На совещании 5 апреля по вопросам развития ОПК председатель Правительства РФ Владимир Путин предложил провести комплексный аудит научно-исследовательских и научно-конструкторских работ (НИОКР) в оборонно-промышленном комплексе. Он обратил внимание на неблагополучное состояние с НИОКР, более 40% результатов которых не реализуется, т.е. выполняется впустую.Причиной такого положения руководитель правительства назвал несовершенство системы заказов.
Интересные, заслуживающие внимательного изучения выводы и предложения по изменению существующей ситуации в области заказа и разработки вооружений и военной техники (ВВТ) для российской армии высказал доктор технических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Георгий Скопец в статье "Системному подходу к заказу и разработке ВВТ дана отмашка", опубликованной в журнале Авиапанорама" №2-2010 г. Текст статьи приводится ниже.
Отмашка-то дана, но представляет ли руководство всю глубину проблемы, есть ли хотя бы представление о путях изменения ситуации в условиях естественного сопротивления руководства системой заказов? Ведь здоровый консерватизм, как это ни парадоксально, в «больной» системе проявляется в большей степени, нежели в «здоровой». Попытаемся в этом разобраться, насколько это возможно в объеме журнальной статьи, базируясь на принципах системного подхода, со ссылками на некоторые ранее опубликованные в «Авиапанораме» материалы.
Суть проблемы. Складывается впечатление (не без помощи СМИ), что в нашей стране все устроено по жесткому монархическому принципу. Без высшего руководства не будет проведена вода на безводный ставропольский хутор, улажен конфликт между рабочими и работодателями, принят в эксплуатацию спортзал, не может быть запущен блок ГЭС и сделаны многие другие добрые дела различного масштаба. Теперь, похоже, дошла очередь и до совершенствования системы заказов вооружения и военной техники (ВВТ).
Но ведь существующая система заказов не есть какая-то объективная данность, как, например, восход и заход солнца. Ведь ее кто-то выстроил. Возможно, она сама такой стала под воздействием определенных обстоятельств системного характера. Существующая в России система заказов ВВТ создавалась и совершенствовалась в эпоху плановой экономики. Практически неограниченные ресурсы, выделяемые государством на цели безопасности, во многом определили стиль и методы работы структур Заказчика, которые в новых условиях оказались, мягко говоря, недостаточно эффективными.
Однако за 20 лет перестройки их никто и не подумал как-то изменить, привести в соответствие с новыми (рыночными) условиями работы. В результате, как это следует из доклада, опубликованного в июне 2009 г. Стокгольмским институтом исследования проблем мира (SIPRI), Россия, военные расходы которой в 2 раза превышают военные расходы Индии (см. рисунок), закупает новой техники для своих ВС в 3–4 раза меньше. Как-то уже стало привычным все недостатки, связанные с обеспечением Вооруженных сил (ВС) ВВТ, списывать на недостаточность финансирования.
Есть также мнение, что существенный вклад вносит несовершенство технологии выполнения ОКР, не предполагающей опережающее создание научно-технического задела (НТЗ). Все это так. А, может быть, причина, как принято говорить, в человеческом факторе? Попробуем в этом разобраться. Может, и отсутствие НТЗ обусловлено человеческим фактором?
В чем причина? По результатам анализа информации, публикуемой электронными СМИ, можно сделать вывод, что наличие такого «феномена», как исчезновение выделяемых на оборону средств, обусловлено масштабным «пилением» (дословно) денег. По оценкам экспертов, от 30% до 60% средств из государственного оборонного бюджета попросту разворовывается. Возможно, по этой причине и высшее руководство страны наконец-то обратило внимание на состояние системы заказов ВВТ, точнее, на ее несовершенство.
Спрашивается, а руководящий состав более низкого уровня иерархии, который обязан повседневно заниматься ее совершенствованием, почему этого «не заметил», а довел оборонку до такого позора, когда Россия вынуждена покупать «беспилотники» у Израиля, вертолетоносцы у Франции? Ответ на вопрос «В чем причина?» прост как табурет: мы не такие, как все, мы – россияне. Да, мы не такие, мы не привыкли соблюдать законы как писаные, так и неписаные.
