Условия возникновения коррупционных отношений на этапе проведения конкурентных процедур и заключения госконтракта
Продолжение. Начало.
Этап государственных закупок, связанный с проведением процедур определения поставщика, подрядчика или исполнителя, содержит немало коррупционных рисков. Они обусловлены как несовершенством действующего правового регулирования, так и существенными издержками в организации контрольно-надзорной деятельности в данной сфере. В немалой степени питают эту коррупциогенную среду алчность и продажность некоторых представителей руководящего состава заказывающих органов.
Предпосылки возникновения коррупционных отношений находят свое реальное воплощение на этапе проведения процедур по определению поставщика товаров (исполнителя работ) по государственному контракту.
Закон о контрактной системе (ст. 24) предусматривает две разновидности способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): конкурентные способы и закупки у единственного поставщика.
Как выбрать «правильного» поставщика?
Законом предусмотрено четыре конкурентных способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей):
а) конкурс;
б) аукцион;
в) запрос котировок;
г) запрос предложений.
При выборе поставщика путем проведения конкурса наиболее часто встречается такая коррупциогенная ситуация, как предварительный преступный сговор. Должностное лицо военной организации-заказчика заранее «договаривается» с соответствующим должностным лицом коммерческой организации о получении вознаграждения («отката») за оказание содействия в том, чтобы именно эта организация получила право заключения государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
 |
Основными проялениями коррупционного поведения потенциального взяткополучателя при рассматриваемом варианте совершения коррупционной сделки, именуемой «откатом», могут быть:
- активное оказание помощи в составлении заявки одному из участников конкурса;
консультирование работников лоббируемой организации по различным вопросам предстоящих торгов;
информирование данной организации о других участниках конкурса, о содержании представленных ими заявок на участие в торгах;
«обработка» членов конкурсной комиссии с целью склонения их к определению победителем конкурса именно этой, а не иной организации;
собирание и распространение порочащих сведений об организациях-конкурентах, подавших заявки на участие в конкурсе.
Законодательство однозначно запрещает какие-либо сговоры между организаторами государственных закупок и участниками размещения заказа. Так, согласно ст. 16 федерального закона «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных структур органами или организациями, или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Не сговорились – прослезились
Одной из форм коррупционных правонарушений при проведении конкурсных процедур является сговор участников закупок между собой (картель). Наиболее часто такой сговор встречается при проведении аукционов, где ключевую роль при определении победителя играет цена предложения.
Специалистами антимонопольных органов выделяются следующие основные схемы, которые используют участники картелей для достижения своей цели – обеспечение выигрыша в конкурентной процедуре торгов заранее определенному победителю по наиболее выгодной для него цене.
Прежде всего речь идет о соглашении между конкурентами об условиях участия в торгах, которое реализуется путем либо ограничения участия (конкуренты соглашаются воздержаться от участия в торгах или отозвать свое предложение, чтобы победил определенный участник), либо подачи неконкурентоспособного предложения (конкуренты соглашаются подать предложение с заведомо проигрышной ценой или неприемлемыми условиями, чтобы победил заранее определенный участник). Взаимная выгода участников картеля обеспечивается при данном способе путем предоставления возможности выиграть на другом аукционе другой аналогичный контракт (ротация конкурсных предложений), передачи части работ на субподряд, денежных выплат (отступные) или другого возмещения.
