Министр обороны США обрисовал возможные направления сокращения расходов
Министр обороны США Чак Хейгел на брифинге, состоявшемся в пресс-центре Пентагона, рассказал представителям американских СМИ о вероятных направлениях сокращения военного бюджета в ближайшие 10 лет. Они были сформулированы в подготовленном специалистами МО документе под названием «Обзор выбора стратегических позиций и управления» (Strategic Choices and Management Review – SCMR). Как сказал Хейгел журналистам, до встречи с ними утром этого дня он уже проинформировал председателей всех ведущих комитетов Конгресса о результатах работы по анализу военных расходов и предлагаемых путях их сокращения.
Процесс создания и назначение обзора
Обзор был подготовлен по приказу министра, который он отдал 15 марта с.г. В соответствии с указаниями в разработке этого документа принимали участие заместители Хейгела, министры видов ВС, председатель ОКНШ и его заместитель, командующие объединенными и специальными командованиями, а также руководители самостоятельных управлений МО. Эти высокопоставленные руководители военного ведомства создали 11 рабочих групп и несколько десятков подгрупп, в которые вошли специалисты в самых различных областях военного строительства. Непосредственно процесс проведения финансовых и стратегических оценок возглавлял заместитель военного министра Эштон Картер, который работал в тесном контакте с председателем ОКНШ Мартином Демпси.
Объем и структура этого документа, поскольку его нет в открытом доступе, неизвестны. Но, по словам министра, обзор разрабатывался в течение почти четырех месяцев и был создан для того, чтобы лидеры Пентагона были готовы во всеоружии встретить «беспрецедентную неопределенность военного бюджета». Он также заметил, что МО полностью поддерживает цифры, указанные в запросе президента об ассигнованиях на будущий финансовый год, и долгосрочный план сокращения федеральных расходов в военной сфере. По словам Хейгела, существенное урезание федерального бюджета, включая расходы на оборону, с 1 марта этого года имеющее силу закона, происходит в условиях отсутствия согласованных юридических норм, которые могли бы заменить Закон «О контроле бюджета». Процесс снижения расходов на оборону, подчеркнул министр, и дальше будет проходить в таких же условиях.
Главными целями создания обзора были намерение добиться понимания того, как повлияют грядущие сокращения ассигнований на ВС США, и выработка подходов к сохранению их боеспособности в подобной финансовой ситуации. При этом данным документом предусматривалась необходимость решения трех вполне определенных задач. Во-первых, результаты работы аналитиков, проводивших тщательный анализ целесообразности расходования каждого цента, выделяемого на военные нужды, должны были помочь МО в поисках путей преодоления материальных трудностей в 2014 финансовом году, если секвестр будет продолжаться и дальше. Во-вторых, министерства видов ВС должны были получить конкретные указания по разработки своих финансовых планов на 2015–2019 финансовые годы. И, в-третьих, выводы и рекомендации специалистов должны были найти определенное отражение в разрабатываемом в настоящее время «Четырехгодичном обзоре национальной обороны» (Quadrennial Defense Review). В этом документе будут содержаться оценки военной стратегии США в условиях новых финансовых реальностей, роста числа военных угроз, а также трудностей и неопределенностей, с которыми столкнется Америка в этом столетии.
Принципы и сценарии секвестра
Как объявил военный министр, в основу разработанного документа были положены четыре фундаментальных принципа. Во-первых, была установлена приоритетность задач и возможностей ВС по обеспечению обороноспособности США. Во-вторых, рассматривались такие области выделения ассигнований Пентагону, изъятие средств из которых никак не влияет на снижение боевой мощи войск. В-третьих, при сокращении расходов на оборону должно обеспечиваться не только сохранение достигнутого уровня боевой готовности войск, но и его рост. В-четвертых, урезание военного бюджета не должно сказываться на социальном и материальном благополучии военнослужащих и членов их семей.
В результате следования этим принципам эксперты Пентагона разработали ряд предложений по экономии средств, включая повышение эффективности всех звеньев управления, сокращение неоправданных расходов, реформирование системы денежного содержания военнослужащих и гражданского персонала ВС, изменение структуры войск и планы модернизации ВВТ.
Как подчеркнул Хейгел, SCMR не является формальным руководством для всех должностных лиц МО, которое должно быть исполнено в обязательном порядке. Такая задача не ставилась его составителям. Он просто включает ряд предложений, а не строго сформулированных решений. Аналитики рассмотрели несколько возможных вариантов сокращения военных расходов.
