Войти

Коррупционный потенциал госзаказа

2141
0
0

Практика применения ФЗ-94 показывает, что победителями торгов нередко становятся фирмы-«однодневки»

6 марта в Общественной палате Российской Федерации состоялось заседание Экспертного совета Комиссии по проблемам национальной безопасности. Рассматривались вопросы общественного контроля в сфере взаимоотношений силовых ведомств и оборонно-промышленного комплекса, в том числе в ходе выполнения гособоронзаказа. На обсуждение была представлена концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе».


Ожидается, что принятие нового законодательного акта создаст стимулы для модернизации отечественной экономики, надежного управления технологическими и экономическими рисками, развития добросовестной конкуренции.


Проект предполагает внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс и иные документы. Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» будет признан утратившим силу.


Правовые пробелы


В настоящее время в России различные стадии государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла госзакупок. Очевидны и правовые пробелы, затрудняющие прохождение отдельных закупочных этапов и процессов.


Так, на стадии планирования госзаказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного расходования бюджетных средств. Не установлены критерии и порядок определения объемных и качественных показателей государственных (муниципальных) нужд. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования госзакупок осуществлена не в полной мере. В результате отсутствует должная связь между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг – с одной стороны и параметрами государственных контрактов, их результатами – с другой. Не полностью используется инвестиционный потенциал госзаказа. Реальный сектор экономики не обладает своевременной информацией по планируемым поставкам товаров, работ и услуг. Не задействован и инновационный потенциал ГЗ в интересах модернизации отечественной экономики.


В ФЗ-94 крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа. Значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено. А персональная ответственность заказчика размыта.


При этом не в полной мере учитываются особенности приобретения продукции для нужд обороны и безопасности, обусловленные рядом специфических отличий рынков вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ). Во-первых, это рынки либо отсутствующей, либо несовершенной конкуренции. Во-вторых, весомая часть контрактов на закупку ВВСТ относится к категории долгосрочных. В-третьих, в сфере обороны и безопасности фиксируется необходимость организации эффективного управления портфелями заказов (программами приобретения). И наконец, использование ВВСТ рассчитано на многолетний период (20–30 лет), что требует дополнительного учета планируемых затрат на содержание, гарантийное обслуживание и утилизацию приобретаемых изделий, определения соответствующих контрактных условий и организации их выполнения.


Действующее законодательство только частично закрепило особенности закупок у единственного поставщика. К примеру, не полностью отражены вопросы ценообразования на продукцию российского производства, не имеющую аналогов, при закупках вооружения, военной и специальной техники.


Существующие в настоящее время процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим реальными производственными возможностями.


Предусмотренные законодательством механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. В результате недобросовестных действий поставщиков заказчики несут двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, не освоены бюджетные средства.


Недостатки правового регулирования приводят к сбою в основной деятельности организации заказчика, а именно – к распространению случаев поставки товаров, выполнению работ ненадлежащего качества.


Ключевые проблемы


Одним из результатов применения ФЗ-94 стало кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе. Это свидетельство исчерпания антикоррупционного потенциала нормативного правового регулирования в области госзакупок. Так, объем закупок (по цене), осуществленных в результате неконкурентных процедур (без торгов), в 2006 году составлял 23 процента, в 2007-м – 45, в 2008-м – 49, в 2009-м – 56, в 2010-м – 57,7 процента (расчеты произведены на основании данных Росстата). Кроме того, процедура закупок у единственного источника не получила исчерпывающего регулирования.


Ныне относительно прозрачной является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл государственных закупок. Коррупционный потенциал чаще всего формируется уже на стадии планирования: обоснование завышенных бюджетных заявок, установление завышенной начальной цены на торгах, подготовка технического задания, «заточенного» на заранее предполагаемого поставщика, выставление нереальных сроков осуществления заказа. Все эти вопросы не отрегулированы действующим ФЗ-94.


