Нормативно-правовые и организационные проблемы обеспечения безопасности полетов и развития воздушного транспорта в России стали предметом обсуждения на заседаниях Парламентского дня в рамках Международного авиационно-космического салона МАКС-2009, прошедших 29 сентября этого года в здании Совета Федерации на Большой Дмитровке.
Организаторами данного Парламентского дня выступили комитеты Совета Федерации по промышленной политике, обороне и безопасности, экономической политике, предпринимательству и собственности. Основными темами для обсуждения являлись вопросы безопасности и перспективы развития воздушного движения, тенденции и особенности совершенствования воздушного законодательства в Российской Федерации с целью решения следующих задач: обеспечение безопасности полетов как на территории РФ, так и за рубежом; гармонизация российских нормативно-правовых актов в сфере авиаперевозок с международными стандартами и практикой; подготовка летного состава; развитие наземной инфраструктуры воздушного транспорта РФ; обновление российского авиационного парка, сертификации и регистрации воздушных судов, постпродажного обслуживания и ремонта авиационной техники; развитие авиации общего назначения, малой и деловой авиации, а также региональных авиаперевозок; совершенствование функционирования государственной авиации и проблемы военно-технического сотрудничества. Обозначенные проблемы рассматривались в ходе пленарного заседания и в ходе работы двух секций – «Международное сотрудничество. Гражданская авиация: коммерческая авиация общего назначения» и «Государственная авиация. Безопасность полетов. Военно-техническое сотрудничество». Совет Федерации совместно с коллегами из Государственной Думы проводил Парламентский день в рамках Международного авиационно-космического салона МАКС-2009, в соответствии с теми поручениями, которые были даны на этом салоне Председателем Правительства Российской Федерации. Для участия в работе были приглашены руководители профильных министерств и ведомств, представители крупнейших авиастроительных заводов, авиакомпаний и аэропортов, авиационных институтов, ведущие специалисты отрасли. В дискуссии приняли участие представители зарубежного бизнеса и профессиональных сообществ авиации, присутствовали депутаты парламентов некоторых государств, а также представители посольств США, Литвы, Республики Южная Корея, Украины, Бельгии.
Целью проведения Парламентского дня являлось – отразить существующие проблемы в области авиации, обсудить проблемы воздушного транспорта в России, в том числе вопросы обновления российского авиационного парка, развития авиации общего назначения и коммерческой авиации, обеспечения безопасности полетов, оценить возможности интеграции России в мировое авиационное сообщество, выработать предложения по совершенствованию законодательства в сфере воздушного транспорта и авиационной отрасли с учетом международного опыта и требований международных стандартов.
В ходе работы МАКС-2009 неоднократно подчеркивалось, что развитие авиастроения и космонавтики является безусловным приоритетом для России. Стратегия развития транспортной системы РФ определяет авиацию как одну из важнейших составных частей транспортной инфраструктуры. Воздушный транспорт в международном сообщении обеспечивает сегодня до 80% пассажиропотоков и играет огромную роль в сфере междугороднего сообщения на обширной территории нашей страны. Наличие динамично развивающейся и устойчиво функционирующей гражданской и военной авиации является одним из важнейших условий подъема экономики России, обеспечения ее целостности и повышения уровня жизни населения.
Вместе с тем участники встреч МАКС-2009 и Парламентского дня 29.09.09 г. отмечали, что многие задачи в данной сфере решаются крайне медленно. Несмотря на то, что с 2004 года объем финансирования авиационной сферы экономики со стороны государства увеличился в 20 раз (только в текущем году на эти цели дополнительно было выделено 80 млрд руб.), из-за нерационального расходования выделяемых средств, высоких издержек производства и низкого качества корпоративного управления Россия утрачивает свои позиции на мировом рынке авиационных услуг.
Выбор России в пользу рыночной экономики и проводившиеся реформы в данной сфере в наибольшей мере, по сравнению с другими видами транспорта, изменили условия работы и характер спроса на транспортные услуги воздушного транспорта. В первое десятилетие реформ на воздушном транспорте были проведены базовые, структурные и институциональные преобразования. Созданы правовые основы функционирования воздушного транспорта. Разделены функции государственного управления и хозяйственной деятельности. Создана система государственного регулирования транспортной деятельности. Проведена приватизация предприятий, созданных большей частью на основе региональных структур некогда монопольного авиаперевозчика – «Аэрофлота». Вместе с тем, несмотря на все усилия (почти за 20-летний период), результаты, полученные в условиях адаптации воздушного транспорта России к рыночным условиям, пока не отличаются высокими показателями. В частности, объем авиационных перевозок в настоящее время не превышает 60% от уровня 1992 г. Показатель внутренних перевозок на российских авиалиниях составил чуть более 30% от ранее достигнутого в 1992 году уровня.
