальнейшем каких-либо коопераций предприятий в определенную группу отдельным перечнем. Он может быть принят как приложение к постановлению правительства, относящему какую-либо отрасль или направление деятельности к той или иной группе. Не исключаю включение в группу даже отдельных предприятий, отвечающих за создание, например, оружия направленной энергии.
Можно предположить характер споров между министерствами и ведомствами о том, какие именно отрасли являются наиболее «нуждающимися». Похожих споров ранее было много, но решить, что важнее для нашей страны, невозможно в принципе. Однако само по себе наличие мнений и споров – хорошо. Есть из чего выбирать, особенно если это делать не в узком министерском кругу, а с привлечением экспертного сообщества и отраслевых союзов. Кроме того, эти перечни не вечны и должны регулярно уточняться правительством. Главное здесь, чтобы для всех спорящих основным критерием выбора оказались масштабы отставания в данной отрасли от наших зарубежных конкурентов. Их можно оценивать не качественно, а уже количественно, что сделает споры более аргументированными, а принятие решения на правительственном уровне – более обоснованным.
Поддержка «стартапов»
Одновременно с принятием закона о промышленной политике для каждой из групп отраслей в федеральном законодательстве должен быть закреплен свой набор макроэкономических мер поддержки, которые следует ввести в Бюджетный, Налоговый, Таможенный кодексы и при необходимости в другие кодексы, а также в некоторые федеральные законы, регулирующие сферу промышленной деятельности. Данный набор мер должен быть не слишком громоздким и позволять решать основные проблемы деятельности промышленных предприятий, попавших по постановлению правительства в одну из трех групп: нехватку оборотных средств, «длинные» кредиты под разумный процент, налоговые «каникулы», льготы по земельному налогу или таможенным платежам и так далее. Желательно, чтобы нормы, предусматривающие оказание мер поддержки трех групп отраслей в целях облегчения правоприменительной практики, содержались компактно в одной статье или главе кодекса, вся содержательная часть которых должна быть посвящена только перечням мер поддержки. Эти мероприятия также следует разделить на три части – каждая для своей группы отраслей.
Например, отраслям, нуждающимся в приоритетном развитии в связи с новыми открытиями (сюда попадают так называемые предприятия-стартапы), в первую очередь необходимо применить «нулевую» ставку НДС, освободить их от уплаты налогов на землю, имущество и прибыль, таможенных пошлин на закупаемое за рубежом оборудование. Это облегчит их работу в период становления, но полностью окупится исключительно за счет производства новых видов продукции, стимулирования дальнейшего научно-технического прогресса, поступления налогов в бюджет и создания новых рабочих мест. Меры поддержки для таких отраслей должны быть прописаны в Налоговом, Таможенном и Земельном кодексах.
В случае финансирования части или всего объема работ по созданию новых предприятий, цехов, технологических линий из федерального бюджета не исключаю необходимости внесения мер поддержки для «стартапов» в Бюджетный кодекс, а в связи с возможным проведением в больших объемах нового строительства – и в Градостроительный кодекс. Вероятно, потребуется и определенное редактирование федерального закона «Об особых экономических зонах» или внесение каких-то изменений в другие федеральные законы в части стимулирования спроса на научно-техническую продукцию, новую технику и технологии, а также ускорения выбытия устаревшего оборудования.
Меры поддержки должны оказываться на временной основе, что легко может быть сделано исключением отрасли из данной классификации постановлением правительства. Например, для первой группы отраслей меры поддержки следует «включать» на срок от трех до шести лет. По прошествии трех – шести лет итогом станет развитие новых производств и технологий, появление новых наукоемких и высокотехнологичных видов продукции, повышение занятости и конкурентоспособности, получение доходов от экспорта. Немаловажно, что все эти показатели можно оценить количественно.
Парировать возможные угрозы
Аналогичным образом в федеральном законодательстве должны быть прописаны меры поддержки отраслей, нуждающихся в масштабной государственной помощи и являющихся ключевыми с точки зрения обеспечения экономической и национальной безопасности страны. Поскольку в эту группу в основном будут попадать отрасли и предприятия, входящие в ОПК, для большинства которых не требуется выделение новых земельных участков и масштабное строительство, можно ограничиться внесением соответствующих изменений в Налоговый кодекс. Например, в части освобождения от уплаты налога на прибыль и применения «нулевой» ставки НДС при освоении новых видов продукции, остро необходимой для обеспечения безопасности государства. Видимо, потребуется внесение изменений и в бюджетное законодательство, так как, на мой взгляд, вопросы такого плана должны решаться путем финансирования части или всего объема работ по созданию новых образцов вооружения из федерального бюджета. В частности, в упрощении нуждается процедура получения предприятиями госсубсидий на субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам или госгарантий при экспорте продукции. В принципе повышение эффективности необходимо всем действующим государственным финансовым институтам развития – это позволит наконец-то подключить государственные ресурсы к развитию секторов экономики.