Итог – частые победы в торгах фирм-«однодневок», «вывод» денег, их обналичивание за счет сговора с конкретным поставщиком по завышенной цене, по коротким срокам исполнения заказа, ограничение добросовестной конкуренции за счет демпинга. При этом качество закупаемых товаров и услуг не обеспечивается. Финансовые гарантии, запрашиваемые у поставщиков, не стали инструментом исполнения контракта в случае сговора.


Регулирование стадии исполнения госконтрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются. Процедуры внесудебного разрешения споров между заказчиками и исполнителями не предусмотрены. Стадия приемки также ограничивается применением общих положений гражданского законодательства. Специфические процедуры подтверждения соответствия качества, оценки контрактных результатов системно не проводятся.


Первоначальная антикоррупционная направленность ФЗ-94 не реализована в полной мере, наоборот – созданы новые условия для коррупции. Закону требуются не отдельные поправки, а системные изменения, направленные на повышение прозрачности всего цикла закупок.


Международный опыт


Указанные проблемы не являются специфичными для Российской Федерации. Наиболее эффективно они решаются, как свидетельствует опыт ряда стран, в рамках создания национальных контрактных систем.


Анализ данных в таблице показывает – практически во всех исследуемых государствах реализуются элементы управления процессом обеспечения государственных нужд. В США и Великобритании функционируют целостные национальные контрактные системы, включающие механизмы управления всем жизненным циклом заказа. В странах Европейского союза детально регламентированы процедуры размещения публичного заказа. Эти правила носят обязательный характер для исполнения всеми странами – членами ЕС.


Краткий перечень функций контрактных систем




Планирование обеспечения государственных нуждБиблиотека типовых контрактовРегламентация и методическое обеспечение исполнения государственных контрактовОценка и управление рискамиКонтроль исполнения контрактовОценка результатов контрактов
США++++++
Великобритания++++++
Франция++++++
Канада++++++
Норвегия---+--
Австралия++--+-
Сингапур+---++
Новая Зеландия++--+/--
Саудовская Аравия----++
Тайвань+---++

В США объем бюджетных средств, управляемых в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 миллиардов долларов. Участниками ФКС выступают более 160 тысяч коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения госзаказа (FAR – Federal Acquisition Regulations). По разным подсчетам они содержат от 3200 до 4300 тысяч норм и правил.


ФКС США – это разветвленная организационно-функциональная структура, координируемая Офисом госзаказа. Офис учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения госзаказа.


Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры. Они занимаются планированием и обоснованием контракта, мониторингом его исполнения, а также утверждением этапных результатов проекта, согласованием выплат подрядчикам, изменением и закрытием госконтракта.


Ключевой инструмент планирования госзакупок – составление прогнозных планов. Процесс их подачи обеспечивается специальными информационными ресурсами. В частности, функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок). Библиотека контрактов насчитывает более 100 детально регламентированных видов госконтрактов.


В США применяются разные экономические модели государственного контракта. В их числе контракты твердой цены и возмещения затрат. Используются и гибридные контракты, например так называемые результативные. Они предусматривают фиксированную цену госконтракта, однако подрядчик может возместить некоторые затраты дополнительно. Существуют и контракты комплексного поощрения. В данном случае используется формула цены, учитывающая как минимум четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата.


В США значительная часть функций по организации поставок централизована. Специализированная закупочная организация «Администрация общих услуг» (General Service Administration) была сформирована как независимая в 1949 году. В перечень ее задач входит полное обеспечение всех федеральных агентств и организаций недвижимостью, движимым имуществом и услугами, включая управление и использование движимого и недвижимого имущества. А также частичное обеспечение властей штатов и муниципалитетов, международных организаций и формирование политики развития Федерального свода норм осуществления закупок, перевозок и управления материальными активами.


Центральными звеньями администрации являются Федеральная служба закупок (Federal Acquisition Service) и Служба публичных зданий (Public Building Service).