В настоящее время в гражданской авиации России эксплуатируются около 2,6 тыс. воздушных судов (ВС), что составляет приблизительно половину от всего количества числящихся в государственном реестре. При этом большая часть эксплуатируемых судов относится к разработкам 1960-1970-х годов. Однако и этот стареющий парк продолжает стремительно сокращаться, в первую очередь из-за низкой топливной эффективности. Средний возраст парка растет, что свидетельствует о низких темпах его обновления. У отечественной авиационной промышленности сегодня фактически отсутствует возможность компенсировать ежегодное выбытие из эксплуатации 100-115 ВС. Согласно ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», создание и поставка ВС предусмотрены только для 11 конструктивных типоразмеров из порядка 50 необходимых сегодня гражданской авиации России. Отсутствие поставок отечественных воздушных судов в необходимых объемах на внутренний рынок вынуждает авиакомпании закупать и использовать иностранные ВС, главным образом приобретенные на вторичных рынках. Сегодня в российском магистральном и региональном пространстве объем перевозок пассажиров воздушными судами иностранного производства составляет около 30% от общего пассажирооборота, при этом доля перевозок пассажиров новыми отечественными ВС не превышает 8%.
В свете событий последних лет состояние безопасности полетов стало особой темой обсуждения, в том числе и в рамках прошедшего Парламентского дня. Ряд тяжелых авиационных происшествий с многочисленными жертвами показал наличие серьезных кризисных явлений в российской авиации. Наибольшее влияние на состояние безопасности полетов оказали факторы, связанные с ошибками и нарушениями летного состава, что во многом связано со снижением уровня подготовки пилотов, и уже после этого, с недостатками в организации летной работы и с несовершенством эксплуатируемого парка воздушных судов. Здесь уместно заметить, что авиация совершенно особый вид транспорта, требующий гораздо более четкого управления отраслью, повышенного уровня регламентирования безопасности и качественного предоставления услуг пассажирам.
Особого внимания требует и проблема совершенствования воздушного законодательства. Оно не в полной мере учитывает рыночные вызовы сегодняшнего дня, отставая в своих подходах от общемировой практики. В частности, с момента принятия Воздушного кодекса РФ и до настоящего времени не утверждено еще около 20% определенных им нормативных актов. Существующая нормативно-правовая база подзаконных актов в значительной мере устарела и не гармонизирована с международными требованиями. Законодательство не успевает гибко и оперативно реагировать на те изменения, которые происходят с развитием авиации.
Общеизвестно, что жизнедеятельность в труднодоступных регионах нашей страны и их развитие практически полностью зависят от состояния транспортной инфраструктуры. С учетом суровых климатических условий, удаленности, малой плотности населения использование авиации в этих регионах безальтернативно. Однако сеть авиационного сообщения в РФ неуклонно сокращается. Из 1302 аэропортов в 1991 г. осталось 332 в 2008 г. (во Франции их 450, в США – 19000). Переход от социальных тарифов к экономически обоснованным привел после 1991 г. к сокращению объемов пассажирских перевозок на легких самолетах вместимостью 15-19 мест почти в 40 раз, а на самолетах вместимостью 12 мест – более чем в 50 раз. Магистральная авиация, связывающая своими линиями крупные центры в единую сеть, практически не влияет на жизнь внутри регионов. Эти линии не позволяют образовывать сети обмена товарами, услугами, знаниями и т.д. ни на уровне районов и небольших городов, поселков, деревень, ни на уровне контактов небольших городов с крупными научными и промышленными центрами. В отсутствие устойчиво функционирующей сети воздушного сообщения 12-15 млн человек на 60-67% территории РФ практически отрезаны от жизни страны.
Нельзя проигнорировать проблемы и военной авиации, когда самолетный парк российских ВВС, особенно в истребительной авиации, практически не изменялся и за это время устарел физически и морально. До 2008 г. в войска поступали только единичные экземпляры, а программы модернизации и ремонта истребителей, начавшиеся только в последние годы, уже не могут переломить тенденцию необратимого снижения боеготовности и не дают кардинального роста характеристик наших самолетов.
Перечень сложностей и упущений в развитии и управлении российской авиацией, требующих своего решения и на которых были сконцентрированы выступления участников Парламентского дня, можно продолжить. Однако мы сфокусируем внимание на кратком изложении отдельных положений из выступлений гостей форума с тем, чтобы рельефнее увидеть весь спектр рассмотренных в ходе его проведения проблем.