Не вдаваясь в вопросы правоведения, будем оперировать популярными законами. Один из них гласит: «Каждый руководитель должен дорасти до уровня своей некомпетентности». В соответствии с ним назначение на вышестоящие должности, как правило, происходит до тех пор, пока выдвиженец не достигнет определенного уровня, соответствующего максимуму его потенциала в данной области. Это в полной мере относится к любой сфере деятельности, в том числе и к руководству заказами ВВТ, или, по американской терминологии, руководству системой приобретения. У нас же этот закон не работает, поскольку назначение на руководящие должности, равно как и снятие с них (для последующего назначения), осуществляется по непонятным с точки зрения государственных интересов правилам.
Читатель, при желании, покопавшись в своей памяти, может обнаружить не один десяток таких назначений–снятий. В результате перестановок в руководстве различных уровней возник уникальный вид чиновника. Характеристика этого вида выходит за рамки настоящей статьи. Однако необходимо отметить, что он обладает способностью порождать себе подобных, в результате чего чиновники такого вида присутствуют во всех сферах жизни страны, в том числе и в Вооруженных силах, включая систему заказов.
Компетентность как предмет анализа. По факту такой оценки российского чиновничества предвижу волну возмущений. Но ведь некомпетентность чиновничества – такой же атрибут российской действительности, как и его коррумпированность, которая признана официально. Это звенья одной цепи, и еще неясно, какое из них является первичным. В этом мы могли убедиться, наблюдая за проходящими в ВС реформами, когда во главу угла реформирования военной науки, образования, медицины ставятся не задачи, которые должны решаться, а численность занятых в этих сферах лиц или средства, необходимые для их содержания.
Когда руководители научных коллективов назначаются не по их научной квалификации, а по возрасту. Реформирование в процессе оптимизации облика ВС проводится по принципу, основанному на первом законе саванны: «Прав тот, кто лев». Или, в армейской трактовке: «Прав тот, у кого больше прав». Какая уж тут компетентность? Реформирование системы заказов также будет проводиться по этому принципу, поскольку иного не дано. Из теории систем известно, что улучшение системы нельзя проводить, находясь внутри этой системы. Это азы системного подхода.
Но тогда кто может разработать предложения по такому улучшению? Можно было бы собрать остатки разгромленных институтов, сотрудники которых в той или иной степени сталкивались с системой заказов, и поручить им эту работу. Но это будет противоречить приведенному выше принципу. Следовательно, остается одно: обратиться к независимой фирме типа «рога и копыта», которых полно в Москве, обозначив результаты, которые должны быть ею получены и оформлены в виде предложений независимых экспертов. Она эту работу за кругленькую сумму выполнит, несмотря на отсутствие компетентных специалистов. Как говорится, любой каприз за ваши деньги!
Наблюдения автора показывают, что чем менее компетентен в конкретной области чиновник, тем быстрее он карабкается по карьерной лестнице. Отставные генералы, финансисты, юристы, а, бывает, и просто жулики, враз становятся руководителями вновь образованных управляющих компаний, генеральными директорами оборонных предприятий и даже генеральными конструкторами. Находится место в рядах руководящего состава этих компаний и уходящим на пенсию сотрудникам службы заказов.
Весь вопрос в том, насколько лояльным к руководству курируемого предприятия был этот сотрудник при исполнении своей должности в службе начальника вооружения, принципиальным – дорога закрыта. А как могут проявлять принципиальность рядовые сотрудники заказывающих служб, если их начальники, выслужившие положенный срок, уходят, как правило, работать на курируемые ими предприятия, но уже в ином качестве? Вопрос риторический.
Следствие. Но не только это является определяющим фактором всевозможного негатива в управлении заказами со стороны чиновничьего аппарата. Основная беда в том, что такие чиновники на дух не переносят тех, кто может составить им конкуренцию, и, особенно, кто более подготовлен в профессиональном отношении. И жизнь, независимо от воли руководителя, начинает следовать уже иному из неписаных законов, который гласит: «Нет ничего плохого, что невозможно сделать еще хуже». В его основе лежит некомпетентность руководства на всех уровнях.
