Госзаказчик вправе выбирать исполнителя и устанавливать цены
Еженедельник «Военно-промышленный курьер» продолжает следить за судьбой законов «О Федеральной контрактной системе» («ВПК», №№ 11, 12: Коррупционный потенциал госзаказа — часть I), часть II. Копия статьи на ВПК.name: часть I, часть II) и «О Государственном оборонном заказе». 30 марта в Общественной палате при правительстве Российской Федерации состоялся «круглый стол», где обсуждались нововведения, вносились поправки в законопроект о ГОЗ. Газета «ВПК» опубликует наиболее значимые и конструктивные выступления. Сегодня – разговор о новых положениях законопроекта.
В самом начале заседания член Военно-промышленной комиссии при правительстве Российской Федерации Олег Бочкарев сделал сообщение об особенностях нового законопроекта. Он напомнил, что старый закон о госзаказе принят еще в 1995 году. За минувшее время произошли серьезные изменения во всех сферах жизни общества и Вооруженных Сил. Преобразованы Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Земельный кодексы Российской Федерации. С 2005 года заработал ФЗ-94, который также устарел и требует модернизации. Все это учли разработчики нового законопроекта о государственном оборонном заказе.
Идеология контрактов
Новшеств в нем много, поэтому назовем лишь наиболее существенные. Более полно, чем раньше, отражены особенности функционирования оборонно-промышленного комплекса страны в современных условиях. Серьезное внимание уделено функциям государственного заказчика и исполнителям государственного оборонного заказа. Прописаны единые подходы к закупкам ВВТ на всех этапах: от планирования и размещения до выполнения и контроля результатов ГОЗ.
В документе говорится о нескольких видах моделей ценообразования. Практика применения ФЗ-94, например, при четко фиксированных ценах выявила немало проблем, которые по замыслу разработчиков теперь должны быть разрешены. В этом же ряду – стимулирование снижения издержек при исполнении ГОЗ. Направленные на это меры дополнены и расширены. В частности, уклон сделан в сторону экономического стимулирования, а не административного регулирования, как было раньше.
При формировании проекта закона учитывались условия, в которых будут производиться государственные закупки в области ГОЗ. А они должны осуществляться в конкурентной среде – ее необходимо создавать на рынках. Пока же, надо признать, она очень незначительна, чем пользуются монополисты.
Вторая важная задача – отслеживание всего жизненного цикла изделия. Процесс производства – одно, а эксплуатация, ремонт, содержание, утилизация вооружения – иное. Это и другие деньги, подчас превышающие затраты на приобретение ВВТ.
– Мы заложили в новом законе идеологию разных типов контрактов и разных моделей цен, – сообщил Бочкарев. – Важно, чтобы контракты по ГОЗ носили длительный характер. В частности, в главе № 3 (ст. 7, 8) нового законопроекта уточнены основные обязанности государственного заказчика, среди них немало таких, которых раньше не было. Отныне госзаказчик разрабатывает перечень основных исполнителей и предложения по объемам поставок продукции, ее основные показатели. Формирует максимальную начальную цену госконтракта при размещении на торгах и обеспечивает авансирование, оплату поставок ВВТ. Он же осуществляет контроль за эффективным использованием головным исполнителем бюджетных ассигнований и запрашивает у него информацию, необходимую для изменения цены, ведет государственный мониторинг результатов научно-технической деятельности при выполнении ГОЗ с использованием средств федерального бюджета.
Головной исполнитель
Есть новации и в отношении самого головного исполнителя, так называемого головняка. Он определяет состав других исполнителей, обосновывает с их участием цену товара и условия финансирования, возможные сроки поставки и состав продукции. Осуществляет раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по контракту, представляет госзаказчику или в уполномоченный орган по контролю и надзору в сфере госзаказа информацию о понесенных затратах при исполнении ГОЗ, а также необходимые для изменения цены госконтракта обоснования и вместе с кооперацией обосновывает (при необходимости) увеличение цены, меры по снижению издержек производства ВВТ.
Обязанности исполнителей вместе с головным заказчиком порой переплетаются, но исполнитель обеспечивает выполнение для госзаказчика контролирующих функций по контракту, в том числе на отдельных этапах его исполнения.
Исполнитель осуществляет раздельный учет затрат по финишному образцу продукции.
– Это связано с тем, что когда мы столкнулись с инновациями, которые ввело Минобороны, в частности с так называемой формулой 20+1, «головняки» часто жаловались, что кооперация неохотно предоставляет информацию о ценообразовании, ссылаясь на законодательство РФ, – сказал Бочкарев.
Минобороны применяет эту формулу (определения цены продукции) в отношениях с промышленностью, опираясь на существующую нормативно-правовую базу. Практика показывает, что после долгих переговоров заказчик и промышленность наконец достигают согласия в цене. Но она далеко не всегда в пользу промышленности. И для того чтобы как-то фиксировать все это документально, сегодня ведется разработка новой редакции двух постановлений правительства – № 656 и № 29, где формализуются все подобные расчеты и подсчеты. Готовятся также дополнительные рекомендации. Вместе с тем и новый законопроект о ГОЗ не расписывает детально, как именно, по какой конкретной формуле надо рассчитывать цену на ту или иную продукцию. Это скорее прерогатива подзаконных актов. Свои методики на этот счет есть и у Федеральной службы тарифов. Хотя они носят в основном рекомендательный характер, как правило, их стараются придерживаться.
