Государственные аналитические центры помогут успешно развиваться России
Недавно в Общественной палате Российской Федерации состоялись слушания на тему «Гражданское общество и система аналитического обеспечения принятия решений органами государственной власти и управления в сфере национальной безопасности Российской Федерации». В № 4 еженедельник «ВПК» опубликовал часть выступлений с этого мероприятия. В них затрагивались вопросы дефицита грамотных управленческих кадров и решений почти во всех сферах деятельности, нехватки аналитиков и необходимости создания единого информационного пространства в сфере национальной безопасности. Предлагаем читателям еще несколько актуальных мнений участников слушаний.
Вспомнить школу целевого планирования
В России плохо с аналитикой. Хотя еще с шабановских времен, когда мы начинали работать, была прекрасная аналитика, связанная с программно-целевым планированием, формированием государственных программ вооружения. Тогда были аналитические центры, система научных исследований, проводились десятки работ, которые обеспечивали подробную аналитику всей программы.
Достаточно сказать, что по системе стратегического ядерного сдерживания обсчитывалось 2800 вариантов развития. Все они аналитически оценивались, докладывались руководству, выбирался наилучший вариант. А в 46-м институте создана интеллектуальная поддержка из 400 модулей и моделей, которые в режиме онлайн выдавали информацию. Была «провязана» вся аналитика от бюджетирования до технического оснащения каждого подразделения. То есть у нас существовала хорошая школа целевого планирования, что признавали американцы, англичане. Но, к сожалению, за минувшие годы мы понесли очень большие, ощутимые потери.
Сегодня существует целый ряд нормативных документов: федеральная контрактная система, законы о госбюджете, о закупках, о ценообразовании. Но все они носят разрозненный характер, между собой не сопряжены, не увязаны. Зачастую невозможно реализовать целевую функцию, потому что на каком-то этапе это все не работает.
До 2000-х годов и в начале 2000-х аналитика была востребована. Ни один уважающий себя начальник, включая министров, не принимал решение без научного обоснования. Даже в трудном 1995 году, когда мы в Чечне не могли собрать одну-две боеспособные дивизии, благодаря именно аналитике были приняты решения, стали формироваться части постоянной готовности и начали воевать.
Но сегодня никто этим не обременен и вправе сказать: я так хочу. Никто за ошибочные решения не отвечает, а программно-целевое планирование как достояние России в значительной степени утеряно. Не определяются основные направления развития, которые бы формировали 25-летний прогноз и ставили задачу для консолидации фундаментальной и поисковой науки. ИТР как класс умер, что не позволяет ориентировать наши научные структуры под новые инновационные проекты. Государственная программа вооружения не стала государственным актом гособоронзаказа. Хотя раньше ГОЗ был срезом программы, ни один начальник не позволял себе менять структуру госзаказа. Стоит хотя бы на 20 процентов изменить структуру ГОЗ и ГПВ становится бессмысленной, разваливается. Увы, этого сегодня не понимают некоторые руководители. А когда госзаказ меняется на 30–40 процентов по отношению к ГПВ, то государственная программа уже абсолютно неэффективна.
Много проблем и с ценообразованием. Мы имеем неэффективную систему ценообразования, пришедшую с советских времен. Она построена фактически на калькуляционных методах, планировании совершенно мизерной прибыли, не позволяющей развиваться предприятию. Это один из тормозов динамичного, эффективного использования бюджетных средств.
Если раньше Министерство обороны играло роль ключевой структуры в обеспечении национальной военной безопасности, а Генштаб назывался Генеральным штабом Вооруженных Сил, то есть всех силовых структур, обеспечивал сопряжение, координацию, то сегодня он стал Генеральным штабом Министерства обороны. Попросту развалились вооруженческие структуры других силовых ведомств, между ними нет координации, идет дублирование.
После распада Советского Союза и перехода к рынку нам говорили, что рынок расставит все по местам, обеспечит процветание. На самом деле потеря планирования привела к катастрофическим последствиям и проблемам «оборонки». Фактически министерства, ведомства и даже Генеральный штаб самоустранились от выполнения своих функций национальной безопасности. Никто не знает, где будем воевать, как и в каких формах, что такое управление. Результат такой вакханалии – фактически нет целевого вертикального управления всей структурой, в том числе вооруженной защитой.
