Войти
  • Доступно только первые 500 страниц
  • Коррупционный потенциал госзаказа

    2745
    0
    0

    Практика применения ФЗ-94 показывает, что победителями торгов нередко становятся фирмы-«однодневки»

    6 марта в Общественной палате Российской Федерации состоялось заседание Экспертного совета Комиссии по проблемам национальной безопасности. Рассматривались вопросы общественного контроля в сфере взаимоотношений силовых ведомств и оборонно-промышленного комплекса, в том числе в ходе выполнения гособоронзаказа. На обсуждение была представлена концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе».


    Ожидается, что принятие нового законодательного акта создаст стимулы для модернизации отечественной экономики, надежного управления технологическими и экономическими рисками, развития добросовестной конкуренции.


    Проект предполагает внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс и иные документы. Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» будет признан утратившим силу.


    Правовые пробелы


    В настоящее время в России различные стадии государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла госзакупок. Очевидны и правовые пробелы, затрудняющие прохождение отдельных закупочных этапов и процессов.


    Так, на стадии планирования госзаказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного расходования бюджетных средств. Не установлены критерии и порядок определения объемных и качественных показателей государственных (муниципальных) нужд. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования госзакупок осуществлена не в полной мере. В результате отсутствует должная связь между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг – с одной стороны и параметрами государственных контрактов, их результатами – с другой. Не полностью используется инвестиционный потенциал госзаказа. Реальный сектор экономики не обладает своевременной информацией по планируемым поставкам товаров, работ и услуг. Не задействован и инновационный потенциал ГЗ в интересах модернизации отечественной экономики.


    В ФЗ-94 крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа. Значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено. А персональная ответственность заказчика размыта.


    При этом не в полной мере учитываются особенности приобретения продукции для нужд обороны и безопасности, обусловленные рядом специфических отличий рынков вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ). Во-первых, это рынки либо отсутствующей, либо несовершенной конкуренции. Во-вторых, весомая часть контрактов на закупку ВВСТ относится к категории долгосрочных. В-третьих, в сфере обороны и безопасности фиксируется необходимость организации эффективного управления портфелями заказов (программами приобретения). И наконец, использование ВВСТ рассчитано на многолетний период (20–30 лет), что требует дополнительного учета планируемых затрат на содержание, гарантийное обслуживание и утилизацию приобретаемых изделий, определения соответствующих контрактных условий и организации их выполнения.


    Действующее законодательство только частично закрепило особенности закупок у единственного поставщика. К примеру, не полностью отражены вопросы ценообразования на продукцию российского производства, не имеющую аналогов, при закупках вооружения, военной и специальной техники.


    Существующие в настоящее время процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим реальными производственными возможностями.


    Предусмотренные законодательством механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. В результате недобросовестных действий поставщиков заказчики несут двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, не освоены бюджетные средства.


    Недостатки правового регулирования приводят к сбою в основной деятельности организации заказчика, а именно – к распространению случаев поставки товаров, выполнению работ ненадлежащего качества.


    Ключевые проблемы


    Одним из результатов применения ФЗ-94 стало кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе. Это свидетельство исчерпания антикоррупционного потенциала нормативного правового регулирования в области госзакупок. Так, объем закупок (по цене), осуществленных в результате неконкурентных процедур (без торгов), в 2006 году составлял 23 процента, в 2007-м – 45, в 2008-м – 49, в 2009-м – 56, в 2010-м – 57,7 процента (расчеты произведены на основании данных Росстата). Кроме того, процедура закупок у единственного источника не получила исчерпывающего регулирования.


    Ныне относительно прозрачной является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл государственных закупок. Коррупционный потенциал чаще всего формируется уже на стадии планирования: обоснование завышенных бюджетных заявок, установление завышенной начальной цены на торгах, подготовка технического задания, «заточенного» на заранее предполагаемого поставщика, выставление нереальных сроков осуществления заказа. Все эти вопросы не отрегулированы действующим ФЗ-94.