К великому сожалению, главная беда нередко заложена в так называемых накладных расходах и в том, что головные предприятия далеко не всегда могут подробно раскрыть детали ценообразования кооперации второго, третьего и последующих уровней. И здесь, по словам члена Военно-промышленной комиссии при правительстве Российской Федерации Бочкарева, Министерство обороны ведет себя «достаточно… красиво». Его представители говорят, что они, мол, не против высокой зарплаты инженеров, остального персонала завода. Но при этом цена конкретного изделия не должна быть выше определенного максимума.
Вроде правильно. Но получается, проблемы, связанные со структурой управления, в частности с кооперацией, Минобороны тем самым перекладывает на плечи «головняка», который, руководствуясь имеющейся нормативно-правовой базой, может как-то выстроить, повторим, лишь первый уровень кооперации, второй – уже с большим трудом. А скажем, на пятом-шестом уровнях, где частные предприятия делают отдельные комплектующие, сегодня вообще очень трудно согласовывать цены и условия работы по выпуску изделий. Ведь для таких компаний выпуск комплектующих для ВВТ не является основным бизнесом, и их руководители на предложения государства порой просто не реагируют. Они говорят: не хочешь – не покупай. Поэтому если новый закон выйдет в таком виде, то необходимо в дальнейшем сделать так, чтобы специализация и детализация были прописаны в других подзаконных и нормативных документах.
Напомним, недавно в Общественной палате обсуждался проект закона о Федеральной контрактной системе (ФКС). Кое-кто полагает, что именно в этом документе должны быть прописаны подобные положения. Но серьезные эксперты и специалисты как раз считают, что в законе о ФКС не надо прописывать детализацию ГОЗ. Подобные уточнения могут быть отражены в законе «О государственном оборонном заказе». И в этом отношении подготовленный законопроект можно рассматривать еще как некий вектор, маяк, к которому надо идти.
Цены и гарантии
Очень важна глава № 4 (ст. 9, 10) о государственном регулировании цен на продукцию ГОЗ. В ней говорится о том, что должны быть обеспечены единые условия нормативно-правового обеспечения и регулирования. Разработаны соответствующие меры для стимулирования снижения затрат на поставки продукции, их непрерывность. А с применением антимонопольного регулирования соблюдены интересы как государства, так и исполнителя заказа.
Более подробно в законопроекте о ГОЗ речь идет о методах госрегулирования цен. В частности, через утверждение перечня товаров, работ и услуг по ГОЗ, установление правил определения начальной максимальной цены контракта, применение различных видов цен на продукцию. Эти положения, по мнению разработчиков, особенно важно сохранить при прохождении законопроекта через Госдуму.
Анализ показывает: иногда МО РФ оплачивает доставку продукции до потребителя, а бывает, завод должен сделать это за свой счет. Почему? Тут пока наблюдается разнобой, что также требует наведения системного порядка. Надо понимать: определение размера прибыли выгодно и самому головному исполнителю для развития, скажем, производственных мощностей и обслуживания привлеченного капитала, обеспечения экономически обоснованных затрат по ГОЗ, по целому ряду других причин. Но необходим и госконтроль за применением цен на продукцию при формировании, размещении, выполнении ГОЗ.
В главе № 5 (ст. 11) говорится об обеспечении выполнения госзаказа, о том, что правительство РФ для его стимулирования определяет примерные условия госконтракта, устанавливает сроки его размещения, предельный уровень прибыли и цену, бюджетные ассигнования для головного исполнителя, предоставляет государственные гарантии по кредитам и т. д.
Очень важным элементом в новом проекте федерального закона является пункт о механизмах антимонопольного регулирования, о которых в законе 1995 года не говорилось. Теперь они прописаны в главе 5 (ст. 13). В ней отмечено, какие хозяйствующие субъекты подпадают под меры антимонопольного регулирования или воздействия, дается их конкретная формулировка. Такие меры, в частности, вступают в силу, когда совокупная стоимость продукции по контракту превышает 10 процентов от стоимости товаров, поставляемых головным исполнителем. Предусмотрены меры и при необоснованном отказе от поставок. Если хозяйствующий субъект подпадает под один из названных критериев, то он может подвергнуться антимонопольному воздействию. Ему запрещается навязывать головному исполнителю невыгодные условия или не относящиеся к контракту, заниматься экономически и технологически необоснованным сокращением поставок продукции, пользующейся спросом, как и простым уклонением от исполнения контракта. По замыслу разработчиков все это позволит своевременно выявлять факты различных нарушений и разрешать их цивилизованным методом, на правовой основе.
– Мы проанализировали характер жалоб и пришли к выводу, что писать их для предприятия себе дороже, – считает Бочкарев. – Потому что, как правило, сразу следует ответная реакция на того, кто жалуется. Подобные разборки только во вред делу.
Чтобы предотвратить подобное развитие событий, в законопроекте теперь записано, что головной исполнитель обязан своевременно представлять в соответствующие инстанции информацию о фактах повышения цен на товары, сырье и услуги, если предлагаемая цена превышает расчетную более чем на пять процентов.
И последнее. Законопроект прошел соответствующие согласования, рассмотрен и одобрен на заседании Военно-промышленной комиссии, в аппарате правительства и администрации президента Российской Федерации. В марте 2012 года он внесен на рассмотрение в Государственную думу, где в мае должно состояться его первое прочтение. Однако поправки вносить можно соответствующим порядком – через депутатов. И очень хорошо, что Общественная палата провела дискуссию по данному законопроекту, вынесла рекомендации. Свои предложения внесли также Союз машиностроителей России, Комитет Госдумы по промышленности. Вместе с замечаниями Общественной палаты при правительстве Российской Федерации все они, думается, послужат хорошей основой для рассмотрения и прохождения документа через парламент.
Олег Фаличев
Опубликовано в выпуске № 15 (432) за 18 апреля 2012 года