В Нью-Йорке готовятся к жарким июльским схваткам
Начиная со 2 июля в течение 25 дней в Нью-Йорке Генеральная Ассамблея ООН будет обсуждать важный для России вопрос – принятие Международного договора о торговле оружием (МДТО). Несмотря на то что этот договор напрямую затрагивает интересы России как второго по объему в мире экспортера вооружений, лишь узкий круг специалистов в Москве, слыша название «МДТО», представляет, о чем идет речь. Тема контроля над международной торговлей оружием долгое время была не в моде не только в России.
До сих пор оружие остается единственным товаром, на перемещение которого в мире еще не завели единых правил. Каждое государство самостоятельно определяет порядок импорта и экспорта.
Попытки упорядочить торговлю оружием предпринимались еще в 70-е годы прошлого века, когда находившиеся в состоянии холодной войны Советский Союз и США попробовали договориться о разделе мирового рынка оружия с тем, чтобы предотвратить неожиданное друг для друга накопление «недружественного» оружия. Но в ту пору эта попытка не удалась, а процесс контроля за торговлей вооружениями получил односторонний характер.
По инициативе США страны НАТО создали КОКОМ – координирующий комитет ведущих западных стран в области контроля за экспортом стратегической продукции в социалистические страны – орган, призванный строго следить за тем, чтобы западные вооружения и военные технологии не попали в руки Восточного блока.
В 1991 году пять ведущих государств мира, включая СССР, в Лондоне приняли «Руководящие принципы поставок обычных вооружений», в рамках которых взяли на себя обязательства воздерживаться от определенных поставок оружия. С тех пор международное законодательство в этой области стало обретать один инструмент за другим: Регистр обычных вооружений ООН, Вассенаарские договоренности, Программа действий по легкому и стрелковому оружию, различные соглашения о противопехотных минах, кассетных боеприпасах, ПЗРК. Определенные документы были приняты и региональными организациями, например ОБСЕ, Евросоюзом. Логика событий естественным образом подвела мировое сообщество к тому, чтобы попытаться унифицировать разнообразие национальных, региональных и международных документов – которых на сегодня насчитывается уже более 300 – в одном базовом договоре, который станет фундаментом нового порядка торговли оружием.
Инициатива нобелевских лауреатов
И 15 лет назад, в мае 1997 года, группа лауреатов Нобелевской премии впервые выступила с инициативой принятия глобального Arms Trade Treaty (Международного договора о торговле оружием). Нобелевцы выразили свое беспокойство по поводу разрушительного эффекта нерегулируемой торговли оружием и предложили принять «Международный кодекс поведения при передачах вооружений».
Вероятно, в ту пору документ, в рамках которого права человека принимались практически за главный критерий в такой прагматичной сфере, как торговля оружием, имел мало шансов получить поддержку у руководства многих государств. Ведь уже в преамбуле к кодексу говорилось: «Правительствам, которые систематически нарушают международно признанные права человека путем пыток или произвольных наказаний, будет отказано в военном обучении. Страны, которые совершают геноцид, будут лишены права покупать боеприпасы. Правительства, участвующие в агрессии против других стран или народов, не смогут купить ракеты. Также все нации будут обязаны сообщать о своих военных закупках в ООН. Этот кодекс поведения бесспорно укрепит мир и безопасность во всем мире и защитит права человека».
Подобные идеи, вероятно, выглядели слишком романтическими для своего времени, и, получив бурную поддержку демократической общественности по всему миру, эта инициатива, казалось, умерла, не затронув ни умов, ни сердец лидеров ведущих государств мира. Тем не менее, если заглянуть в тот, ставший историей, документ, можно обнаружить, что «Кодекс поведения» содержал многое из того, что в июле будет обсуждаться в качестве принципов МДТО.
