Система экспортного контроля как инструмент обеспечения национальной безопасности США
В последнее время внимание специалистов, ведущих мониторинг мирового рынка вооружений, приковано к новому международному режиму экспортного контроля – Международному договору о торговле оружием (МДТО). Для вступления договора в силу необходима его ратификация 50 странами. Пока это сделали только восемь. Но рано или поздно МДТО станет фактором, оказывающим существенное влияние на рынок вооружений, пусть на первых порах и опосредованное. Сегодня же на мировой рынок вооружений существенно влияют национальные системы лицензирования экспорта продукции военного и двойного назначения и прежде всего система экспортного лицензирования США.
Система экспортного контроля США уходит корнями в 30-е годы XX века, когда был подписан закон «О нейтралитете» 1935 года (Neutrality Act of 1935). Он наделил главу внешнеполитического ведомства США – государственного секретаря – правом лицензировать экспорт продукции военного назначения и установил Перечень вооружения, разрешенного США к экспорту. Тогда во внешней политике США господствовали изоляционистские настроения, когда главной идеей ввода экспортного контроля становилось недопущение обвинений правительства США в поддержке одной из сторон при возникновении конфликтов из-за поставок американских компаний. Другими словами, важно было не дать ушлым промышленникам втянуть Америку в какую-нибудь европейскую или азиатскую войну. Однако после окончания Второй мировой войны приоритеты американской внешней политики сильно изменились – США стали сверхдержавой и мир поделился на своих и чужих.
От изоляционизма к тотальному регулированию
Современная национальная система регулирования экспорта продукции военного и двойного назначения сложилась именно в годы холодной войны. Большинство ключевых законодательных актов, составивших ее правовую основу, приняты во второй половине 70-х годов. В 1976-м подписан закон «О контроле за экспортом оружия» (Arms Export Control Act of 1976, AECA), в 1977-м – «О чрезвычайных международных экономических полномочиях» (International Emergency Economic Powers Act), в 1979-м их дополнил закон «О регулировании экспорта» (Export Administration Act). Производными этих законов стали Правила международного оборота оружия (International Trafficin Arms Regulations – ITAR), принятые в 1976 году и регулирующие экспорт из США продукции военного назначения, а также Правила экспортного контроля (Export Administration Regulations) 1979-го, регулирующие экспорт продукции двойного назначения. Тогда же появились списки продукции, в отношении которой реализуются процедуры экспортного контроля. Продукция военного назначения, экспорт которой ограничивается правилами ITAR, включена в Военный список США (United States Munitions List – USML). Списком продукции двойного назначения, подпадающим под правовое регулирование Правил экспортного контроля, является Список торгового контроля (Commerce Control List – CCL).
“Системы экспортного контроля США и других западных стран существенно сужают возможности российских компаний импортировать продукцию двойного назначения”
Результатом принятия всех этих нормативных актов, правил и списков стало создание в США за короткое время сложной многоуровневой системы экспортного контроля. Ее основными задачами декларируются обеспечение национальной безопасности США, способствование реализации внешней политики страны, защита фундаментальных прав и свобод человека, борьба с терроризмом, выполнение США обязательств, вытекающих из участия в ряде многосторонних международных соглашений. Фактически же система экспортного контроля стала инструментом достижения и поддержания технологического лидерства США, причем не только в военной области, но и в сфере гражданских технологий. Разумеется, ее создание имело цель ограничить доступ к передовым американским технологиям Советскому Союзу и его союзникам. Де-факто система экспортного контроля распространилась не только на американские товары военного и двойного назначения, но и на товары, выпускаемые партнерами США. Найти на рынке – и тогда, и сейчас – высокотехнологичную продукцию военного или двойного назначения выпуска западных стран, не содержащую компоненты американского производства, прежде всего электронные, очень сложно. За любую попытку обойти созданную жесткую систему контроля американцы наказывали.