После небольшого вступительного выступления заместителя Председателя Совета Федерации С.Ю. Орловой и приветственного слова первого заместителя председателя Комитета СФ по промышленной политике С.В. Шатирова пленарное заседание открылось докладом заместителя министра транспорта РФ В.М. Окулова на тему: «Cовершенствование воздушного законодательства». Анализируя проблемы госрегулирования в сфере обеспечения безопасности полетов, он отметил, что проверка государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов, проведенная экспертами ИКАО, показала, в целом, удовлетворительный уровень соответствия воздушного законодательства Российской Федерации стандартам конвенции международной гражданской авиации. Однако авиация – очень динамичная отрасль. Совершенствуются воздушные суда, правила и методы их эксплуатации, меняются подходы к управлению безопасностью полетов, в связи с чем новые стандарты ИКАО требуют принятия мер по внедрению на уровне государства системы управления безопасностью полетов, создания систем управления безопасностью полетов, эксплуатантов аэропортов, поставщиков услуг, их интегрирования в государственную систему. Такие меры предусмотрены госпрограммой обеспечения безопасности полетов гражданской авиации, утвержденной Правительством РФ. Реализация данной программы позволит определить принципы управления безопасностью полетов и установить современные требования для эксплуатации воздушных судов, аэропортов, средств обслуживания воздушного движения, подготовки авиационного персонала, обеспечить системный подход к выявлению источников опасности и контролю факторов риска, а также определить рациональное распределение обязанностей между государством и всеми участниками авиационной деятельности. Государственной программой запланировано внесение изменений в Воздушный кодекс РФ в части наиболее полной реализации функций уполномоченных органов в области гражданской авиации. Касаясь вопросов реализации антикризисных мер, в частности субсидирования авиаперевозок с Дальнего Востока, Окулов отметил, что уже виден положительный эффект. «На сегодня порядка 200 тысяч пассажиров воспользовались перелетами с Дальнего Востока по субсидированным тарифам в Москву, Санкт-Петербург, Сочи. На 2010 год эта программа сохраняется и, более того, имеет несколько увеличенный размер – 2,5 млрд рублей». Чрезвычайно важным решением докладчик считает увеличение субсидирования процентной ставки по лизинговым платежам до трех четвертей, что является существенным мотивом, стимулом для продвижения отечественной авиационной техники на внутренний рынок.
Касаясь проблем реализации межправительственных соглашений о воздушном сообщении, заместитель министра транспорта отметил, что наиболее продвинутое либеральное соглашение у РФ действует с ФРГ и с Соединенными Штатами, а самое архаичное с нашими друзьями – государствами СНГ, где ограничено все – количество перевозчиков на линии, количество частот, в некоторых случаях даже количество кресел. Окулов обратился к депутатам Федерального Собрания с тем, чтобы по межпарламентским связям, на форумах со странами СНГ задействовать эти межпарламентские механизмы в интересах более полного раскрытия наших авиационных связей с целью их большей либерализации.
Основное внимание в выступлении главы секции по науке, технике, транспорту, энергетике и окружающей среде Представительства Европейской комиссии в Москве У. Вайнса было уделено основным достижениям ЕС в сфере создания единого рынка авиаперевозок и отношениям в данной сфере с РФ. Отмечено, что в объединенной Европе обеспечено доминирование законодательства ЕС над национальными законодательными базами. В ЕС отсутствует дискриминация доступа на рынки, здесь нет никаких ограничений по мощности авиаперевозчиков и действует свободное установление воздушных тарифов. Любая авиакомпания отдельной страны может действовать на территории всех стран – участниц ЕС. Основная деятельность авиационных властей ЕС направлена в современных условиях на достижение двусторонних и многосторонних соглашений о либерализации рынка авиаперевозок.
Затрагивая проблемы взаимодействия ЕС и РФ, представитель Евросоюза отметил положительную роль принятых решений об отмене к 2013 г. роялти за пролет над территорией Сибири, а также поддержку и участие Российской Федерации в программе по управлению воздушным трафиком «Сезар». Второй шаг – это достижение более амбициозного, всеобъемлющего соглашения с Россией, похожего на те, которые ЕС имеет с США и рядом других стран. «Мы хотим отойти от ограничивающих двусторонних отношений, а создание такого открытого пространства между ЕС и Россией может происходить постепенно. Это также откроет новые инвестиционные возможности как для ЕС, так и России», – сказал У. Вайнс. В заключение докладчик отметил, что ЕС рассматривает Россию как огромного потенциального стратегического партнера в авиации и здесь еще много резервов для кооперации.