После некоторого периода забвения нобелевская инициатива пережила второе рождение – с подачи Джека Стро, в то время – министра иностранных дел Великобритании. 15 марта 2005 года, выступая в институте гражданских инженеров, он заявил: «Наша работа здесь, в Великобритании, представляет собой важное собрание достижений (в сфере контроля над торговлей оружием). Но заниматься только нашим оборонным экспортом – этого далеко не достаточно. Поэтому мы должны сделать нашу страну зачинателем деятельности по установлению более эффективного контроля над обычными вооружениями в мире». Стро предложил международное соглашение, в основу которого легли бы шесть основных принципов:
– договор должен быть юридически обязательным;
– он должен охватывать все обычные вооружения;
– это должна быть отдельная самостоятельная инициатива, базирующаяся на опыте предыдущих договоренностей, но не связанная с ними;
– договор должен базироваться на четких принципах, которые ясно определяют, когда экспорт будет считаться неприемлемым;
– необходим эффективный механизм применения и контроля за исполнением договора. Подписанты должны предусмотреть наказание в отношении нарушителей договора;
– новый договор должен объединить широкий круг участников, включая ведущих мировых экспортеров вооружений.
На этот раз процесс обсуждения инициативы в ее новой редакции был энергичен. Уже в декабре 2006 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 61/89 с призывом к национальным правительствам представить генеральному секретарю ООН предложения по тексту будущего Международного договора о торговле оружием.
30 октября 2009 года 1-й комитет Генеральной Ассамблеи ООН 153 голосами проголосовал в пользу Международного договора о торговле оружием. Именно этим решением четырехнедельная конференция ООН, которая призвана выработать проект договора «о трансфертах обычных вооружений по максимально возможным международным стандартам», была намечена на 2012 год, а до этой даты в рамках ООН было решено провести подготовительные встречи в 2010 и 2011 годах.
В пользу резолюции высказались представители крупнейших экспортеров вооружений: США, Великобритании, Франции и Германии. 19 стран воздержались, среди них: Россия, Китай, Индия, Пакистан, Венесуэла. Против договора проголосовал представитель Зимбабве.
В промежутке между 2009 и 2012 годами по всему миру состоялись десятки международных и региональных конференций и прошли сотни переговоров. Над проектом договора в разное время размышляли сотни специалистов из десятков стран. Так, в 2009 году группа правительственных экспертов (ГПЭ) по вопросам МДТО, в которую входил и представитель России, составила банк предложений. Правительственные эксперты составили свод разнообразных идей, которые, хотя и были собраны профессионалами, иногда противоречили друг другу.
После завершения работы ГПЭ сторонники МДТО пролоббировали создание группы экспертов открытого состава (ГЭОС), в работе которой могли принять участие уже все желающие государства. Эта группа заново исполнила работу, которую до этого проделала ГПЭ, при этом не опираясь на предыдущие предложения. Появился новый обширный документ, который стал сборником еще более противоречивых, хотя и масштабных предложений.
Позднее бессменный председатель конференции по МДТО посол Роберто Гарсиа Моритан составил и распространил собственный проект МДТО. Его текст получил широкое распространение и, вероятно, будет принят за отправную точку на июльской конференции ООН, где посол Моритан также будет председательствовать.
Таким образом, в июле весь мир будет наблюдать развязку драматического процесса, странным образом остающегося незаметным для российского общества.
Проект договора
Рассмотрим проект МДТО, который в докладе ООН просто назван «Неофициальный документ, подготовленный председателем».
Согласно этому документу сфера применения договора должна распространяться на следующие категории: танки; военные транспортные средства; артиллерийские системы; военные самолеты (пилотируемые или беспилотные); военные вертолеты (пилотируемые или беспилотные); военные корабли (надводные корабли и подводные лодки, вооруженные или оснащенные для использования в военных целях); ракеты (управляемые или неуправляемые) и ракетные системы; стрелковое оружие; легкие вооружения; боеприпасы; части или компоненты к указанным вооружениям; технологии и оборудование, специально предназначенные и используемые исключительно для разработки, производства или технического обслуживания упомянутых вооружений.