 |
Другой способ получил в интернет-сообществе название «Таран». В данном случае на аукцион подается несколько заявок (не менее трех). Одна из них от планируемого победителя, две другие – от фирм-однодневок, не имеющих никаких производственных и даже юридических возможностей для выполнения контракта. Их задача – резко демпинговать в цене с первого же ценового предложения. Эти псевдоучастники имитируют конкуренцию, торгуясь между собой, резко и сразу снижая цену до уровня, на котором добросовестные участники не готовы исполнять контракт, так как ценовые предложения уже находятся ниже себестоимости. В результате добросовестные участники не делают ценовых предложений, понимая, что аукцион ими уже проигран. Однако на последних минутах аукциона потенциальный победитель делает незначительно отличающееся ценовое предложение от участника, занимавшего на тот момент третье место. Аукцион заканчивается с таким распределением мест, при котором две фирмы-однодневки занимают первое и второе места, третье занимает потенциальный победитель. На этапе рассмотрения вторых частей заявок фирмы, занявшие первые два места, отклоняются из-за отсутствия у них документов или средств, необходимых для заключения контракта, и контракт заключается с участником, занявшим третье место, то есть с лицом, изначально планировавшимся в качестве победителя. При этом, поскольку его ценовое предложение незначительно отклоняется от начальной максимальной цены, контракт исполняется на выгодных для победителя условиях.
И наконец, третьей популярной схемой сговора на торгах является сговор между участником и организатором. Как при государственных закупках, так и на торгах по отчуждению государственного имущества или прав на него организатором выступает, как правило, государственный орган власти. В этом случае данный сговор не будет являться картелем, поскольку картель – это сговор хозяйствующих субъектов, коим орган власти не является.
Эта живучая фирма-однодневка
Отдельного разговора в рамках анализа коррупциогенных факторов стадии проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заслуживает проблема участия в торгах так называемых фирм-однодневок.
Под такой фирмой в самом общем смысле понимается юридическое лицо (чаще всего в форме ООО), созданное не для ведения реальной экономической деятельности, а исключительно с целью уклонения от уплаты налогов, накопления и вывода из оборота (обналичивания) финансовых ресурсов, полученных в том числе от государственного заказчика на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственным контрактам.
В связи с этим представляется весьма важным, чтобы как сами организации-заказчики, так и соответствующие контролирующие органы располагали системой признаков, по которым еще до заключения государственного контракта, на стадии рассмотрения конкурсных заявок они могли выявлять недобросовестных участников госзакупок. Такие признаки можно разделить на основные и косвенные.
Основные признаки:
- создание организации незадолго до подачи заявки на участие в процедурах по определению поставщика (подрядчика, исполнителя);
отсутствие документов, подтверждающих полномочия руководителя организации (нередко фирмы-однодневки регистрируются по утерянным паспортам, по паспортам лиц без определенного места жительства, психически больных, престарелых и т. п.);
отсутствие сведений о наличии у данной организации производственных и торговых площадей;
отсутствие данных об этой организации в ЕГРЮЛ.
Косвенные признаки:
- выступление данной организации в роли посредника;
наличие у организации задолженности по налогам и обязательным платежам;
наличие у организации дебиторской или кредиторской задолженности;
«нулевая» отчетность по сделкам, совершенным за предыдущий период;
регистрация организации по так называемому массовому юридическому адресу (под «массовым» юридическим адресом понимается адрес, по которому зарегистрировано 10 или более компаний).
Выявление на ранних этапах и «отсечение» от участия в торгах недобросовестных поставщиков в лице фирм-однодневок позволит существенным образом снизить риск возникновения коррупции на стадии исполнения государственных контрактов.
Милый, дорогой, единственный поставщик
Широкие возможности для возникновения коррупционных отношений имеет применение такого способа определения исполнителя государственного контракта, как закупка у единственного поставщика. Легальная возможность осуществления таких закупок предусмотрена ст. 93 Закона о контрактной системе. Перечень случаев, когда заказчиком может осуществляться закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), довольно обширен и включает 29 позиций.
Коррупциогенность фактора, связанного с отказом от конкурсных процедур, очевидна. Риск возникновения коррупционных ситуаций в данном случае определяется тем, что заказчик на внешне вполне законных основаниях получает возможность по собственному усмотрению определять контрагента, с которым заключается государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд военных организаций. В связи с этим повышается вероятность того, что в роли такого контрагента окажется организация, с которой у заказчика имеется договоренность об «откате».