Первый сценарий уменьшения затрат МО подробно и взвешенно изложен в бюджетной заявке президента Барака Обамы на 2014 финансовый год. Выполнения всех пожеланий главы Белого дома позволит Пентагону в предстоящие 10 лет снизить свои затраты на 150 млрд. долл.
По второму сценарию выполнение требований по предельным нормам снижения расходов военного ведомства, установленным в Законе «О контроле расходов», позволит сократить военный бюджет будущего года еще на 52 млрд. долл. А за 10 лет МО сможет сэкономить 500 млрд.
В соответствии с мероприятиями, предусмотренными третьим сценарием, который специалисты называют промежуточным, МО за 10 лет сможет сократить свои расходы только на 250 млрд. долл. При этом финансовые средства будут в определенной мере сохранены за счет снижения ассигнований на программы, реализуемые другими ведомствами, но имеющими оборонное значение.
Хейгел подчеркнул, что все предлагаемые в обзоре варианты сокращения оборонных затрат носят дополнительный характер. В настоящее время Пентагон строго выполняет требования по сокращению своего бюджета в ближайшие 10 лет на 487 млрд. долл., которые изложены в Законе «О контроле бюджета» 2011 года, и проводит необходимые мероприятия в этом направлении. При сохранении норм секвестра оборонных расходов МО в предстоящее десятилетие в целом сможет снизить свои затраты почти на 1 трлн. долл., объявил министр.
В SCMR специалисты военного ведомства представили результаты подробного изучения всех возможных путей реализации указанных сценариев с тем, чтобы руководители различных военных структур, получающие ассигнования из федеральной казны, могли выбрать оптимальные методы снижения своих расходов с одновременным выполнением требований военной стратегии. Эксперты рассмотрели такие области военного строительства, как планирование численности и развития структуры ВС, ведение дел с подрядчиками, содержание личного состава и служащих МО, управление программами разработок и закупок ВВТ и реализация программ разработок, закупок и модернизации существующих вооружений.
Предложения аналитиков
В течение последних нескольких лет руководители МО придавали первостепенное значение повышению эффективности административного управления и снижению неоправданных расходов в этой сфере. Бывший министр обороны Роберт Гейтс разработал пятилетний план сокращения этого вида затрат военного ведомства. Сменивший его Леон Панетта добавил к этой сумме еще 60 млрд. А экономия административных расходов в соответствии с последним бюджетом МО должна увеличиться еще на 34 млрд. долл.
В настоящее время МО продолжает проводить мероприятия по повышению эффективности системы административного управления. Однако, как заявил Хейгел, несмотря на определенный прогресс, достигнутый в этой сфере, не все предложения МО принесли ожидаемую экономию средств, а некоторые из них, и прежде всего предложение о реструктуризации и закрытии военных баз на территории США, так и не были утверждены Конгрессом.
По словам министра, обзор показал, что Пентагон еще далеко не исчерпал свои возможности по повышению эффективности административного управления и сокращения этого вида своих расходов и может еще очень многое сделать в этой области. Хотя с каждым годом становится все труднее добиваться экономии административных средств, а на реализацию мероприятий в этой сфере, которые могут привести к значительному снижению затрат, может потребоваться довольно длительное время. Хейгел подчеркнул, что после изучения предложений специалистов он понял, что проведение мероприятий по повышению эффективности управленческих структур должно продолжаться, невзирая ни на какие финансовые обстоятельства. И в конечном итоге это может дать существенную экономию финансовых средств, необходимых МО.
В качестве основных направлений действий Пентагона в данной области военный министр назвал снижение численности административного аппарата МО, министерств видов ВС, ОКНШ, штабов объединенных и специальных командований, самостоятельных управлений МО и управленческих структур в войсках. Кроме сокращения численности аппаратного и командного состава МО путем объединения функций руководителей различных звеньев управления планируется сократить размеры структур, занимающихся сбором, обработкой и анализом разведывательных данных в полевых условиях.
Глава МО сказал, что в долларовом выражении это составит 20%. Численность военнослужащих и гражданского персонала, занятого в данной сфере, тоже будет снижена на 20%. В результате проведения всех указанных мероприятий, по оценкам специалистов, военное ведомство в ближайшие пять лет сможет сэкономить около 10 млрд. долл. А за 10 лет эта сумма достигнет 40 млрд.