В проекте предлагается реализовать принцип всеобъемлющего контроля, который подразумевает, что государства установят единые стандарты регулирования для всех видов деятельности, связанных с передачей вооружений: импорта; экспорта; передач; брокерской деятельности; производства на основе иностранной лицензии; передачи технологий, причем содержание этих операций в документе подробно детализировано.
Принимая решение об осуществлении поставки оружия, каждое государство будет обязано учитывать следующие критерии. Во-первых, международные, региональные и субрегиональные обязательства государства (например, эмбарго либо другие ограничения). Во-вторых, возможные последствия передачи оружия для мира и безопасности.
В частности, государство-участник будет отказывать в разрешении на передачу вооружений, если усмотрит риск того, что они:
1) могут нанести серьезный ущерб миру и безопасности или усугубят внутреннюю, региональную, субрегиональную или международную нестабильность;
2) будут использованы для совершения или содействия совершению серьезных нарушений норм международного гуманитарного права; международных стандартов в области прав человека; норм международного уголовного права, включая акты геноцида, преступления против человечности и военные преступления;
3) нанесут серьезный ущерб борьбе с нищетой и социально-экономическому развитию или серьезно затруднят устойчивое развитие государства-импортера;
4) будут перенаправлены, учитывая коррупционный риск, неуполномоченным конечным пользователям для такого использования, которое несовместимо с принципами, целями и задачами договора;
5) будут использованы для совершения преступлений из категории транснациональной организованной преступности;
6) будут использованы для поддержки, поощрения или совершения террористических актов.
Принцип транспарентности – другой основополагающий принцип МДТО. Он обяжет государства представлять ежегодные отчеты о трансфертах вооружений. Предполагается, что полученные данные будут публиковаться. Согласно проекту посла Моритана каждое государство-участник будет ежегодно представлять группе имплементационной поддержки доклад за предыдущий год, в котором будет содержаться информация о поставках оружия, а также информация о любых новых национальных законах или иных мерах, используемых для регулирования товаров и операций, охватываемых договором, или контроля за ними.
Подлежащая к передаче информация включает: сведения о количестве, модели или типе, разрешенных и отвергнутых поставках оружия, фактически поставленном оружии и подробную информацию о государствах транзита, государстве-получателе (либо государстве-экспортере) и конечных пользователях.
Упомянутая группа имплементационной поддержки создается для хранения ежегодных докладов государств-участников; подготовки и проведения сессий Ассамблеи государств-участников; приема и выполнения предложений и просьб об оказании помощи в осуществлении договора; координации с секретариатами международных и региональных организаций.
Для общения с этой группой и с другими странами каждое государство-участник должно создать национальный контактный центр.
На случай возникновения вопросов или жалоб проект договора предусматривает механизм консультаций (государства-участники представляют запрошенную информацию с учетом своих национальных правовых систем, а также механизм разрешения споров (их предполагается разрешать «в соответствии с пунктом 3 статьи 2 Устава ООН», то есть «мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость»).
Страсти по МДТО
Одна из самых важных особенностей МДТО, которая отличает эту инициативу от других подобных, состоит в юридически обязательном характере договора. Это, например, означает, что те государства, которые сегодня не считают нужным подавать ежегодные отчеты об импорте и экспорте в Регистр обычных вооружений ООН (Регистр не носит обязательного характера), завтра будут обязаны сделать это либо попадут в список нарушителей, и к ним станут применимы определенные санкции.
В июле за внешне обыденным дипломатическим форумом ООН будут бурлить серьезные страсти, соперничество идей и сражение за принципы, которые многие называют ключевыми: юридически обязывающий характер договора и принцип соблюдения прав человека при поставках оружия. Очевидно, что некоторые страны не пожелают добровольно взять на себя столь чувствительные обязательства, особенно те, которые уже стоят в зоне риска санкций – кто одной, а кто и обеими ногами. Поэтому у МДТО с первых дней не было недостатка в тайных и явных противниках.
