Для эффективного взаимодействия Минобороны с предприятиями ОПК нужны новые законы
К проблеме ремонта ВВСТ, остро вставшей после расформирования погрязшего в коррупции «Оборонсервиса», мы уже обращались («С танком по жизни»). Кто должен выполнять его в новых условиях – войска или предприятия ОПК? Каким может стать техническое обслуживание и оправдывают ли себя контракты полного жизненного цикла? На эти вопросы до сих пор нет ясного ответа.
В сложный для Вооруженных Сил и страны в целом период 90-х – начала 2000-х в силу разных политических и экономических причин состояние и возможности системы технического обеспечения (СТО) ВВСТ оказались катастрофически девальвированы.
Кто в ответе за ремонт?
Была разрушена единая структура СТО, необоснованно сокращены базы, склады, объединения и соединения материально-технического обеспечения, практически ликвидирована система эшелонирования и обновления государственных запасов, существенно сокращены органы управления СТО. Это привело к резкому снижению потенциала войсковых ремонтно-восстановительных органов, складов ремонтных комплектов и военно-технического имущества (ВТИ).
Сейчас нет тех запасов ВВСТ и материальных средств, которые раньше были научно обоснованны, создавались, накапливались, специальным образом хранились и использовались в интересах обороны. Они обеспечивали боеспособность войск при переходе ОПК к режиму работы в особый период. Их состав уже не соответствует современному оснащению войск, своевременно не пополняется и не обновляется.
Некоторые ремонтные предприятия, базы хранения и войсковые ремонтно-восстановительные подразделения либо полностью прекратили существование физически, либо технологически и интеллектуально настолько устарели, что переоборудование их до уровня стандартов современных ВВСТ экономически нецелесообразно. Как правило, отсутствуют ремонтные комплекты, особенно для продукции радиоэлектронной промышленности старого парка и даже нового из-за поставок ВВСТ без них. Во многих контрактах не прописаны научно обоснованные объемы групповых ЗИП. По этой причине ремонт ВВСТ в МО РФ осуществляется путем разборки работоспособных изделий и извлечения из них запчастей. Об этом, в частности, говорилось на заседании Экспертного совета по развитию предприятий РЭП (при Комитете по промышленности) в Госдуме.
В настоящее время возможности войсковых ремонтных органов не позволяют проводить квалифицированное качественное послегарантийное обслуживание, капитальный и средний ремонт сложных образцов ВВСТ из-за их технической сложности, отсутствия необходимой технологической базы и специалистов.
Что касается предприятий ОПК, то там до сих пор не решен вопрос мобилизации специалистов в периоды непосредственной угрозы агрессии и военного времени в силу несоответствия их правового статуса и международных норм. А ведь проблема создания законодательной, нормативно-правовой базы для перехода на контракты полного жизненного цикла ставится в повестку дня не впервые. Обсуждению этой государственной задачи были посвящены различные заседания НТС Военно-промышленной комиссии при президенте РФ, форумы с участием заинтересованных сторон на высоком уровне. Важность вопроса предопределена самим процессом развития страны, реформами Минобороны, Минпромторга, стремительным развитием науки и техники. О необходимости создания системы управления полным индустриальным циклом ВВСТ заявил глава военного ведомства, инициатива поддержана президентом. Она должна обеспечить решение этих проблем прежде всего на стадии эксплуатации и боевого применения ВВСТ. Качественная организация гарантийного и послегарантийного обслуживания, умелой, подконтрольной эксплуатации значительно повысит эффективность использования бюджетных средств.
Однако внедрение новой системы требует решения целого ряда проблем планирования и реализации ГПВ, ГОЗ, президентских, федеральных, ведомственных целевых программ, разработки и проектирования производства. Прежде всего законодательной, нормативно-правовой базы, включая деятельность военных представительств (ВП), органов капитального строительства, сертификации и лицензирования, 8-го управления МО РФ, ФСБ России, ФСТЭК. Нужна межведомственная координация деятельности Совета безопасности, ВПК, министерств и ведомств оборонной инфраструктуры. Особенно это важно для реализации программы импортозамещения в радиоэлектронной промышленности. Ее продукция – неотъемлемая часть всех видов ВВСТ, но она морально устаревает каждые пять лет. Именно с такой периодичностью стараются менять аппаратно-программную компоненту средств АСУ и связи, РЭБ, разведки, навигации западные фирмы.