Превращение предприятий «оборонки» в некие холдинги в свою очередь привело к существенным барьерам на пути управленческих решений. На мой взгляд, совершенно неоптимально, когда приборные предприятия, скажем, находятся в одних холдингах, финальщики – в других. И то, что создавалось как единая технологическая платформа, уже не используется. Каждый протаскивает свои решения. Это привело к потере качества, увеличению цен, невозможности управления ОПК как единой структурой.
А взять вопросы импортозамещения. До 90 процентов элементной базы, практически весь рынок у нас сегодня импортная техника. Это не учитывается при формулировании программ развития российской промышленности. Могу сказать, что никаких внятных мер по поддержке отечественного производителя нет. В Белоруссии гораздо больше и целенаправленнее идет его защита. У нас ворота открыты всем. Даже перед некачественной китайской продукцией не можем никаких барьеров поставить. Здесь нет ни государственной защиты, ни государственного влияния.
И все же самая сложная проблема – это системные проекты, системные интеграторы. Сегодня очень мало структур, которые могли бы вести системные проекты. Отсюда недостатки, связанные с невостребованностью, удорожанием. Потому мы проиграли почти все системные проекты западным фирмам. Надо восстанавливать востребованность науки, квалифицированные научные кадры.
Я многие годы являюсь председателем экспертного совета Высшей аттестационной комиссии (ВАК) по военной науке и технике и могу сказать, что лицензирование научной деятельности через ваковскую структуру достаточно эффективно. Нельзя пролезть через ВАК с плохой работой. Общественная экспертиза ВАК независимая и бесплатная. Еще 10 лет назад мы создали одну из лучших аналитических систем оценки выполнения гособоронзаказа «Арбат». Нажатием кнопки можно было получить любую справку, где ГОЗ размещен, какие деньги ушли, какое предприятие сколько получило. Весь гособороназаказ аналитически обеспечивался такой информационной системой, и если нужно было ехать в командировки, через полчаса приносили справки со всем раскладом.
До тех пор пока мы не создадим экспертизу всех проектов, работ, которая бы воспринималась и оценивалась заказчиками и верхними этажами власти, у нас ничего не получится. Хотя есть целый ряд организаций, готовых и способных сегодня это делать. Это, в частности, Российская ракетно-артиллерийская академия, являющаяся консолидированным научным органом «оборонки», Инженерная академия, Академия информатизации, целый ряд других общественных организаций.
На мой взгляд, это главные вопросы. А ключевые методы решения – те, которые сейчас использует весь западный мир: методы форсайта, детализации проблемы, получения экспертных оценок.
Александр Рахманов, заместитель генерального директора ОАО «РТИ», доктор технических наук
Без науки не обойтись
Наш предмет разговора: первое – безопасность как феномен и второе – как гражданское общество в решении этой проблемы должно участвовать. Что касается безопасности, то наука явно отстала с ее освоением. Та система безопасности, которая у нас была в советское время, государственной безопасности не обеспечивала, страна развалилась. Но и сегодня принятые решения не соответствуют многим интересам существования российского социума.
Вопрос безопасности требует особого идеологического осмысления: что и как мы будем отстаивать, какова наша стратегия и ее реализация. Вот здесь и возникают проблемы. Сегодня безопасность еще не осмыслена. Есть определенные документы, но они плохо сопрягаются. И тут свое слово должна сказать наука.
Посмотрим на историю нашего Отечества, на то, как мы прожили XX век. Удивляет, почему мы еще живы и как существует российский социум. Если бы у нас вопросы безопасности были решены и проработаны, если бы мы соединили веру народа и политическую волю во всех сферах деятельности, то имели бы меньше издержек. Здесь совершенно правильно говорилось, что ХХI век будет за теми социумами, которые имеют интеллектуальное превосходство. Однако у нас нет интеллектуального соответствия вызовам времени. Значит, государственная система не справляется с задачей и нужно подключить интеллектуальный ресурс всего общества.