В силу централизованного характера национальной контрактной системы Великобритании ключевую роль в ней играет Управление по делам государства, подведомственное казначейству (Office of Government Commerce – OGC). Этот исполнительный орган наделен полномочиями по предварительной оценке необходимости рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ.


Другая характерная особенность контрактной системы Великобритании – ее «сервисный» характер. Управление по делам государства не только уполномочено на проведение единой государственной политики в области госзаказа, но и призвано оказывать отраслевым органам исполнительной власти услуги по отбору проектов, сопровождению процесса размещения госзаказа, управлению контрактами.


Таким образом, анализ текущих проблем и оценка международного опыта показывают, что повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд и снижение коррупции требуют существенного развития системы управления организацией обеспечения государственных нужд за счет формирования ФКС.



От редакции. В проекте закона, подготовленном Минэкономразвития России, учтены многие недостатки ФЗ-94. Однако и в этом варианте есть немало слабых мест, о которых в Общественной палате, в частности, говорили аудитор Счетной палаты РФ Александр Пискунов, заместитель начальника департамента СП Ольга Анчишкина, руководитель Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств Надежда Синникова, другие представители федеральных органов исполнительной власти, члены межведомственной рабочей группы по разработке законопроекта, эксперты в сфере оборонной промышленности.


«Военно-промышленный курьер» готов предоставить свои страницы всем желающим принять участие в конструктивном обсуждении документа. В следующем номере «ВПК» расскажет о некоторых изменениях, предложенных Минэкономразвития на заседании Общественной палаты.




Олег Фаличев


Опубликовано в выпуске № 11 (428) за 21 марта 2012 года


Продолжение статьи

Права на данный материал принадлежат
Материал размещён правообладателем в открытом доступе
Оригинал публикации
  • В новости упоминаются
Похожие новости
24.09.2018
Война в Заливе 1991 года: причины и уроки
17.01.2018
Военные новости: перспективы "Глобальной Британии"
18.11.2014
Положение поставщиков вооружений на рынке стран АТР по фактическому экспорту ВиВТ в 2006-2013 гг.
06.11.2014
Положение стран-экспортеров вооружений на рынке стран АТР в 2006-2013 гг.
03.11.2010
Мировой ВПК сегодня и завтра
Хотите оставить комментарий? Зарегистрируйтесь и/или Войдите и общайтесь!
  • Разделы новостей
  • Обсуждаемое
    Обновить
  • 05.03 01:54
  • 1
Беспилотный «Иноходец», танк «Прорыв» и стратегический «Кедр»
  • 05.03 01:50
  • 1
Фрегат Mogami: первый, но второй
  • 05.03 00:56
  • 3
В небе появился первый беспилотный истребитель
  • 05.03 00:17
  • 17
Министерство обороны России получило новую партию танков Т-90М
  • 04.03 23:17
  • 35
Институт «Звездных Войн»
  • 04.03 22:33
  • 1
Сильно б/у: ракета Маска прогорела из-за многоразовости
  • 04.03 22:31
  • 5
National Interest назвал российский танк Т-90М "монстром"
  • 04.03 22:16
  • 1
Секретную советскую электронику украли с Байконура на «драгмет»
  • 04.03 21:08
  • 91
Новый пулемет Калашникова станет частью экипировки "Сотник"
  • 04.03 19:45
  • 2
Последние поставки американского оружия в Россию были в годы ВОВ
  • 04.03 18:30
  • 4
SpaceX провела новые огневые испытания Starship SN10
  • 04.03 17:00
  • 1
Китайско-российские отношения: «планов создания военного союза против США нет» (SCMP, Гонконг)
  • 04.03 16:59
  • 1
В ФСВТС прокомментировали новые санкции США
  • 04.03 15:36
  • 4
Спутниковый интернет Starlink достигнет 300 Мбит/с и покроет почти всю планету до конца года
  • 04.03 15:26
  • 2
Как ВСУ свои поражения пытаются поставить себе в заслугу