В России предприятие-изготовитель как частный организационно-экономический субъект должно работать на перспективу, если хочет выжить. Планировать расходы на НИР, обновление технологической базы, повышение квалификации кадров, проявлять гибкость для сохранения конкурентоспособности продукции. Но военные ремонтные предприятия в той форме и с той идеологией построения взаимодействия МО с ОПК, как они задумывались, не успевают за научно-техническим прогрессом. И не могут проводить квалифицированный и качественный ремонт современной техники.
Ситуация осложнилась после перевода функций обеспечения эксплуатации и ремонта ВВСТ в «Оборонсервис» и на аутсорсинг. То есть после создания посредника между предприятиями ОПК и объектами МО, что сопровождалось ликвидацией комплексных государственных проектных организаций, частичной утерей архивной проектно-монтажной, инженерной, строительной и сметной документации. Это привело к существенному удорожанию авторского надзора, гарантийного и послегарантийного обслуживания и ремонта продукции РЭП. А оснащение объектов МО РФ предприятиями «Оборонсервиса» в рамках СРПП (системы разработки и проектирования производства) продукцией гражданского назначения, не отвечающей группам исполнения и со сроком службы менее пяти лет, не позволяет поставить ее на контроль ВП, так как отсутствует проектно-сметная документация, хромает нормативная база. По тем же причинам нельзя ее определить на баланс и учет в органах управления МО РФ, организовать качественную эксплуатацию.
Для приведения технологического и интеллектуального потенциала предприятий «Оборонсервиса» к современному уровню нужны огромные бюджетные ассигнования, время, которых у государства нет. Где же выход?
Технике пора зациклиться
При формировании законодательной, нормативно-правовой базы для перехода к контрактам полного жизненного цикла нельзя не учитывать, что военное ведомство сейчас концентрирует усилия на выполнении основных задач при максимальном освобождении от второстепенных функций. При этом Минобороны объективно заинтересовано в переходе на новую систему техобеспечения ВВСТ, включая техобслуживание и ремонт в условиях боевых действий. У военного ведомства и предприятий ОПК тут объективный консенсус. Если передать средний и капитальный ремонт предприятиям-изготовителям, то ответственность за правильность эксплуатации, боевого применения, техническую готовность ВВСТ все равно останется за МО РФ.
Новая схема позволит повысить эффективность техобеспечения ВВСТ, уровень готовности техники, снизит нагрузку на бюджет. Есть и другие очевидные преимущества. Министерство обороны освобождается от второстепенных задач, получает возможность сосредоточиться на выполнении главных функций. А ОПК, получив обеспеченную государством задачу на долгосрочную перспективу (включая мобилизационную), будет более эффективно работать над повышением качества, функциональности и конкурентоспособности продукции, развивать инновационные направления.
Все это обеспечит предприятиям долгосрочное стабильное поступление доходов от сервисного обслуживания и ремонта ВВСТ, а работникам ОПК – необходимый уровень социальной защиты. Но, повторим, реализация контрактов полного жизненного цикла – весьма сложная задача еще и с точки зрения законодательной, экономической, технологической базы. Предстоит адаптировать нормы и правила, порядок разработки и реализации ГПВ, ГОЗ, СРПП, военные, технические стандарты и регламенты.
Безусловно, могут возникнуть сложности в ценообразовании на материалы, ЭКБ, работы и услуги при разработке монтажной, сметной документации, а также при гарантийном и послегарантийном обслуживании техники. Надо будет изменить порядок оплаты долгосрочных проектов (сроком 10 и более лет), внести изменения во всю систему финансового планирования и формирования ГПВ, ГОЗ.
Но Минобороны ограничено положениями бюджетного законодательства, которое пока не предусматривает заключения долгосрочных контрактов на полный жизненный цикл. Нужна разработка (под руководством Совета безопасности и ВПК России) новых механизмов управления ГПВ и ГОЗ, освоения серийного производства, поставок, эксплуатации и обслуживания ВВСТ.