Мы самые большие жертвоприносители Первой мировой, Второй мировой, гражданских войн. Если не самые, то в числе первых. Наконец, мы самые большие приносители жертв в холодной войне, которую почему-то не хотим изучать. И когда мне приходилось говорить, что в нашем государственном крахе повинна военная наука и военная аналитика, это вызывало неприятие. Мы привыкли к односторонней аналитике, а системной аналитики, которая охватывает безопасность социума, не хватает.
И все же государство все вопросы не может взять на себя. В Америке немало аналитических организаций и они финансируются на 70 процентов за счет частных, негосударственных фондов. Российский бизнес, если он патриотический, национальный, может и должен тут сказать свое слово. Сегодня человек, не опирающийся на науку и практику, не должен быть администратором. Если мы не учтем этого, то не справимся с интеллектуальными задачами ХХI века.
Игнат Даниленко, главный научный сотрудник Военно-научного комитета ВС РФ, доктор философских наук, профессор
Бегство из страны
Какую бы сторону проблемы национальной безопасности мы бы ни взяли, всегда будем так или иначе упираться в проблему кадров, кадровой политики.
Сегодня острейшим образом стоит вопрос кадровой безопасности государства, потому что те проблемы, которые возникали в 90-е, в двухтысячные годы привели к тому, что мы потеряли огромное число высококвалифицированных специалистов. Страна оказалась неконкурентоспособной в создании условий для того, чтобы молодые и талантливые люди могли обеспечить себе здесь нормальные условия существования. Только за последние 10 лет, по данным Счетной палаты, безвозвратно уехали за рубеж 1,5 миллиона высококвалифицированных специалистов – те, кого мы готовили, учили. Это равноценно потере одного триллиона долларов.
Почему так происходит? Прежде всего потому, что не выстроена позиция государства по отношению к кадровому потенциалу. Нет научно обоснованной практики кадровой политики, которая сегодня носит эмпирический, протекционистский характер, характер кадрового волюнтаризма. Многое упирается в конечном итоге в тех, кто представляет ту или иную сферу. Мы озабочены проблемой именно аналитической деятельности и участия в этом процессе институтов гражданского общества. Можно подготовить аналитиков, создать научные школы. Рано или поздно они появятся, мы восстановим то, что было потеряно. Но если не будет механизмов востребованности этих людей, то завтра они окажутся за рубежом и там станут приносить пользу.
Первое, что я предлагаю сделать, – разработать и принять Концепцию государственной кадровой политики. Надо понять, какие кадры, в каком количестве нужны государству. Мы сегодня реформируем систему образования, опять же опираясь на западный опыт, и абсолютно не учитываем свои особенности. Повторяем тупо, слепо модели образовательных систем зарубежных стран и абсолютно не понимаем, что эта открытость рынков в условиях кадровой глобализации, как пылесос, высасывает у нас лучшие кадры.
Второй момент. У нас постоянно выступает и общается с народом то премьер, то президент. А почему бы не выйти на такую же форму общения министрам, руководителям субъектов Федерации, чтобы отвечать на острые вопросы перед публикой и чтобы дурь каждого чиновника была видна.
Есть и проблема наличия аналитических групп в самих министерствах. Возьмите любой департамент. Вот сейчас нам приходится после пинка, который дал президент некоторым министрам, постоянно участвовать в работе различных комиссий, совещаний, проводимых заместителями министров. И поверьте, там виден непрофессионализм людей. Человек никогда в системе государственного управления не работал, законодательства не знает и начинает ставить задачи на уровне студента. Общественные структуры, Совет Федерации, комиссии, Общественная палата должны посмотреть, какие механизмы необходимы для прихода во власть достойных людей. Без такого контроля в системе государственного управления будет масса дилетантов. А дилетанты никогда страну не выведут из управленческого кризиса. Они поставят ее либо на колени, либо на дыбы.
Александр Турчинов, директор ИГСУП РАНХиГС, доктор социологических наук, профессор
Когда наступит час Х
Здесь говорилось, что конкурентоспособность нашей нации по реализации человеческого потенциала ничтожна, а мы – самые главные жертвоприносители. Абсолютно верный диагноз.
