Страна нуждается в комплексной программе развития промышленности
Существует мнение, что все задачи промышленного развития в Российской Федерации должны решаться в рамках государственных стратегий и федеральных целевых программ (ФЦП), а также стратегий развития отдельных отраслей, принимаемых на министерском уровне. В таком подходе есть своя логика, но какова реальная отдача от многочисленных стратегий и программ, принятых на самом высоком уровне? Какое влияние за последние 10–12 лет они оказали на рост промышленного потенциала нашей страны?
Один, но показательный пример федеральной целевой программы (ФЦП) – многострадальное «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года». То, что ее выполнение чрезвычайно важно для страны с огромными расстояниями и слаборазвитой дорожной сетью, понимают даже школьники младших классов. С начала работ по этой ФЦП прошло 12 лет. Где результаты? За 2006–2011 годы российский авиапарк пополнился 557 пассажирскими самолетами зарубежного производства и лишь 40 новыми отечественными. Даже практически государственный «Аэрофлот» давно закупает пассажирские лайнеры у концернов «Боинг» и «Эрбас».
Проведенный в 2010 году Счетной палатой системный анализ целевого и эффективного использования бюджетных средств в ходе реализации этой ФЦП показал, что гражданской авиацией у нас в стране занимаются пять федеральных органов исполнительной власти (Минтранс, Росавиация, Ространснадзор, Минпромторг и Минобороны). При этом ни одно из ведомств не отвечает за выработку единой государственной политики и нормативно-правовое регулирование работы авиационной отрасли. Сделан вывод, что принимаемые федеральными органами в рамках этой ФЦП решения ориентируются только на коммерчески выгодные сегменты рынка и не соответствуют ни социально-экономическим потребностям, ни интересам национальной безопасности России. Выявленный суммарный объем нарушений по состоянию на 2010 год составил 241,6 миллиарда рублей. В 2011-м Счетная палата предупредила, что состояние российской гражданской авиации приближается к критическому.
Презентация неэффективности
Что же поменялось в авиационной отрасли с тех пор? Практически все предприятия, выпускающие гражданские самолеты, по-прежнему находятся на голодном пайке. Более или менее успешно выполняется программа создания «Суперджета», идут заказы на его производство. Но специалисты считают, что самолет под завязку наполнен комплектующими иностранного производства и получился слишком дорогим и малоприспособленным для эксплуатации на российских аэродромах. Итог – закупки новых отечественных лайнеров продолжают оставаться на минимальном уровне, стоимость авиаперевозок неуклонно растет, а производство новых самолетов малой авиации топчется на месте. Речь уже идет о том, что нужно приглашать на российский рынок дешевых зарубежных эксплуатантов, чтобы наладить доступные по цене внутренние региональные авиаперевозки. А ведь за 2013–2015 годы в рамках ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года» дополнительно планируется потратить почти 136 миллиардов рублей. Неужели и эти средства будут потрачены с таким же «успехом»?
Большие надежды теперь возлагаются на государственную программу «Развитие авиационной промышленности», но вопрос, удастся ли в ближайшие несколько лет изменить сложившуюся ситуацию, остается открытым. Достаточно только сказать, что в указанной программе даже не ставится задача производства в России современного дальнемагистрального пассажирского самолета, который на равных мог бы конкурировать с лайнерами аналогичного назначения зарубежного производства.
Примеров других подобных ФЦП можно привести множество. О низкой результативности выполнения этих программ, о том, что выделенные на них деньги буквально утекают в песок, руководство страны заявляло неоднократно. Много раз давались поручения навести порядок с их выполнением. И что же мы видим? В отчете Счетной палаты за 2012 год по большинству ФЦП все то же самое: крайне низкое освоение выделенных бюджетных средств, поставленные задачи не решены.
Кроме непосредственных исполнителей и участников мало кто знает о какой-либо из 14 отраслевых стратегий Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, являющегося профильным министерством для большинства отраслей промышленности. Например, о Стратегии развития энергомашиностроения Российской Федерации на 2010–2020 годы и на перспективу до 2030 года, Стратегии развития тяжелого машиностроения на период до 2020 года или Стратегии развития металлургической промышленности России на период до 2020 года. И главное – о полученном благодаря их реализации конкретном вкладе в экономическое развитие нашей Родины.
Неэффективность ФЦП и подобных стратегий на практике хорошо продемонстрировал кризис 2008 года. Всего через полгода стало очевидно, что стране не на что больше жить, кроме как на доходы от экспорта углеводородного сырья. Экономические показатели последовавших за кризисом четырех лет показывают низкие темпы роста промышленного производства – явно недостаточные, чтобы приступить к техническому перевооружению и решить задачу возрождения отечественной промышленности. О каких инновациях, о каком повышении конкурентоспособности можно говорить, когда директора предприятий, представляющих, как говорилось ранее, становой хребет экономики, думают не о новых станках и оборудовании, не о новых технологиях, а о том, где найти деньги на закупку комплектующих, оплату налогов и выдачу зарплаты?