В специальной литературе отмечается негативная тенденция роста числа закупок товаров, работ и услуг для нужд военных организаций с применением внеконкурентных процедур. Высокий удельный вес закупок для нужд Минобороны России, осуществляемых без проведения торгов, отчасти можно объяснить самим характером закупаемой продукции, что закреплено законодательно. Так, в ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе и в ст. 14 Закона о гособоронзаказе предусмотрены случаи закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), учитывающие специфику деятельности военной организации государства.
Во всех иных случаях преимущественным способом определения исполнителя государственного контракта должны быть конкурентные процедуры. Тем не менее нередко заказчики изыскивают возможность заключения госконтрактов без проведения торгов. В определенной степени этому способствуют несовершенство правового регулирования, неопределенность, расплывчатость, двусмысленность формулировок правовых норм.
Так, например, п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе разрешает проведение государственных закупок у единственного поставщика в случае закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 100 тысяч рублей. Недобросовестные заказчики, преследуя корыстный интерес, пользуясь указанной возможностью, иногда осуществляют закупки путем так называемого дробления цены заказа на несколько частей стоимостью до 100 тысяч рублей. В качестве примера такой нехитрой уловки можно использовать результаты проведенной в январе-феврале 2013 года военной прокуратурой Кяхтинского гарнизона (Республика Бурятия) проверки соблюдения законодательства о госзакупках в филиале № 1 ФБУ «Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Республике Бурятия».
Установлено, что начальник указанного учреждения путем «дробления заказа» заключил без проведения конкурса 44 контракта с одним из предприятий на оказание услуг и выполнение работ по установке технических средств охраны и видеонаблюдения на объектах Минобороны России всего на сумму свыше четырех миллионов рублей. Затем он, злоупотребляя должностным положением, утвердил и представил к оплате акты приемки этих работ с внесенными в них заранее ложными сведениями об их выполнении. В результате указанных действий была произведена незаконная оплата договоров и причинен ущерб государству в особо крупном размере. В феврале 2012 года по материалам прокурорской проверки в отношении указанного должностного лица возбуждено и расследуется уголовное дело.
Толкователи неопределенного
Коррупционные риски содержит, на наш взгляд, норма, предусмотренная ч. 3 ст. 93 Закона о контрактной системе, которая возлагает на заказчика обязанность в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Использование в данной норме крайне неопределенных терминов «невозможность» и «нецелесообразность» позволяет заказчику весьма расширительно и произвольно их толковать, что создает условия для необоснованного применения данного способа закупки.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе статус единственного поставщика получают организации на основании специальных постановлений или распоряжений правительства России. Иногда некоторым организациям удается получить статус единственного поставщика без достаточных на то оснований. Именно это произошло с рядом дочерних структур ОАО «Оборонсервис», которые, пользуясь высоким покровительством со стороны бывшего министра обороны Анатолия Сердюкова, сумели добиться издания ряда решений правительства Российской Федерации (всего было издано восемь распоряжений правительства) об определении их единственными поставщиками продукции и услуг, которые никак не относились к разряду не имеющих аналогов. В число таких товаров и услуг указанными правительственными распоряжениями были включены сельскохозяйственная продукция и продовольственные товары, электрическая и тепловая энергия, услуги по питанию, хлебопечению, поставке хлеба, банно-прачечному обслуживанию и индивидуальному пошиву предметов военной формы одежды, холодная вода, услуги по отведению и очистке сточных вод. Монопольное положение ОАО «Оборонсервис» на рынке поставки указанной продукции и услуг для воинских частей и учреждений Минобороны России привело к значительному перерасходу средств федерального бюджета, их хищению, снижению качества поставляемых товаров и оказываемых услуг, многочисленным коррупционным правонарушениям.
Виктор Корякин, профессор Военного университета Минобороны России, доктор юридических наук, полковник юстиции
Опубликовано в выпуске № 41 (509) за 23 октября 2013 года