Но мне всегда в этой ситуации вспоминается один поэт, в 1930 году написавший такие слова: «И чернее быть не может, и мертвее не бывать, и никто нам не поможет, и не надо помогать». После этого Россия провела коллективизацию, индустриализацию, победила в войне, достигла военно-стратегического паритета, запустила человека в космос, массу других вещей сделала и до сих пор живет на тех достижениях. Значит, есть что-то такое, что можно и нужно раскрыть.
Я не согласен с утверждением, что у нас плохая аналитика. Без нормальной аналитики мы не смогли бы ничего достичь. Но очевидно, сработали некоторые причины, которые наш интеллектуальный потенциал просто фактически табуировали. Какие?
Первая – это, безусловно, табу на идеологию. В этом плане мы давно закисли, несмотря на предостережения наших классиков и идеологов.
Вторая – табу на борьбу с частными, эгоистическими, корпоративными, монопольными интересами. Я напомню, что когда-то было принято решение о запрете разного рода следственных действий и оперативной деятельности в отношении высших чиновников партии и государства и это потом породило коррупцию.
Третья – монопольная структура нашего общества. По сути то, что мы имели под названием «перестройка», был перевод господства определенных монопольных групп в совершенно новое состояние. И то, что сейчас у нас около 700 человек имеют состояние более чем по 100 миллионов, – результат того процесса.
Тем временем в мире за те годы, пока в России расхлебывали и осознавали случившееся, изменилось несколько вещей. Во-первых, произошел информационный бум. Как на него среагировали наше общество, государство? Мы просто его перестали замечать. Информации так много, что не увидели главного. Появились новые технологические платформы, ведущие страны Запада перешли или переходят на новый технологический уклад. А мы, не поспевая за ритмом времени, преимущественно стали заниматься импортом. В том числе поставкой в страну информационных систем, не особо задумываясь о так называемых закладках, которые могут сработать в час Х.
Сложность мира увеличилась, как и угрозы. Мы ведем мониторинг в ежемесячном формате по 50 видам рисков в сфере экономики, технологии, геополитики, социалки, экологии и видим: нет практически ни одного риска, который был бы стабильным. Все растут и по возможным вредным последствиям, и по вероятностям. Но осознаем ли мы эти опасности? Если проанализировать контент хотя бы речей тех лиц, которые за что-то отвечают, то увидим: у нас идет сужение поля восприятия этих рисков. Авось, пронесет.
Однако самое печальное – изменились люди. Если сравнить совещания по программе вооружения, которые проводились 25–30 лет назад и сейчас, они принципиально другие. Остались еще ветераны, которые применяют термины, нам понятные. А новое поколение – антропологически другие люди. Это видно и в регионах, и в ведомствах, и в корпорациях, и в государстве в целом. Понятно: есть хорошие чиновники, специалисты, но сдвиг парадигмы, сдвиг генеральной тенденции налицо.
Что на самом деле происходит в области, которую мы сегодня рассматриваем – в аналитической поддержке государственных решений? Очевидно, все знакомы с проектами ГЕН-О1, ГЕН-О2, принятыми в США по созданию специальной платформы поддержки управленческих решений. Они успешно завершены в первой и во второй фазах, сейчас реализуется третья.
Но и у нас в свою очередь в корпорациях появились ситуационные центры, и они работают неплохо. В тех же «Газпроме», РЖД, Росатоме, ФАС. Есть неплохие базы данных и в федеральной службе тарифов, где собирается критически важная информация, которая, правда, потом никем не анализируется и не используется для поддержки решений, в том числе для антимонопольной борьбы.
Зачем нужна аналитика? В свое время мы сделали для одной из структур «Газпрома» на основе латентного синтеза своеобразный анализ. Новое руководство «Газпрома» не понимало, где воруют на региональном уровне. Такую работу не могли провести ни прокуратура, ни ФСБ, ни налоговики, потому что достаточно сложная картина, много людей, потоков. Мы проанализировали всего-навсего три потока информации. Первый – интенсивность, частота и направленность мобильных звонков (корпоративная сеть). Второй – интенсивность электронной переписки без анализа содержания. Третий – имеющиеся регистрации встреч. Вот и все. Но это позволило за три месяца с точностью до ста процентов назвать фамилии тех, кто являлся узлом этой патологии, конкретной коррупции.