Но ведь при отсутствии результатов, возможно, придется и ответ держать перед вышестоящим руководством: «Где деньги…?». И начинаются бесконечные совещания с привлечением всех, кто может оказаться хоть как-то причастным к обсуждаемому вопросу, включая производственников, у которых каждая минута на счету. Полезность этих совещаний, мягко говоря, вызывает сомнения. Самое печальное, что принимаемые на них решения отождествляются с решением проблемы, которой совещание было посвящено.
Если бы, например, можно было просуммировать человеко/часы, затраченные на совещания по вопросу беспилотной авиации, проведенные с 1972 г. (год очередного всплеска активности в области беспилотной авиации) по настоящее время сначала на МКБ «Кулон» Минрадиопрома, а теперь на НПО «Вега», то они превзошли бы трудозатраты на разработку израильского БЛА в несколько раз. Следовательно, результативность таких совещаний близка к нулю. Но иначе нельзя, ибо правило чиновника гласит: «Чем больше бумаг, тем чище …»
Правомерен вопрос: как могло оказаться, что разработка БЛА поручена не предприятию авиапромышленности, а предприятию радиопромышленности, задачи которого сводились к разработке радиоаппаратуры при создании летательных аппаратов? Ведь у нас к тому времени на фирме «Туполев», например, были созданы уникальные беспилотные самолеты-разведчики «Рейс», «Стриж», «Ястреб». Казанским КБ Спортивной авиации был разработан малоразмерный разведчик «Крыло 1».
Можно только предполагать, что кто-то из «генштабовских» или ответственных работников МО отвел под себя ручеек от финансовой реки на реализацию ГПВ. И это он сделал не по злому умыслу, а по банальному непрофессионализму, не позволяющему ему видеть технические проблемы, стоящие на пути создания БЛА. Считается, что в комплексе БЛА главное – система управления, а летательный аппарат можно сделать в кружке «юный техник». Это вопиющее нарушение (скорее всего, по незнанию) одного из принципов системного подхода – принципа равнопрочности элементов системы.
В результате деньги затрачены и на вялотекущую работу в области БЛА в России, и на закупку БЛА за рубежом. Вдобавок оппозицией получен дополнительный мотив для упреков верховного руководства в игнорировании национальных интересов. Все было бы ничего, если бы это был единичный случай, только подтверждающий правило. Но в России это превратилось в систему.
В качестве примеров управленческих решений в области авиации, принятых с начала 1990-х годов, которые не поддаются объяснению, можно привести:
• прекращение работ по модернизации истребителей Су-27М и МиГ-29М, находившихся в то время на этапе испытаний (по МиГ-29М уже было выдано предварительное заключение), несмотря на очевидную нелогичность этого решения (испытай, а если нет средств на поставку в войска модернизированных самолетов – предлагай их за рубеж);
• прекращение финансирования ОКР по «микояновскому» многофункциональному истребителю 1.42 на этапе начала летных испытаний опытно-экспериментального образца, несмотря на то, что с ней был связан практически весь научно-технический прогресс в отраслях, сопряженных с разработкой АТ военного назначения (через несколько лет та же работа открыта под названием ПАК ФА, но уже в упрощенном варианте);
• отказ от разработки истребителя «легкого» класса, несмотря на многочисленные исследования, показавшие оптимальность двухсамолетного парка истребителей для ВВС России и угрозы утраты до 80% российского рынка в случае его отсутствия в системе вооружения;
• продолжение финансирования ВВС Су-34, который разрабатывается уже более 20 лет, и давно морально устарел;
• переход на двухэтапную систему подготовки летного состава, в то время как все передовые страны реализуют трехэтапную систему. Можно привести массу других, не менее важных решений в ВВС и других видах ВС, которые невозможно понять не только с государственных позиций, но и с точки зрения здравого смысла.