Стержень политической воли
Бесспорно, высшее руководство страны правильно оценивает современные непростые условия, осознает острую необходимость поддержания и сохранения экономической мощи РФ и повышения ее промышленного потенциала. Всем давно понятно, что благополучие России не может базироваться только на сырьевых отраслях. Продолжая молиться на баррель, Россия неспособна в ближайшие годы и тем более в среднесрочной и долгосрочной перспективе обеспечить стабильно высокие темпы роста экономики и повысить конкурентоспособность своих товаров на мировых рынках. «Наверху» также есть четкое понимание, что в настоящее время авторитет любой страны на международной арене, ее конкурентоспособность на глобальных рынках и в конечном итоге выживание зависят не только от размеров и мощи вооруженных сил, но и в первую очередь от мощности промышленности и экономики в целом, от успехов в науке, создания и внедрения новых технологий. Можно однозначно констатировать наличие у руководства страны политической воли сделать Россию мощным, процветающим, уважаемым во всем мире государством, привлекательным для проживания как российских граждан, так и граждан других стран.
Тогда в чем же дело? По каким причинам все попытки, включая упомянутые выше многочисленные программы и стратегии, так неэффективны и не дают результатов? На мой взгляд, ответ очень прост: всем этим усилиям долгое время не хватало единого объединяющего начала. Политическая воля должна быть преобразована в продуманную до деталей комплексную программу развития промышленности, которая затем будет поставлена перед страной и обществом.
В конце прошлого года такая программа наконец была принята – это госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (распоряжение правительства РФ от 27 декабря 2012 года № 2539-р). Органом федеральной исполнительной власти, ответственным за ее исполнение, назначен Минпромторг.
Согласно паспорту программы для развития промышленности как важнейшего сектора экономики и выведения ее на современный технологический, экономический и управленческий уровень необходимо выработать государственную промышленную политику, определяющую национальные цели и приоритеты в сфере промышленности, сформировать стратегии развития отраслей промышленности и инструменты их реализации.
Разработчики программы отмечают, что для решения данной задачи еще в начале 2000-х годов сформулированы основные положения государственной промышленной политики, разработан и принят комплекс стратегических документов, решений президента и правительства Российской Федерации, которые сформулировали цели, задачи и направления развития промышленного комплекса страны. В том числе для определения приоритетов развития отдельных отраслей промышленности подготовлены и приняты к реализации отраслевые стратегии, содержащие меры государственного регулирования, и целевые показатели, которые учитывают особенности отраслевого развития. По мнению разработчиков, отраслевые стратегии и ФЦП, принятые в их развитие, не только являются эффективным инструментом проведения промышленной политики, но и представляют собой результат выработки согласованного взгляда государства, бизнеса и независимых экспертов на то, каким путем должна развиваться та или иная отрасль промышленности.
Эффектно или эффективно?
К некоторым «пробелам» этой программы можно отнести и то, что она разработана во взаимосвязи с государственными программами только в таких отраслях промышленности, как авиационная, судостроительная, радиоэлектронная, фармацевтическая и производство медицинских товаров, и описывает систему мер промышленной политики преимущественно для гражданских отраслей с низким уровнем участия государства в капитале промышленных компаний. Бросается в глаза также то, что ключевыми документами, определившими политику государства в сфере развития промышленного потенциала, являются указ президента от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», а также отраслевые стратегические документы. К ним отнесены как постановления правительства, так и многочисленные приказы Минпромторга России, а также протоколы межведомственных совещаний министерского уровня.
По моему мнению, эта программа, призванная возродить промышленный потенциал, должна быть направлена на весь промышленный комплекс страны в целом и вытекать из задач, поставленных не только в указе президента Российской Федерации «О долгосрочной государственной экономической политике», но и в Программе социально-экономического развития, Стратегии национальной безопасности, Военной доктрине, Основах военно-технической политики Российской Федерации и в других подобных документах.
Пока получается, что правительство РФ, которое в настоящее время завершает разработку программы своей деятельности до 2018 года, будет добиваться конкурентоспособности экономики, модернизировать технологическую базу и инфраструктуру промышленности путем принятия и выполнения разноплановых, порой противоречивых концепций, стратегий, доктрин и программ. Как показал весь предыдущий опыт, достигнуть запланированной величины роста ВВП в четыре-пять процентов в год без наличия хорошего инструментария, то есть эффективных механизмов реализации этой программы, невозможно.
Продолжение следует.
Сергей Собко, председатель Комитета Государственной думы по промышленности
Опубликовано в выпуске № 12 (480) за 27 марта 2013 года