В своем выступлении министр транспорта России И.Е. Левитин учитывал те проблемы, которые затронул в своем выступлении В.М. Окулов, поэтому, касаясь вопроса субсидирования полетов на Дальний Восток, он отметил, что мы хотим сохранения приоритета в этих полетах у российских авиакомпаний, которые используют отечественную технику. «Мы считаем, если из федерального бюджета идет поддержка, значит, российские самолеты должны эту поддержку получить в первую очередь, и с таким предложением выйдем в Правительство РФ». Далее в своем выступлении министр затронул проблемы казенных предприятий, которые созданы в Якутии, где 30 аэродромов финансируются из федерального бюджета. Сейчас формируются такие же предприятия на Камчатке и Чукотке. «И здесь мы просили бы Совет Федерации поддержать нас в том, чтобы губернаторы этих регионов теперь дотировали перевозки местных авиалиний. Мы же содержим аэродромы не для того, чтобы просто содержать, а для того, чтобы увеличились объемы перевозок, поэтому мы хотим следующим шагом подписать такие соглашения». Обращаясь к производителям отечественной авиатехники, Левитин сказал: «Мы хотели бы, чтобы новые типы самолетов, которые мы сегодня закупаем, полностью перешли по техническому обслуживанию на производителя. И вопрос доставки запчастей, он не должен быть головной болью авиакомпании, она должна получить техническую поддержку специальных организаций от производителя, а не от Минтранса, как это сегодня иногда происходит».
Заместитель министра регионального развития Российской Федерации С.Ю. Юрпалов в своем сообщении акцентировал внимание на проблемах региональной авиации, отметив, что очень серьезная работа по разработке концепции ее развития предпринята администрациями Красноярского края, Республик Саха (Якутия), Алтай, Бурятия, Пензенской и Свердловской областей, а также Ямало-Ненецкого автономного округа, где была создана единая компания по авиаперевозкам. Разработаны и успешно внедряются в жизнь региональные целевые программы развития малой авиации в Республиках Татарстан и Башкортостан, в Воронежской, Новосибирской, Самарской, Тверской, Ленинградской, Амурской областях, а также в Санкт-Петербурге. Планируется разработка таких региональных программ в Ямало-Ненецком автономном округе, в Калужской, Тюменской, Кировской, Ярославской и Тверской областях. Докладчик отметил, что только акцентирование на программных способах решения жизненно важных задач по развитию авиационных перевозок, в том числе и по развитию малой авиации, может привести к успеху.
Региональный директор ИКАО (Европа и Северная Америка) К. Тайл в своем выступлении сосредоточился на проекте внедрения сокращенного минимума вертикального эшелонирования (RVSM) в воздушном пространстве евразийских государств. Докладчик отметил, что выше эшелона полетов 290 (или 8850 м) сокращенный минимум вертикального эшелонирования в 1000 фут (или 300 м) был внедрен в 1997 г. в Североатлантическом регионе, затем последовала западная часть Европы и северная часть Канады в 2002 году. В декабре 2007 г. RVSM был внедрен в Китае. В целом же сокращенное эшелонирование позволяет управлению воздушным движением провести больше воздушных судов ближе к их предпочтительной высоте выполнения полета, уменьшая, таким образом, потребление топлива, сокращая вредное воздействие на окружающую среду. К. Тайль выразил глубокое удовлетворение работой, проделанной авиационными структурами РФ, в результате чего Министерство транспорта разработало проект Постановления Правительства РФ о внедрении системы вертикального эшелонирования, соответствующей Таблице эшелонов полета ИКАО, и план внедрения сокращенного минимума вертикального эшелонирования, с целевой датой внедрения 17 ноября 2011 г. Это известие, по его словам, было тепло встречено Европейской группой аэронавигационного планирования ИКАО, и было предложено, чтобы план внедрения был расширен для покрытия всех государств в Евразийской части региона, что включает Казахстан, Киргизию, Россию, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан вместе с Монголией, находящейся в Азиатско-Тихоокеанском регионе ИКАО.