Остается только личный интерес лица, принимающего решения (ЛПР). Следует отметить, что эти и другие ключевые решения принимались разными руководителями служб Заказчика в те времена, когда наша промышленность была еще вполне способна выполнить любой заказ. Однако общее направление их оставалось неизменным, несмотря на смену руководящего состава на протяжении рассматриваемого периода.
Это свидетельствует об устойчивости политики, порождающей проблемы, носителем которой является аппарат Заказчика. При частой смене руководства аппарат только укрепляет свои позиции. А всякий аппарат для своего функционирования требует информационной поддержки.
Информационный дефицит. Некомпетентность ЛПР и обусловленная этим необходимость проведения совещаний обусловливает тот факт, что у руководства не остается времени на обновление информации. Нет возможностей не только ознакомиться с результатами исследований, проводимых институтами по их же заданию (не говоря о том, чтобы вникнуть в них), но и прочесть популярные статьи в периодических изданиях.
Система продолжает работать в образовавшемся на проводимых совещаниях информационном поле, несмотря на то, что в печати периодически появляются аналитические публикации, в том числе и по вопросам совершенствования системы заказов. Ниже приведены выдержки из этих статей (выделены петитом), не получивших даже намека на отклик, не говоря уже о какой-то дискуссии по этому важнейшему аспекту реформирования Вооруженных сил.
По вопросу анализа состояния системы заказов. «Не секрет, что предприятия оборонной промышленности уже много лет (еще с советских времен) находятся под патронажем конкретных руководителей МО того или иного уровня, превративших размещение заказов в своего рода бизнес. …Те предприятия, которые пытаются сохранить самостоятельность, как правило, не получают заказов (не выигрывают конкурсы)… В этих условиях при практически абсолютной власти Заказчика эффективность системы зависит в значительной степени от нравственных качеств руководителей всех уровней, а принимаемые ими решения – от их деловых качеств, уровня профессиональной подготовки и, наконец, от их возможной склонности к коррупции.
Несовершенство существующей технологии управления процессом разработки ВВТ косвенно подтверждается перманентными оргштатными преобразованиями структур Заказчика. Однако перманентность реформирования как раз и свидетельствует о том, что в результате реформ не удается найти эффективных решений. А как их можно найти, если проводимые реформы не затрагивают основы существующей системы, в соответствии с которой управление выделяемыми государством ресурсами осуществляется Заказчиком, а ответственность за сроки и результаты выполнения ОКР возложена на Разработчика?
Спрашивается, а почему такое возможно? На данный вопрос может быть 2 ответа:
• лица, инициирующие реформы, не совсем адекватно представляют существо проблем, а, следовательно, и то, как и зачем нужно проводить реформы в интересах решения этих проблем;
• сложившаяся в России организация системы заказов удовлетворяет все заинтересованные стороны, как Заказчика, так и Разработчика…».
По вопросу анализа зарубежного опыта. Перечисленные выше и другие недостатки, присущие российской системе заказов, исключены за рубежом. Там все работы проводятся на конкурсной основе, патронирование предприятий, как это принято в России, исключено, а прямое обращение Разработчика к Заказчику по вопросу его участия в решении того или иного вопроса запрещено законодательно.
Центральной задачей планирования перспектив развития ВВТ за рубежом является разработка и выполнение программы создания и освоения новых технологий. Если в России только звучат ничем не подкрепленные призывы к инновационному пути развития, то на Западе уже много лет перманентно ведутся работы по анализу и оценке новых идей, новых технических решений и технологий в интересах выбора среди них наиболее перспективных с точки зрения использования при создании ВВТ (например, программа FORCAST в США).
Эти программы не ведут непосредственно к созданию конкретных образцов вооружений, однако являются сами по себе ключом к достижению опережающего научно-технического развития ВВТ. Они служат источником новых идей, технологий и конструктивно-схемных решений в интересах разработки и модернизации в будущем конкретных образцов вооружения.