Меры поддержки по этой группе могут быть дополнены внесением поправок в Воздушный и Водный кодексы в случае необходимости поддержать авиастроение и судостроение. Возможны и такие «экзотические» меры, как содействие размещению облигаций предприятий для финансирования инвестиционных проектов с учетом предоставления государственных гарантий, а также возможности рефинансирования подобных ценных бумаг Банком России.
Как человек, имеющий непосредственное отношение к промышленности, могу предложить принять поправки в ряд федеральных законодательных актов, стимулирующих процесс обновления основных фондов, в частности дающие предприятиям возможность устанавливать нормы ускоренной амортизации на вновь вводимое оборудование. Мерой стимулирующего характера могло бы стать освобождение от уплаты налога на имущество с активной части приобретаемых основных фондов в течение двух-трех лет их эксплуатации. В качестве возможного срока действия мер по этой группе предложу шесть или девять лет в зависимости от масштабов и сложности задачи, решаемой отраслью.
Для третьей группы отраслей, нуждающихся в приоритетном развитии в связи с новыми открытиями и в масштабной государственной поддержке и являющихся ключевыми с точки зрения обеспечения экономической и национальной безопасности государства, перечень мероприятий должен быть наиболее широким и включать все перечисленные выше меры поддержки для отраслей первой и второй групп. Например, в качестве получателей могут быть выбраны отдельные группы (или кооперация) предприятий, отвечающих за создание оружия направленной энергии, в частности лазеров и СВЧ-генераторов, которые до сих пор не вышли за рамки создания экспериментальных образцов, но могут сыграть огромную роль при парировании будущих угроз безопасности государства. Здесь срок действия мер должен быть максимальным – от девяти до двенадцати лет.
Время не ждет
Дело специалистов, которые будут заниматься написанием законопроекта, – определить, предложить для рассмотрения и согласовать с правительством перечень мер поддержки и сроки их действия для отраслей этой группы. Споры могут затянуться надолго, но лучше ввести их, не ожидая окончательно согласованной со всеми участниками позиции – уже даже в первом приближении эти меры после принятия начнут работать и приносить пользу. Поэтому перед правительством в случае поддержки концепции законопроекта встанет сложная задача, решить которую можно определившись с внесением изменений в действующее законодательство, чтобы закон о промышленной политике не остался на бумаге, а начал действовать и приносить пользу с первых же дней своего принятия.
В связи с последним тезисом в качестве поучительного примера можно вспомнить историю проекта федерального закона «О государственной поддержке судостроительной промышленности». Этот законопроект был внесен в Государственную думу в 1999 году и не получил поддержки со стороны правительства, которое в лице министра экономического развития и торговли Российской Федерации Германа Грефа было резко против отраслевых и узковедомственных законов. В 2008-м после многих лет бесплодного противоборства законопроект сняли с дальнейшего рассмотрения Государственной думой. А тем временем его текст попал каким-то образом в Верховную раду Украины и буквально в течение года его приняли. В результате уже в начале 2000-х годов Николаевский судостроительный завод приступил к работе и начал приносить прибыль – на зависть нашим корабелам, которые только недавно стали выводить свою отрасль из кризисного состояния.
Другие детали законопроекта о промышленной политике – дело юридической техники. Хочу предупредить: борьба с коррупцией и возможными злоупотреблениями при правоприменении не входит в сферу регулирования предлагаемого закона. На мой взгляд, если все наше законодательство развивать с оглядкой на коррупцию, ни к чему хорошему это не приведет. Вижу лишь один путь – повышать подготовку, ответственность и качество работы сотрудников МВД, Следственного комитета и прокуратуры.
По причине хронического отставания, а также из-за своего решающего значения для развития всей отечественной промышленности первой задачей правительства при исполнении промышленной политики должен стать подъем отраслей станкостроения и микроэлектроники, являющихся ключевыми для обеспечения экономического могущества любого развитого государства. Это мое мнение. В конечном итоге выбор отраслей для принятия мер зависит от конкретной экономической ситуации, от внешних угроз и внутренних потребностей. В случае получения положительных сигналов со стороны правительства и главного правового управления президента такой закон можно разработать очень быстро. Дело в конце концов не в юридической технике, а в здравом смысле. И время не ждет.
Сергей Собко, председатель Комитета Государственной думы по промышленности
Опубликовано в выпуске № 13 (481) за 3 апреля 2013 года