    Итог – частые победы в торгах фирм-«однодневок», «вывод» денег, их обналичивание за счет сговора с конкретным поставщиком по завышенной цене, по коротким срокам исполнения заказа, ограничение добросовестной конкуренции за счет демпинга. При этом качество закупаемых товаров и услуг не обеспечивается. Финансовые гарантии, запрашиваемые у поставщиков, не стали инструментом исполнения контракта в случае сговора.


    Регулирование стадии исполнения госконтрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются. Процедуры внесудебного разрешения споров между заказчиками и исполнителями не предусмотрены. Стадия приемки также ограничивается применением общих положений гражданского законодательства. Специфические процедуры подтверждения соответствия качества, оценки контрактных результатов системно не проводятся.


    Первоначальная антикоррупционная направленность ФЗ-94 не реализована в полной мере, наоборот – созданы новые условия для коррупции. Закону требуются не отдельные поправки, а системные изменения, направленные на повышение прозрачности всего цикла закупок.


    Международный опыт


    Указанные проблемы не являются специфичными для Российской Федерации. Наиболее эффективно они решаются, как свидетельствует опыт ряда стран, в рамках создания национальных контрактных систем.


    Анализ данных в таблице показывает – практически во всех исследуемых государствах реализуются элементы управления процессом обеспечения государственных нужд. В США и Великобритании функционируют целостные национальные контрактные системы, включающие механизмы управления всем жизненным циклом заказа. В странах Европейского союза детально регламентированы процедуры размещения публичного заказа. Эти правила носят обязательный характер для исполнения всеми странами – членами ЕС.


    Краткий перечень функций контрактных систем




    Планирование обеспечения государственных нуждБиблиотека типовых контрактовРегламентация и методическое обеспечение исполнения государственных контрактовОценка и управление рискамиКонтроль исполнения контрактовОценка результатов контрактов
    США++++++
    Великобритания++++++
    Франция++++++
    Канада++++++
    Норвегия---+--
    Австралия++--+-
    Сингапур+---++
    Новая Зеландия++--+/--
    Саудовская Аравия----++
    Тайвань+---++

    В США объем бюджетных средств, управляемых в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 миллиардов долларов. Участниками ФКС выступают более 160 тысяч коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения госзаказа (FAR – Federal Acquisition Regulations). По разным подсчетам они содержат от 3200 до 4300 тысяч норм и правил.


    ФКС США – это разветвленная организационно-функциональная структура, координируемая Офисом госзаказа. Офис учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения госзаказа.


    Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры. Они занимаются планированием и обоснованием контракта, мониторингом его исполнения, а также утверждением этапных результатов проекта, согласованием выплат подрядчикам, изменением и закрытием госконтракта.


    Ключевой инструмент планирования госзакупок – составление прогнозных планов. Процесс их подачи обеспечивается специальными информационными ресурсами. В частности, функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок). Библиотека контрактов насчитывает более 100 детально регламентированных видов госконтрактов.


    В США применяются разные экономические модели государственного контракта. В их числе контракты твердой цены и возмещения затрат. Используются и гибридные контракты, например так называемые результативные. Они предусматривают фиксированную цену госконтракта, однако подрядчик может возместить некоторые затраты дополнительно. Существуют и контракты комплексного поощрения. В данном случае используется формула цены, учитывающая как минимум четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата.


    В США значительная часть функций по организации поставок централизована. Специализированная закупочная организация «Администрация общих услуг» (General Service Administration) была сформирована как независимая в 1949 году. В перечень ее задач входит полное обеспечение всех федеральных агентств и организаций недвижимостью, движимым имуществом и услугами, включая управление и использование движимого и недвижимого имущества. А также частичное обеспечение властей штатов и муниципалитетов, международных организаций и формирование политики развития Федерального свода норм осуществления закупок, перевозок и управления материальными активами.


    Центральными звеньями администрации являются Федеральная служба закупок (Federal Acquisition Service) и Служба публичных зданий (Public Building Service).