В феврале 1973 года после катастрофы пассажирского Ил-62 в районе аэропорта «Шереметьево» Совмин СССР принял постановление «О мерах по повышению безопасности полетов гражданской авиации». Предполагалось создание в два этапа Единой системы управления воздушным движением (ЕС УВД) СССР. На первом этапе (1973–1978) необходимо было организовать центры управления воздушным движением в европейской части Союза, на втором (1979–1982) – на остальной территории СССР. Однако довольно быстро стало понятно, что силами только советских специалистов решить задачу в столь сжатые сроки не удастся. Сказывались нехватка соответствующего опыта и отставание отечественной элементной базы. К тому же приближающаяся Московская Олимпиада-80 грозила столичному авиаузлу огромной нагрузкой по приему в короткие сроки сотен бортов со всех концов мира. В этих условиях принимается решение привлечь для создания наиболее загруженного Московского центра автоматизированного управления воздушным движением западного поставщика. Выбор сделали в пользу шведской (Швеция не входила в НАТО) фирмы STANSAAB – дочернего предприятия концерна SAAB по разработке программного обеспечения и электронной аппаратуры. В 1975 году заключен контракт на поставку в СССР автоматизированных систем УВД для Московского и Киевского аэроузлов и аэропорта «Минеральные Воды». Наиболее сложной задачей оказалось создание крупнейшего Московского центра УВД, ядром которого стала шведская автоматизированная система «Теркас», полностью введенная в строй в 1981-м. Для ее строительства требовались производимые в США компоненты, которые не могли поставляться в Советский Союз легально из-за системы экспортных ограничений. Шведы организовали подпольную переправку в СССР необходимых электронных компонентов с помощью советской дипломатической почты. Афера раскрылась в 1980 году. Последовавшие со стороны американцев судебные иски разорили STANSAAB, и в итоге SAAB практически ушел с рынка электронной продукции, а его дочерняя компания – STANSAAB продана за бесценок конкурентам из Ericsson. К слову, созданная тогда шведами с использованием американских компонентов система «Теркас» пашет до сих пор, уже тридцать лет обеспечивая Московский аэроузел. Однако после показательной расправы над шведской компанией желающих шутить с американской системой экспортного контроля поубавилось. Собственно, «Теркас» стал единственным существенным опытом обхода этой системы. Характерно, что именно с момента создания американской системы экспортного контроля в конце 70-х годов технологическое отставание советской промышленности, особенно в области электроники, стало непреодолимыми в конце концов сыграло свою роль в гибели советской империи.
Никакой либерализации
Хотя система экспортного контроля США сформировалась в годы холодной войны, никакого ее существенного ослабления с тех пор не произошло. В президентство Клинтона предпринималась попытка либерализации, заключавшаяся в том, что в 1992 году конгресс США санкционировал перенос технологий двойного назначения из Перечня разрешенных к экспорту образцов вооружения (USML) в Перечень гражданской продукции, подлежащей экспортному контролю (Commercial Control List, CCL). Однако в остальном система до последнего момента оставалась ровно тем же технологическим железным занавесом, что и в годы холодной войны.
Экспорт объектов, включенных в USML, лицензируется Директоратом по оборонной торговле Государственного департамента США (Directorate of Defense Trade Controls – DDTC). Экспорт товаров, подпадающих под юрисдикцию CCL, лицензируется Бюро промышленности и безопасности Министерства торговли США (BureauofIndustry and Security – BIS). Экспорт некоторых видов продукции требует получения лицензий обоих органов. Оба экспортных списка постоянно по мере технического прогресса пополняются и уточняются – над этим работают специальные экспертные группы. Сам процесс получения лицензий очень непрост. Чтобы никто не расслаблялся, к ней прилагается жесткая система надзора и пресечения нарушений экспортных правил, которую обеспечивает сразу пять департаментов или министерств США – Министерство торговли, Министерство внутренней безопасности, Министерство юстиции, Государственный департамент и Министерство финансов. Каждый год на сайте Минюста США вывешивается (очевидно, в целях устрашения) список судебных кейсов в отношении компаний и частных лиц, безуспешно пытавшихся систему экспортного контроля обойти или просто что-нибудь поставивших запрещенное к вывозу по недомыслию. Помимо многомиллионных штрафов неудачников награждают реальными сроками, причем не «двушечками» какими-нибудь и даже не «пятерочками», а увесистыми «десяточками» и «четвертачками».
Сложная и жесткая система экспортного лицензирования всегда оставалась фактором, оказывающим определенное негативное влияние на экспорт высокотехнологичной продукции из США. В условиях кризисных явлений в американской экономике администрация Обамы в августе 2009 года приняла решение о начале реформы системы экспортного контроля. Ее основные идеи следующие:
- создание единого списка товаров, подлежащих экспортному контролю (взамен двух нынешних);
организация единого координирующего органа (Export Enforcement Coordination Center), обеспечивающего соблюдение экспортных ограничений;
формирование единого лицензирующего органа;
введение консолидированного списка контроля (Consolidated Screening List);
разработка упрощенного порядка лицензирования экспорта отдельных товаров либо в отдельные страны.
Пока эта реформа находится в стадии реализации, однако уже очевидно, что никакой существенной либерализации экспортного контроля, по крайней мере в отношении поставок военной продукции, не произойдет. Скорее реформу можно назвать оптимизацией системы лицензирования и устранением дублирующих функций министерств и подчиненных им агентств. Суть не поменяется – система экспортного контроля останется инструментом обеспечения национальной безопасности США и их технологического лидерства в военной сфере и сфере двойных технологий.
