Практика применения ФЗ-94 показывает, что победителями торгов нередко становятся фирмы-«однодневки»
Окончание. Начало читайте в предыдущем номере (копия статьи на ВПК.name).
Газета «Военно-промышленный курьер» публикует вторую часть статьи о проблемах общественного контроля в сфере взаимоотношений силовых ведомств и оборонно-промышленного комплекса, в том числе при выполнении гособоронзаказа. Напомним: 6 марта в Общественной палате Российской Федерации состоялось заседание Экспертного совета Комиссии по проблемам национальной безопасности. На обсуждение была представлена концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе». Сегодня мы поговорим о предлагаемых корректировках закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ФЗ-94).
Надо признать: существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла госзакупок. Очевидны и правовые пробелы в регулировании отдельных закупочных этапов и процессов. Закону требуются не отдельные поправки, а системные изменения, направленные на повышение прозрачности всего цикла закупок.
Ключевое отличие
Как повысить качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд и резко снизить при этом уровень коррупции? Ответ таков: существенного развития требует система управления организацией обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет формирования федеральной контрактной системы (ФКС). Ключевым отличием ФКС от действующего порядка является создание сквозного цикла организации закупок. Анализ и сопоставление основных параметров контрактов имеют целью обеспечить выполнение публично-правовыми образованиями возложенных на них обязательств. Немаловажны и подконтрольность каждой стадии закупки, сквозной контроль за ее эффективностью.
В этих целях законопроект определит основное содержание государственного (муниципального) заказа. В том числе введет понятие библиотеки типовых контрактов и установит порядок ее публичного оборота. Соответственно будет раскрыто и понятие государственная (муниципальная) нужда.
Законопроект существенно расширяет перечень необходимых инструментов контрактования. Впервые предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Также будет представлен состав обязательных документов планирования и определен порядок обоснования ключевых параметров будущих контрактов. Это необходимо для последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа результатов их реализации.
С учетом специфики
Проект исходит из необходимости учета специфики закупок товаров, работ и услуг различных типов. Впервые устанавливаются особенности организации закупок продукции в зависимости от их предмета и объекта, от существенных контрактных условий, особенностей товарных рынков. При этом в целях учета специфики закупок вводятся новые способы размещения заказа.
Для предупреждения коррупционных рисков будет регламентирована процедура закупки у единственного поставщика. По некоторым группам товаров вводится требование предварительной квалификации участников размещения заказа. При этом законопроект исходит из того, что предквалификация, осуществляемая по прозрачным, публично установленным критериям, не является ограничением добросовестной конкуренции, а защищает от фирм-«однодневок». На практике основным способом ограничения конкуренции и равного доступа к госзаказу служит «подгонка» технического задания и других условий в конкурсной документации (включая нереальные сроки) под заранее определенного поставщика.
Законопроект опишет процедуру классификации товаров по группам, алгоритм выбора способа организации поставок в зависимости от типа закупаемой продукции. Будут определены и условия использования выбранного способа. Выбор режима закупки, типа контракта и потенциального поставщика, других существенных контрактных условий станет строго регламентироваться. Это усилит антикоррупционную направленность закона. Кроме того, будет установлена персональная ответственность заказчика за контрактные результаты. В целом законопроект укрепит взаимосвязь и сбалансирует права и обязанности участников ФКС.
Права и обязанности
Впервые поставлена задача регламентации действий государственных (муниципальных) заказчиков и госзакупщиков по обеспечению надлежащего исполнения условий контракта. Вводится понятие контрактного риска. Устанавливается обязанность заказчика предпринимать необходимые действия. Регламентируются его действия по приемке и учету контрактных результатов, их сопоставление с запланированными показателями. Предлагаются правовые механизмы предупреждения демпинга.
Немало новшеств есть и в этапах планирования, в создании Реестра государственных нужд (потребностей), формировании укрупненного сводного прогноза объемов и структуры закупок для госнужд, имеются и другие изменения. Например, устанавливается обязанность заказчика проводить анализ конъюнктуры рынка закупаемой продукции с учетом принятых на конкретном товарном рынке способов отражения информации. Полученные в ходе исследования рынка данные должны использоваться в целях обоснования ключевых параметров контрактов: цен, спецификаций – полезных свойств закупаемой продукции, требований к гарантийному сроку службы, условиям поставок.