    В силу централизованного характера национальной контрактной системы Великобритании ключевую роль в ней играет Управление по делам государства, подведомственное казначейству (Office of Government Commerce – OGC). Этот исполнительный орган наделен полномочиями по предварительной оценке необходимости рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ.


    Другая характерная особенность контрактной системы Великобритании – ее «сервисный» характер. Управление по делам государства не только уполномочено на проведение единой государственной политики в области госзаказа, но и призвано оказывать отраслевым органам исполнительной власти услуги по отбору проектов, сопровождению процесса размещения госзаказа, управлению контрактами.


    Таким образом, анализ текущих проблем и оценка международного опыта показывают, что повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд и снижение коррупции требуют существенного развития системы управления организацией обеспечения государственных нужд за счет формирования ФКС.



    От редакции. В проекте закона, подготовленном Минэкономразвития России, учтены многие недостатки ФЗ-94. Однако и в этом варианте есть немало слабых мест, о которых в Общественной палате, в частности, говорили аудитор Счетной палаты РФ Александр Пискунов, заместитель начальника департамента СП Ольга Анчишкина, руководитель Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств Надежда Синникова, другие представители федеральных органов исполнительной власти, члены межведомственной рабочей группы по разработке законопроекта, эксперты в сфере оборонной промышленности.


    «Военно-промышленный курьер» готов предоставить свои страницы всем желающим принять участие в конструктивном обсуждении документа. В следующем номере «ВПК» расскажет о некоторых изменениях, предложенных Минэкономразвития на заседании Общественной палаты.




    Олег Фаличев


    Опубликовано в выпуске № 11 (428) за 21 марта 2012 года


    Продолжение статьи

    Права на данный материал принадлежат
    Материал размещён правообладателем в открытом доступе
    Оригинал публикации
    • В новости упоминаются
    Хотите оставить комментарий? Зарегистрируйтесь и/или Войдите и общайтесь!
    ПОДПИСКА НА НОВОСТИ
    Ежедневная рассылка новостей ВПК на электронный почтовый ящик
    • Разделы новостей
    • Обсуждаемое
      Обновить
    • 25.08 20:41
    • 0
    Ответ на "Три полноценных дивизиона С-400 на борту: почему новый российский крейсер такой зверь по части ПВО? (Military Watch Magazine, США)"
    • 25.08 19:41
    • 0
    Ответ на "Почему новейший фрегат российского ВМФ не дает американским стратегам спать по ночам (The National Interest, США)"
    • 25.08 18:16
    • 10229
    Без кнута и пряника. Россия лишила Америку привычных рычагов влияния
    • 25.08 18:15
    • 0
    Ответ на "Срочный корпус: Россия завершает модернизацию пяти атомных подлодок"
    • 25.08 15:38
    • 1
    ОАК запатентовала похожий на Boeing 787-9 дальнемагистральный самолет
    • 25.08 15:21
    • 1
    Сергей Чемезов: потолок у нашей "оборонки" еще очень высокий
    • 25.08 12:12
    • 2
    «Для укрепления общей безопасности»: начинает формироваться альянс между Китаем, Пакистаном и Афганистаном
    • 25.08 07:54
    • 1
    SpaceX запустила беспилотный космоплан X-37B
    • 25.08 05:31
    • 1514
    Корпорация "Иркут" до конца 2018 года поставит ВКС РФ более 30 истребителей Су-30СМ
    • 24.08 19:02
    • 0
    Комментарий к "Army Recognition: Польша становится ведущей «танковой» державой в Европе"
    • 24.08 18:40
    • 129
    Путин и отношения с Азербайджаном: фокус на Южном Кавказе (Al Mayadeen, Ливан)
    • 24.08 11:38
    • 43
    МС-21 готовится к первому полету
    • 24.08 11:33
    • 1
    Китайский аналог американского Osprey взлетел
    • 24.08 11:29
    • 22
    КНДР ратифицировала договор о стратегическом партнерстве с Россией - ЦТАК
    • 24.08 11:25
    • 1
    "Просто фантастика": Владимир Путин рассказал о новейшем супероружии России