Стоит ли вовсе браться за проект, который задевает за больное столь многих? Задайте этот вопрос активистам движения за МДТО, и вам расскажут: ежегодно в мире от вооруженного насилия погибает 740 тыс. человек, причем 500 тыс. из них погибают, не участвуя в вооруженных конфликтах. При этом на одного убитого приходится по 10 раненых.
Количество производителей вооружений в мире в последние годы стремительно растет. Если в 1980 году легкое и стрелковое оружие производили около 200 компаний, то к 2012 году их число достигло 600. В мире сегодня насчитывается 875 млн. единиц стрелкового оружия. Как минимум 95 стран мира ежегодно производят 8 млн. стволов и 12 млрд. патронов, то есть почти по два патрона на одного жителя планеты.
Новые технологии ведут к образованию новых оружейных рынков, которые принимают угрожающие размеры и заставляют экспертов вспоминать о возможности новой гонки вооружений. Такова, например, отрасль беспилотных летательных аппаратов, где десятки развивающихся стран энергично осваивают передовой опыт, тогда как ведущие производители активно создают новые БПЛА и уже «плетут» из беспилотников целые разведывательные системы, а попутно экспортируют старые технологии в страны-аутсайдеры.
Человечество нуждается в упорядочении передач вооружений, и оптимисты надеются, что общие интересы позволят государствам – членам ООН преодолеть разногласия или по крайней мере сделать к этому первый шаг.
Как выглядит расклад сил в преддверии Дипломатической конференции ООН по МДТО? Эксперты условно делят государства по принципу поддержки МДТО на четыре категории.
Активные сторонники (те, кто готов биться за самый революционный текст договора): Кения, Южный Судан, Танзания, Гана, Нигерия, Замбия, Тринидад и Тобаго, Коста-Рика, Мексика, Уругвай, Австралия, Новая Зеландия, Бангладеш, Австрия, Дания, Нидерланды, Норвегия.
Умеренные сторонники (готовые на компромиссный вариант ради успеха инициативы): Южная Африка, Ямайка, Аргентина, Бразилия, Канада, США, Индонезия, Япония, Филиппины, Франция, Германия, Великобритания, Испания, Швеция, Швейцария.
Слабые сторонники (в общем, почти не сторонники): Демократическая Республика Конго, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея, Соломоновы острова, Камбоджа, Италия, Иордания.
Активные государства-скептики: Алжир, Египет, Китай, Индия, Россия, Венесуэла, Иран, Пакистан, Куба и Сирия.
Среди неупомянутых государств есть те, которые относятся к вопросу равнодушно, либо еще не определились, либо скрывают свои взгляды, чтобы не выглядеть маргинально. В любом случае на предстоящей конференции предстоит непростой разговор, и страсти будут велики, ибо многие государства видят за МДТО явные или скрытые опасности: растущие экспортеры вооружений опасаются за перспективы сбыта, других пугает транспарентность, а третьих – положение о соблюдении прав человека (ведь в ежегоднике по правам человека, подготовленном Amnesty International, среди нарушителей прав человека упомянуты 155 государств мира).
Лидеров мирового экспорта вооружений может насторожить положение о механизме контроля. Не каждое государство будет радо увидеть на своей территории международных инспекторов, которые попросят предъявить документы по сомнительным поставкам оружия. Особенность будет состоять еще и в том, что в составе многих национальных делегаций по уже приобретшей популярность тенденции будут входить представитель НПО, активные лоббисты договора из рядов общественности.
Позиция России
Накануне конференции государствам-членам было предложено до 31 марта 2012 года направить в ООН свои последние замечания по тексту будущего договора. Среди 46 поданных предложений не было обращения от России, и это, вероятно, означает, что российская позиция остается прежней.