В заседании секции № 1 «Международное сотрудничество. Гражданская авиация: коммерческая авиация, авиация общего назначения» выступили представители отечественных и зарубежных деловых структур и образовательных учреждений в области авиации. В частности, ректор Рижского института аэронавигации И.И. Кузнецов уделил в своем докладе основное внимание возможности гармонизации учебного процесса в подготовке летного и наземного персонала гражданской авиации в странах ЕС и России. Генеральный директор акционерного общества «Авиапром» В.Д. Кузнецов предложил свое видение проблем сохранения и развития аэродромов экспериментальной авиации, главное назначение которых – это обеспечение полетов воздушных судов с целью проведения опытно-конструкторских работ, экспериментальных, научно-исследовательских работ. Генеральный директор Летной академии Ben-Air М. Кегелаерса в своей небольшой презентации «Безопасность полетов в меняющемся мире» сконцентрировался на особенностях подготовки пилотов в условиях динамично развивающейся сферы глобальных авиаперевозок. Эксперт Комитета ГД по транспорту, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов В.Д. Бордунов призвал исполнительную и законодательную власть принять определенные шаги с тем, чтобы российская наука в области воздушного права, которая неплохо развивалась в 1970-1980-е гг., была восстановлена и могла решать те серьезные задачи, которые возникают в развитии авиационного транспорта на современном этапе. Генеральный директор авиакомпании «Регион-Авиа» Д.И. Павшинский уделил основное внимание проблематике региональных авиаперевозок в РФ, порекомендовав Министерству транспорта и Минфину во взаимодействии с региональными властями разработать программу развития данного сегмента авиационного транспорта. Генеральный директор Ассоциации авиалиний европейского региона Великобритании М. Амброуз в своей презентации показал рост региональных перевозок в странах Западной Европы за последние годы и их влияние на экономическое развитие отдельных государств ЕС. В заключение выступления автор сделал вывод, что прогрессивная либерализация воздушного транспорта неотвратима. Развитие региональных авиаперевозок обеспечивает экономические и социальные выгоды, независимо от государственных границ, и нужно воспринимать это как благо, а не как помеху. В выступлении вице-президента группы компаний «Волга-Днепр» В.Д. Зубкова была представлена ретроспективная оценка становления и генезиса этой известной авиатранспортной компании России, перспективы дальнейшего развития которой во многом связаны с возобновлением производства на новой технологической основе самолета Ан-124. Заместитель генерального директора ФГУП «ЛИИ имени М.М. Громова» В.И. Ахромеев, анализируя проблемы развития малой авиации в России, обозначил идею, с которой сейчас выходит Некоммерческое партнерство «Национальный центр авиастроения» и ОАК: создание на базе наукограда Жуковский бизнес-инкубатора (или технопарка), который бы объединил производителей малых летательных аппаратов. Им тяжело развивать свой частный маленький бизнес, не имея нормального рынка на сегодняшний день и никакой поддержки от государства в области сертификации разработок и др. Идея данного бизнес-инкубатора заключается в том, чтобы получать льготное финансирование со стороны государства на новые разработки. По мнению В.И. Ахромеева, необходимо помочь нашим отечественным производителям – иначе рынок будет заполнен самолетами западного производства, что уже происходит в других сегментах авиационной техники.
Координатор проекта «Авиапром» партии «Единая Россия», председатель Комитета ТПП РФ по развитию авиации и космонавтики А.Н. Белоусов свое выступление посвятил, в основном, кадрам. Отсутствие поступлений новых российских воздушных судов в эксплуатацию связано с тем, что этот процесс требует чрезвычайных усилий: финансовых, технических, организационных и многих других, а самое главное – создания кадрового потенциала авиапромышленной отрасли. Кадровый кризис в самолетостроении имеет место на всех квалификационных уровнях.
Сложившаяся кадровая ситуация не только крайне затрудняет выполнение поставленных перед отраслью задач, но и порождает обоснованные сомнения в возможности эффективного освоения выделяемых на развитие отрасли бюджетных средств и в целесообразности их дальнейшего наращивания.
Основными проблемами в решении задачи восполнения кадрового потенциала являются: во-первых, разрозненность действий различных органов на всех уровнях власти, образования и бизнеса, что мешает удовлетворять не только текущие потребности промышленных предприятий, но и их перспективные запросы. «И я предлагаю объединить все усилия в этом направлении на базе одного рабочего органа, площадкой для которого может быть Национальный центр авиастроения в Жуковском».
Во-вторых, утвержденная Минпромторгом России в апреле 2009 г. «Стратегия создания в оборонно-промышленном комплексе системы многоуровневого непрерывного образования на период до 2015 года» не имеет целевого финансирования, оно разделено по различным источникам (бюджетные и внебюджетные средства, существующие федеральные целевые программы).
«Я думаю, необходимо ставить вопрос о разработке федеральной целевой программы на базе указанной стратегии с конкретным финансированием мероприятий, и делать это нужно как можно скорее, так как подготовка высококлассного специалиста – это длительный процесс, эффект от которого может быть получен не ранее чем через 5-10 лет, а отечественное авиастроение не имеет права столько ждать».
Обзор подготовил Владимир ГУБАРЕВ, кандидат экономических наук
Опубликовано в журнале «Авиапанорама» №4-2009