Уже на всех уровнях государства созрело понимание, что нам необходимо единое облако информационных потоков и ситуационных центров разных программных комплексов. Это позволит интегрировать информацию, сделать ее базовой для принятия государственных решений. И основой мне видится не только и не столько уровень государственных программ, включая программу вооружения, сколько уровень реальных финансовых потоков.
Работает на позитивные ощущения и общий глобальный процесс открытости. В идеологии открытого правительства есть плюсы, минусы и нюансы. Но дело в том, что мы, вступив в ВТО, имеем массу международных обязательств, в том числе перед разными европейскими инстанциями. Неизбежно будем открываться, и даже закон Магнитского работает на это. И тем сотням людей, которые у нас занимаются практически присвоением создаваемой ренты и налогов, станет неуютно. Неважно, что кое-кто из них успеет уехать.
В любом случае от диагнозов абсолютно правильных нам очень важно не уйти в патологию уныния и отчаяния.
Александр Агеев, генеральный директор Института экономических стратегий РАН
Нужны эксперты-аналитики
Системы, обеспечивающие государственное управление, в настоящее время уже созданы и функционируют – ситуационные центры президента Российской Федерации, администрации президента, правительства Российской Федерации, Совета безопасности, а также ситуационные центры федеральных органов исполнительной власти, полномочных представителей президента в федеральных округах и в субъектах Российской Федерации и другие.
Накопленный опыт эксплуатации таких систем позволяет выделить ряд существенных задач, требующих оперативного решения. Это недостаточное внимание, уделяемое проблеме формирования информационных ресурсов, а также разработке и внедрению инструментально-моделирующих средств для систем поддержки принятия управленческих решений. Организационно-правовые и технические сложности с получением своевременной и полной информации из ситуационных центров различных федеральных и региональных органов государственной власти. Усложнение структуры государственного управления. Существенное повышение объема информационного обмена и его динамичность в условиях обеспечения его межведомственного характера. Повышение роли уровня угроз как следствие роста требований к информационной безопасности, процессам накопления, обработки и хранения информации в системно-ситуационных центрах. Обеспечение безопасного информационного обмена.
Сложный вопрос – нехватка квалифицированного технического персонала и экспертов-аналитиков. Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования ситуационных центров, деятельности органов государственной власти, носят комплексный и межведомственный характер. Они не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти и требуют проведения скоординированных нормативно-правовых и организационно-технических мероприятий, согласованных и эффективных действий органов государственной власти в рамках единой госполитики, направленной на создание единой системы ситуационных центров.
Эти центры должны быть интегрированы на уровне информационного взаимодействия в целях повышения эффективности и качества государственного управления.
Объективное следствие развития современных технологий в государственном управлении – взаимная интеграция информационно-аналитических систем, а также существующих и создаваемых ситуационных центров в органах госвласти. Для того чтобы аналитические системы работали в автономном режиме, основу современного ситуационного центра органа госвласти должна составлять информационно-аналитическая система, которая предназначена решать следующие задачи:
- обеспечение стратегического планирования, управления и контроля;
оценка общественного мнения по актуальным вопросам развития государства и общества;
мониторинг и анализ развития ситуации в социально-экономической, общественно-политической и других важнейших сферах жизни общества и государства;
проектное управление, информационно-справочное и экспертно-аналитическое обеспечение, позволяющее проводить анализ мнения экспертного сообщества по различным направлениям информационно-аналитического обеспечения органов госвласти.
Здесь можно выделить еще ряд направлений, но когда создается система распределительных центров, основу этого составят аналитические системы. Тогда мы с вами решим ряд проблем, которые сегодня были затронуты, и на уровне управления государством, и на уровне оборонно-промышленного комплекса и Вооруженных Сил.
Валентин Масоновец, начальник управления ФГУП «Предприятие по поставкам продукции Управления делами президента РФ», доктор технических наук, профессор
Подготовил Олег Фаличев
Опубликовано в выпуске № 7 (475) за 20 февраля 2013 года