Известно, что в период предварительного обсуждения российская позиция была одной из наиболее консервативных. Российская сторона считает, что договор не должен ограничивать легальную торговлю оружием, но должен сконцентрироваться на борьбе с нелегальной торговлей. Сфера охвата договором должна ограничиться легкими вооружениями и стрелковым оружием.
Также российские дипломаты внесли ряд предложений, которые, по их мнению, могли бы повысить международные стандарты в сфере контроля за международным оборотом вооружений:
– введение государственной монополии на экспорт и импорт вооружений;
– межгосударственный характер отношений в сфере торговли оружием (продажа оружия только правительствам и правительственным агентствам);
– ужесточение лицензирования и контроля за брокерской деятельностью, обязательная отчетность брокеров перед государством;
– запрет на реэкспорт вооружений без согласия первоначального экспортера оружия;
– запрет на производство продукции военного назначения без лицензии или по просроченным лицензиям;
– принятие мер по контролю за конечным пользователем.
При этом российская сторона считает юридически обязательный характер договора неприемлемым и преждевременным, добавляя, что статус договора должен определяться содержанием.
Большинство этих положений расходится со взглядами на МДТО, которых придерживаются западные страны и международные неправительственные организации. Безусловно, российскую делегацию в Нью-Йорке ждет непростая дискуссия.
К тому же совпало, что МДТО будет обсуждаться в то время, когда мировую общественность будоражат сообщения о поставках российских вооружений в Сирию. Это означает, что сирийская тема будет регулярно всплывать в кулуарах и в мероприятиях на полях конференции, и российской делегации неизбежно придется давать объяснения по этому вопросу.
Другой острой темой, затрагивающей интересы России, является дело Виктора Бута, которое также регулярно возникает в дискуссиях, сопровождающих обсуждение МДТО.
Поле для компромисса
Россияне склонны усматривать скрытые смыслы, спрятанные за МДТО. Российские политики, как правило, не верят в чистоту помыслов авторов этой идеи и к тому же убеждены, что США и ЕС занимаются не вполне честной конкуренцией, стремясь вытеснить Россию с ее традиционных рынков вооружений. Сторонники этой точки зрения стараются не замечать, что ради тех самых принципов США и ЕС оставили рынки Китая, Судана, Бирмы, Венесуэлы и многих других стран, где сегодня вполне уверенно себя чувствуют российские поставщики.
Недоверие к западным партнерам позволяет России обосновывать собственные сомнительные с точки зрения Запада сделки, критиковать европейских и американских коллег и при этом получать определенные преимущества в виде подаренных оружейных рынков.
На первый взгляд такая позиция позволяет получать экономические дивиденды и поддерживать российскую оборонку, то есть делать именно то, ради чего, по словам некоторых политиков, и осуществляется экспорт вооружений. Однако эта позиция таит и вполне определенные опасности: во-первых, эти рельсы уводят Россию все дальше в медвежий угол, прочь от цивилизованных дорог, в лагерь государств-маргиналов. Но тут можно допустить, что таков и есть осознанный российский выбор, особенно с учетом того, что некоторые маргинальные государства демонстрируют неплохой экономический рост.
Вторая проблема может быть серьезнее: в последние годы Россия сама стала соискателем иностранных вооружений и военных технологий. И сразу столкнулась со сложностями – страны Запада не желают делиться военными секретами с Россией, предлагая ей технологии второй свежести. Тот самый КОКОМ, который вроде перестал существовать с распадом СССР, вдруг оказался жив и возрождается за счет контрольных списков, что усложняет приобретение россиянами за рубежом вполне безобидных радиодеталей, лабораторных приборов, станков и тем более – военных технологий.
Недоверие рождает недоверие, и вот уже России трудно находить понимание по вопросам, которые, казалось бы, не должны оставаться нерешенными: борьба с наркотрафиком, сотрудничество ОДКБ и НАТО, упрощение визового режима, допуск к участию в поставках для сил CFOR в Афганистане.