Параллельно с расширением возможностей выбора режима поставки в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо предусмотреть персональную ответственность заказчика (закупщика) за обоснованность выбора способа планирования, размещения заказа, контроля исполнения и приемки результатов, эффективность поставки. Это уравновесит права и обязанности заказчика (закупщика) в целях предупреждения коррупции в сфере государственного (муниципального) заказа.
Больше конкретики
В общем объеме приобретаемой продукции выделяется отдельная группа стандартных товаров, закупка которых повторяется большинством заказчиков из года в год на открытых конкурентных рынках. Законопроект устанавливает необходимость ведения каталога стандартных товаров, который содержит их перечень, а также работ, услуг и требований (спецификации), предъявляемых к ним. Выделяется группа крупных контрактов, заключение которых накладывает на заказчика дополнительные обязательства по организации системы исполнения и приемки результатов контрактов.
По некоторым группам товаров устанавливается требование предварительной квалификации участников размещения заказа. Квалификационные требования должны быть измеримыми и администрируемыми.
Обоснованный и регламентируемый по процедуре учет особенностей отдельных групп товаров, работ и услуг направлен на обеспечение выбора конкретного режима поставки высокоспецифичных товаров, выполнения таких же работ и оказания подобного рода услуг. В частности, речь идет о технически сложной и инновационной продукции, НИР и НИОКР, технологических работах, капитальном строительстве, закупках в сферах культуры, обороны и безопасности.
К примеру, в сфере обороны и безопасности необходимо обеспечить эффективность комплексных поставок (программ приобретения), включающих связанные контракты по разработке, подготовке производства и серийному выпуску сложного вооружения, военной и специальной техники.
В законопроекте будет предусмотрено решение задачи проведения срочных закупок. В частности, регламентирована процедура электронного магазина для упрощения затрат заказчика на приобретение стандартных товаров, работ и услуг с установлением ценового порога закупки.
Ожидаемая эффективность
Законопроект должен быть разработан в соответствии с международными документами, в частности с Конвенцией ООН против коррупции. Предлагается предусмотреть положения:
- о необходимости декларирования и проверки заинтересованности в конкретных публичных закупках лицами, участвующими в процедурах публичных закупок, установив четкое определение термина «заинтересованность»;
об участии в конкурсной, аукционной или котировочной комиссии только лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов;
о разработке и введении антикоррупционных стандартов профессиональной подготовки персонала, отвечающего за закупки.
Предполагается, что в результате реализации законопроекта будут созданы правовые основы для внедрения механизмов ФКС, способствующих качественному и своевременному удовлетворению государственных (муниципальных) нужд в товарах, работах и услугах. Повышение результативности закупок продукции позволит существенно увеличить объемы и улучшить качество оказываемых населению государственных (муниципальных) услуг, снизив на них затраты.
Конечный эффект от реализации законопроекта будет включать повышение качества удовлетворения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации процедур прогнозирования и планирования закупок товаров, работ и услуг в увязке с мониторингом и контролем исполнения контрактов, учетом и комплексной оценкой контрактных результатов; сокращение уровня коррупции при реализации государственного заказа за счет осуществления необходимых закупочных процессов на всех этапах жизненного цикла контракта, их регламентации и публичного мониторинга; повышение эффективности бюджетных расходов за счет сокращения малоэффективных государственных контрактов, оперативного контроля исполнения, анализа и предупреждения контрактных рисков.
От редакции. В рассмотрении проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» приняли участие представители федеральных органов исполнительной власти, члены межведомственной рабочей группы по разработке данного законопроекта, эксперты в сфере оборонной промышленности.
«Военно-промышленный курьер» еще раз сообщает, что готов предоставить свои страницы всем желающим принять участие в конструктивном обсуждении документа.
Олег Фаличев
Опубликовано в выпуске № 12 (429) за 28 марта 2012 года