Затраты на выполнение обеспечивающих программ в масштабах МО составляют порядка 20 % из общих ассигнований на программы и руководство ими. Наличие научно-технического задела рассматривается в качестве обязательного условия для принятия решения об открытии целевой программы. Считается, что сложная и дорогостоящая система оружия не может быть создана с высокими ТТХ и приемлемой стоимостью в заданные сроки и при минимальном риске без предварительной отработки технологий. Заключение о достаточности научно-технического задела для разработки проекта является обязательным документом при принятии решения об открытии новой программы.
Принципиальной особенностью разработки ВВТ за рубежом является то, что основу создания перспективных образцов вооружения составляет разработка и реализация целевых программ. Разработка программы имеет своей целью создание конкретного образца, оснащение им войск и эксплуатацию до утилизации, т.е. охватывает весь его жизненный цикл. Целевая программа («программа приобретения новой системы») начинается на базе результатов исследований и экспериментальных разработок, полученных в обеспечивающих программах.
Однако наибольший интерес в зарубежных системах заказов представляет организация руководства конкретной программой. Главное отличие программного руководства от административного заключается в том, что в этом случае работы по программе нацелены на создание одной конкретной системы оружия. При этом финансирование основных программ осуществляется отдельными строками федерального бюджета путем перечисления Минфином запланированных средств непосредственно руководителям программ, являющихся юридическими лицами. Центральным звеном в этой структуре являются руководители программ со своим аппаратом.
Руководитель программы несет полную и единоличную ответственность за реализацию конкретной программы. Он определяет, когда и что должно быть сделано в рамках запланированных на программу ресурсов, в то время как непосредственный исполнитель решает, каким образом должна быть выполнена данная работа. Деятельность руководителя программы ограничена установленными сроками: временем от начала программы до снятия системы с вооружения. Смена руководителя программы может быть осуществлена назначившим его правительством в случае крайней необходимости и только на контрольных рубежах. После завершения работ руководитель получает новое назначение, а его аппарат расформировывается.
По вопросу информационного обеспечения заказчика. Основу информационного обеспечения заказчика ВВТ всегда составлял ответ на вопрос: «Какие образцы вооружения нужны армии для решения стоящих перед ней задач и в каких количествах?». Как собирается руководство МО получать ответ на этот вопрос, кто будет проводить оптимизацию системы вооружения и кто будет обеспечивать информацией такие исследования в оптимизированной структуре ВС, до сих пор неизвестно. А ведь только применительно к ВВС «…цена вопроса оптимизации потребностей ВВС в АТ и технического облика ее образцов, обеспечивающих оборонную достаточность – триллионы госбюджетных рублей за жизненный цикл. Волюнтаристическое включение без достаточных на то оснований в состав системы вооружения дополнительно хотя бы одного типа авиационного комплекса может привести к неоправданным расходам в миллиарды рублей…».
Информационное обеспечение системы заказов возлагается на видовые НИО, которые после множественных реформ сегодня не в состоянии решать квалифицированно задачи оптимизации систем вооружения видов ВС. Применительно к ВВС в одной из статей констатировалось: «…Институт в нынешнем составе не способен выполнять профессионально возлагаемые на него задачи…, институт с трудом справляется с информационно-аналитическими задачами, превратившись, по сути дела, в придаток ГШ ВВС. И то лишь благодаря, во многом, пенсионерам, средний возраст которых в 2004 г. составлял: кандидатов наук – 62 года, а докторов – 68 лет».
…«Объясняется это необходимостью экономить деньги. Но позвольте, какая здесь экономия? Подсчитано, что если бы в результате внедрения активной системы обеспечения безопасности полетов, разработанной в расформированном отделе безопасности полетов 30 ЦНИИ МО РФ, удалось предотвратить всего лишь одно летное происшествие с потерей самолета, то предотвращенный ущерб равнялся бы десятилетнему бюджету всего института! А сколько было реально сэкономлено средств в результате того, что институт отстоял свою позицию в вопросе нецелесообразности разработки аналога американскому истребителю пониженной заметности F117А? США теперь снимают его с вооружения и не планируют ему никакой замены. Как в этих условиях можно оценить действия по «реформированию» института, в которых нет и маленькой частички конструктивизма…».