Чем дело кончится, чем сердце успокоится
Международную обстановку трудно назвать благоприятной для достижения глобального консенсуса по такому сложному проекту, как МДТО. На Ближнем Востоке усиливается напряженность, связанная с переделом власти и ростом влияния исламистских сил, в АТР углубляются противоречия между Китаем и его соседями, а в мире в целом усугубляются экономические проблемы. В этой связи передача части суверенитета по контролю (или просто наблюдению) за трансфертами вооружений может показаться чрезмерным риском для очень значительного числа государств.
Самый первый вопрос, который возникнет на форуме – об участии неправительственных организаций в конференции по МДТО. Инициатива договора характерна тем, что в разработке и продвижении этого договора активная роль принадлежит именно НПО. Они стали инициаторами этого договора, его главной движущей силой, они входят в состав многих правительственных организаций, проводят и публикуют исследования на основных языках мира, организуют региональные конференции.
Следующими важными темами обсуждения могут стать отношение государств к проекту МДТО, предложенному послом Моританом, а также вопрос о голосовании консенсусом. Судя по предварительным обсуждениям, некоторые государства, например Индия, настроены обсуждать договор по отдельным пунктам.
Безусловно, острые дискуссии могут вызвать вопросы о сфере применения договора. Например, ряд государств предлагает ограничить ее семью категориями вооружений, которые уже входят в действующий Регистр обычных вооружений ООН. Другие предлагают добавить ЛСО; а третьи считают, что перечень должен быть максимально широким – с включением боеприпасов и технологий, а также оборудования для сил безопасности и полиции.
Неизменно дискуссии вызывает вопрос об отчетности и транспарентности – насколько широкими и детальными должны стать доклады государств об осуществленных экспортных и импортных сделках? Так, представитель одной из стран, активно осваивающих новые рынки вооружений, признается: «В моей стране экспорт вооружений должен быть транспарентным для меня, как для представителя государства. Но есть интересы национальной безопасности, есть чисто коммерческие секреты. Международному сообществу совершенно не нужно знать обо всем».
Права человека и торговля оружием могут стать гремучей смесью, которая взорвет надежду на единогласие при принятии МДТО.
Формирование механизма контроля за исполнением договора и правил наказания нарушителей, что также предусматривается юридически обязательным характером договора, могут вызвать неприятие даже у активных его сторонников.
Серьезные споры возможны по поводу того, насколько жесткими должны быть критерии отказа в поставке оружия, а заодно – как они будут пониматься в юридических терминах. К примеру, как оценить ущерб интересам устойчивого развития государства?
Сегодня вокруг договора можно наблюдать большие и, возможно, чрезмерные ожидания: мировая общественность надеется, что июльская дипломатическая конференция станет счастливой кульминацией серьезных интеллектуальных и лоббистских усилий. Но может сложиться странная ситуация, когда стремление инициаторов к максимальному успеху приведет к обратному результату – договор приобретет слишком общие и неконкретные черты. По некоторой информации, на крайний случай уже заготовлен и «запасной парашют». Пять постоянных членов Совета Безопасности ООН (Китай, Франция, Россия, Великобритания и США) составили компромиссный проект МДТО, который может быть предложен на рассмотрение, если дискуссия на форуме зайдет в тупик.
Договор может получиться сильным или слабым. Но в любом качестве МДТО будет площадкой для выдвижения новых инициатив, подачи запросов и рассмотрения жалоб, фундаментом, на котором однажды будет возможно построить действенный инструмент и внести элемент порядка и гармонии в сферу торговли оружием.
Однако вообразим, что МДТО уже принят в его сильном варианте. «Что бы изменилось в ситуации вокруг российских поставок оружия в Сирию, если бы МДТО действовал сегодня?» – такой вопрос я задал высокопоставленному чиновнику ООН. Он задумался и, усмехнувшись, ответил: «Ничего».
Вадим Борисович Козюлин - эксперт ПИР-центра