Отсутствует даже законодательно утвержденный методический аппарат оценки материальных затрат на работы и услуги по управлению полным жизненным циклом. Требуют уточнения порядок и правила формирования бюджетных средств, страхования рисков. Оптимизация затрат тут должна сопровождаться повышением уровня технической готовности ВВСТ, рентабельности предприятий ОПК.
Нерешенным остается вопрос привлечения гражданского персонала ОПК для выполнения таких работ в период непосредственной угрозы агрессии и военного времени. Возможно привлечение производственных рот (выездных ремонтных бригад) и формирование мобилизационных кадровых ресурсов ОПК с привлечением их к выполнению задач на учениях, предоставлением налоговых льгот предприятиям. Молодые специалисты, будучи призванными на военную службу, помимо участия в выпуске оборонной продукции могли бы выполнять гарантийное и послегарантийное обслуживание, капитальный и средний ремонт сложных образцов ВВСТ в любых условиях эксплуатации и боевого применения.
Как сказал советник департамента аппарата Совета безопасности РФ Владимир Горбунов, пора уже определиться: либо оставить прежнюю систему технического обеспечения войск, либо перейти к контрактам полного жизненного цикла, что требует смены нормативно-правовой базы. Пока у министра обороны нет даже заместителя, который взвалил бы на себя груз решения юридических и иных проблем. Но обеспокоенность СБ РФ понятна: неопределенность может привести лишь к росту разногласий между Минобороны и ОПК, чего быть не должно.
Повторим: МО РФ поддерживает переход на контракты полного жизненного цикла. Но судя по всему, беспокоится, что предприятия ОПК, если с ними заключать долгосрочные контракты с полной финансовой оплатой, перестанут проявлять инициативу в модернизации ВВСТ, создании новых разработок. А значит, законодательная основа, как подчеркнул представитель Главного управления связи ВС РФ полковник Евгений Кривошеин, должна стать более гибкой.
От координации к системе
Стоимость контракта в системе управления жизненным циклом (СУЖЦ) складывается из затрат на разработку, освоение производства, поставку, создание различной документации, ввод изделия в эксплуатацию, других этапов. Без создания отлаженной СУЖЦ ВВСТ не обойтись. Для этого придется определить состав и порядок взаимодействия субъектов управления в системе:
- довольствующие органы и органы сопровождения контрактов ВВСТ МО РФ;
предприятия ОПК и лицензионные требования к ним;
порядок организации технологического контура – автоматизированной системы, обеспечивающей сбор, циркулирование и обработку информации о состоянии аппаратных и программных изделий;
состав и содержание нормативной правовой базы (включая стандарты в области документооборота, сбора и предоставления информации, порядка обмена ею);
методики обработки информации и поддержки принятия решений.
СУЖЦ для различных образцов ВВСТ, конечно, будет иметь свою специфику, однако базовые нормативные документы, специальное программное обеспечение, методики сбора, обработки и представления информации должны быть построены на единых принципах и стандартах.
Какие выводы следуют?
Создание СУЖЦ ВВСТ обеспечит требуемые показатели эффективности технического обеспечения Вооруженных Сил. Снизит затраты на разработку, освоение производства, поставку, оформление документации, ввод изделия в эксплуатацию, гарантийное и послегарантийное обслуживание, капитальный и средний ремонт, создание мобилизационных и эксплуатационных запасов ВВСТ, ЗИП, ремкомплектов и ВТИ в течение всего срока службы.
Министерство обороны РФ получит возможность сосредоточить усилия на выполнении задач боевой учебы, войска – современные ВВСТ, а предприятия ОПК – долгосрочные стабильные заказы на продукцию. Все это ускорит модернизацию и инновационное развитие ОПК, позволит планомерно решать социальные вопросы.
Реализация контрактов управления полным жизненным циклом – крайне важное направление развития и поддержания технической готовности ВС РФ, других силовых ведомств, оптимизации производственных процессов ОПК. Вместе с тем это организационно, научно и практически сложная задача, требующая комплексного подхода, скоординированной работы различных ведомств.
Олег Фаличев
Опубликовано в выпуске № 45 (611) за 25 ноября 2015 года