В былые времена такие публикации непременно были бы замечены, а, возможно, и заинтересовали бы компетентные органы. Отсутствие реакции говорит о том, что основной бедой российской системы заказов следует считать некомпетентность ее чиновников, помноженную на дефицит нравственности. Если бы определяющей проблемой был недостаток финансирования, то в ВВС за 25 лет, прошедших от принятия на вооружение образцов 4-го поколения, хоть что-нибудь да было бы сделано, ведь срок разработки боевого самолета составляет 12-15 лет. И от того, где будет сконцентрировано в результате очередного реформирования управление заказами, в ГШ или в ВНК, абсолютно ничего не изменится. Господа, читайте батюшку Крылова!
Предложения. Очевидно, что без практической реализации совокупности ключевых мероприятий организационного плана обоснование потребностей ВС в перспективных образцах ВВТ станет еще более проблематичным. Для их выработки необходимо собрать весь имеющийся научный потенциал (пока это возможно). Кроме того, необходим переход на методы программного планирования, как это уже давно сделано за рубежом. Давно – это более 40 лет тому назад.
У нас же чиновники от МО и ГШ до сих пор не могут решить, кто из них более достоин управлять деньгами, выделяемыми на оснащение Вооруженных сил. Верховному Главнокомандующему пора и власть употребить, пока одеяло, именуемое системой вооружения, не лопнуло под усилиями ГШ, ВНК и НВ. Проведение каждой конкретной разработки должно осуществляться в рамках целевой программы, финансируемой напрямую из Госбюджета.
Эта программа должна готовиться и представляться в органы власти МО с учетом всех этапов жизненного цикла образца. Она должна определять финансовые и материальные ресурсы (государственные, внутренние и внешние инвестиции) для его разработки, серийного производства и эксплуатации. Поскольку потребные финансовые средства для обеспечения основных этапов жизненного цикла образца могут исчисляться миллиардами рублей, то такие программы должны обязательно рассматриваться и утверждаться Правительством России.
Однако сам по себе переход на программные методы может оказаться неэффективным, если не будет соблюдено одно условие: каждая программа должна обрести своего «хозяина», т.е. конкретное лицо, отвечающее за ход и результаты программы. Назначаться руководитель программы должен тем же постановлением правительства, которым открывается программа на весь срок ее действия (дабы исключить даже поползновения к попытке его досрочной смены).
При этом на нем должна лежать ответственность (при соответствующих правах) за решение всех вопросов, включая востребование у Минфина средств, запланированных на ее выполнение при формировании и утверждении Госбюджета и их использование.
В указанных выше условиях такое решение хоть как-то уменьшит влияние некомпетентности чиновников:
• во-первых, в этом случае проще будет отобрать из числа претендентов кандидатов на должность руководителя программы, обладающих необходимыми качествами;
• во-вторых, личная ответственность исключит принятие решений, которые могут быть приняты только в условиях коллективной безответственности, т.е. в условиях отсутствия угрозы личному благополучию.
Таким образом, можно заключить, что в современных условиях совершенствование системы заказов является центральным вопросом. Он может быть решен путем введения института руководителей программ. Наивно было бы полагать, что его введение сразу решит все проблемы. Однако это будет определенный шаг в направлении, по которому движется цивилизованный мир. Вместе с тем, в настоящее время у действующего Заказчика отсутствует даже понимание необходимости преобразований, а государственные органы не ставят такую задачу.
Еще в начале 1990-х годов стало видно, что при переходе к рыночной экономике без совершенствования системы заказов не обойтись, и были выполнены исследования данной проблемы. Однако их результаты до сих пор не востребованы. Удивительно то, что все понимают необходимость изменений, есть результаты исследований с обоснованием предложений по реформированию, есть даже проект положения о руководстве программой, но ничего не делается.
Возможно, этот воз удастся сдвинуть с места с помощью Председателя Правительства РФ, поскольку сам Заказчик отреформировать свои структуры вряд ли способен.
Материал был опубликован на портале Arms-expo 06/06/10