Как система работает в отношении рынка вооружений? Понятно, что правила ITAR распространяются на весь американский экспорт оружия и де-факто на значительную часть экспорта оружия союзников США по НАТО, а также стран, имеющих статус Majornon-NATO ally. К числу государств, имеющих существенные позиции на рынке вооружений, относятся Израиль, Южная Корея и Австралия. Дело в том, что зачастую системы, состоящие на вооружении членов НАТО, разрабатывались с американским участием. Наличие даже нескольких американских компонентов, подпадающих под правила ITAR, существенно сужает список стран, в которые эта система может быть поставлена, ограничивая их лишь союзниками, близкими партнерами США или государствами, с которыми у Америки просто хорошие отношения. Подавляющая часть систем вооружений высокого технологического уровня разработки западных стран так или иначе зависима от компонентов или технологий американского производства. Можно встретить ITARfree стрелковое оружие, артиллерийские системы, бронетехнику, военно-морскую технику, если речь идет о самой платформе, но когда разговор заходит о системах более высокого уровня технологической сложности – системах ПВО, боевых вертолетах и самолетах, ракетной и космической технике, процент ITAR-free систем на мировом рынке неуклонно снижается.
Однако помимо рынка вооружений американская система экспортного контроля оказывает существенное влияние и на экспорт продукции и технологий двойного и гражданского назначения. Важнейшим фактором здесь является сохраняющееся технологическое доминирование США на рынке электронных компонентов. Вся военная электроника при этом входит в раздел 11 военного списка США, то есть ее экспорт ограничен. Кроме того, правила экспортного регулирования требуют лицензирования экспорта всех радиационно- и термостойких электронных компонентов, СВЧ-компонентов и других видов электроники двойного назначения. Фактически лицензированию подлежит весь экспорт электроники классов Military, Military Space Grade, а также значительная часть более простых компонентов классов Automotive и Industrial.
Эхо холодной войны
При предыдущем министре обороны РФ Сердюкове на определенном этапе считалось, что российское военное ведомство может обратиться к импорту продукции военного назначения. Однако наши незадачливые импортеры быстро выяснили, что продавать России сколь-либо высокотехнологичные системы вооружения Запад не намерен. Хотя официально Россия не входит в число ITAR-prohibited countries – список государств, экспорт продукции военного назначения в которые из США запрещен, очевидно, что существовавшие в годы холодной войны ограничения сохранились. Кроме того, множество российских компаний, включая уполномоченный вести импортные закупки в интересах силовых структур Рособоронэкспорт, находятся в списках экспортного контроля, то есть рассчитывать на получение экспортных лицензий для поставок этим компаниям не приходится. В результате все, чем Российская армия разжилась за рубежом – бронеавтомобили IVECO, тягачи MAN HX77, тренажерная техника разработки компании Rheinmetall Defence для учебного полигона в Мулине, израильские беспилотники, снайперское оружие, «Мистраль», относится к категории ITAR-free, то есть не содержит компоненты американского производства, подпадающие под экспортные ограничения.
Более того, существующая система экспортного контроля США и системы других западных стран существенно сужают возможности российских компаний импортировать продукцию двойного назначения, в первую очередь электронные компоненты. Приведу такой пример. В рамках федеральной целевой программы «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 годы» Московский государственный институт электронной техники и ОАО «Росэлектроника» создали в Зеленограде Центр по проектированию и изготовлению фотошаблонов. Фотошаблоны – это формы, на основе которых изготавливаются микросхемы. При закупках оборудования для создаваемого центра его руководство столкнулось с наличием, очевидно, секретных, но неукоснительно выполняемых международных ограничений на поставку в Россию оборудования, предназначенного для производства микросхем последнего поколения и оборудования для изготовления соответствующих фотошаблонов. В ряде случаев им отказали в приобретении затребованного оборудования в Европе и Японии (с США и так все было понятно), взамен предложено оборудование с пониженными характеристиками. Поскольку оборудование, используемое в производстве фотошаблонов, очень сложное, требует надзора и обслуживания со стороны производителя, закупка через подставные компании (такой путь ранее использовали китайцы) с последующим ввозом в Россию рискованна и вряд ли целесообразна. В результате созданный центр в состоянии производить фотошаблоны для микросхем с проектными нормами 180 нанометров (уровень, достигнутый ведущими мировыми производителями электроники в 1999 году), в ограниченном объеме – 90 нанометров. Купить оборудование более высокого уровня не позволили экспортные ограничения. При этом сам факт создания национального Центра фотошаблонов – существенный прорыв в деле обеспечения независимости от иностранных производителей электронных компонентов. Наличие собственного относительно современного центра производства фотошаблонов позволяет обеспечить российскую оборонную и частично гражданскую промышленность микросхемами, гарантированно защищенными от аппаратных закладок даже при размещении производства микросхем за рубежом. Но стоит понимать, что все последующие шаги, направленные на достижение технологического паритета с ведущими производителями электронных компонентов, придется делать самим. Постоянно совершенствуемые системы экспортного контроля США и других западных стран просто не оставляют российской промышленности другого выхода.
Сергей Денисенцев, эксперт Центра анализа стратегий и технологий
Опубликовано в выпуске № 43 (511) за 6 ноября 2013 года