В дополнение к предлагаемым мерам, отметил министр, составители представленного ему документа рассмотрели ряд мероприятий, предусматривающих объединение региональных боевых командований, сокращение числа задач, решаемых МО, и дальнейшую консолидацию систем и средств автоматизированного управления ВС.
Подобные меры в течение 10 позволят МО сократить только 60 млрд. долл., что, как объявил Хейгел, составляет весьма незначительную часть общего объема снижения расходов министерства, установленного законом о секвестре. Поэтому его специалистам будет необходимо изучить другие пути достижения необходимой экономии финансовых средств в указанных областях.
Он также отметил, что обзором не предусматривается проведение каких-то серьезных мероприятий по снижению денежного содержания военнослужащих и гражданского персонала и льгот, предоставляемых этим категориям сотрудников МО. Но эти виды выплат составляют около половины военного бюджета, и поэтому эксперты не могли обойти вниманием данную область финансовых расходов Пентагона.
В целом с 2001 года расходы МО по этой статье военного бюджета выросли на 40%, не включая ежегодные добавки, предусматривающие компенсацию роста инфляции. Но в современных условиях военное ведомство не может позволить себе подобный темп роста этого вида затрат. Поэтому запросом президента на будущий финансовый год не предусматривается достаточно существенное увеличение денежного содержания личного состава и служащих ВС, а также льгот, предоставляемых им и членам их семей.
В составленном обзоре предлагается в достаточно скромных объемах повышать выплаты на медицинское обслуживание военным пенсионерам, находящимся в работоспособном возрасте, и их домочадцам. Таким пенсионерам предлагается, когда это возможно, пользоваться медицинскими страховками, предоставляемыми им работодателями.
Пентагон сэкономит на бесквартирных и пенсионерах
Аналитики полагают, что в будущем необходимо в определенной мере изменить и формулы расчета компенсаций, выплачиваемых военнослужащим за аренду жилья, и несколько повысить их собственные расходы на эти цели.
Они также предлагают сократить выплаты солдатам и офицерам, проходящим службу за пределами США, а также в определенной мере снизить темпы роста денежного содержания военнослужащих и зарплат гражданского персонала МО. Существуют и другие предложения в этой области.
Министр обороны отметил, что в настоящее время Пентагон не планирует вводить какие-либо изменения в порядок оплаты ратного труда. Он сказал, что дал указание председателю ОКНШ возглавить более подробное рассмотрение предложений составителей обзора, которые полагают, что в этой области за 10 лет можно сократить военные расходы на 50 млрд. долл. Под его руководством министры видов ВС и их советники должны подготовить пакет таких предложений, которые позволят сохранять в войсках высококвалифицированных военных специалистов и осуществлять набор новых профессионалов в необходимом количестве. Реализацию предложений этой группы экспертов планируется начать в 2015 финансовом году. Хейгел также сказал, что аналогичное исследование высокопоставленные военные эксперты проведут и в области изучения зарплат и льгот гражданского персонала его министерства.
Глава Пентагона заявил, что в обзоре рассмотрены возможности по сокращению военного бюджета на 100 млрд. долл. в течение 10 лет. Это может быть осуществлено путем снижения размеров пенсий отставникам, переходящим на службу в федеральные структуры, прекращения выдачи субсидий пунктам набора военнослужащих и сокращения пособий, выплачиваемых безработным американцам, проходившим службу в МО. Но все эти меры, как подчеркнул Хейгел, должны быть тщательно оценены с точки зрения возможности нанесения неприемлемого ущерба национальной безопасности США.
Однако, как заметил лидер военного ведомства, все перечисленные меры позволят сократить бюджет только на 100–150 млрд. долл. Поэтому военные эксперты в рамках обзора рассмотрели другие области военного строительства и предложили дополнительные меры, которые могут позволить довести эту цифру до 500 млрд., как этого требует закон о секвестре.
Разработчики обзора изучили и варианты сокращения военного бюджета за счет изменения численности и структуры ВС и модернизации ВВТ. При этом в соответствии с указаниями руководства Пентагона возможности войск по обеспечению национальной безопасности США, решению стратегических и текущих задач и проведению мероприятий по расширению военного присутствия Америки в Азиатско-Тихоокеанском регионе должны оставаться на прежнем уровне и даже возрастать.
Аналитики пришли к выводу, что у МО для экономии средств нет необходимости пропорционально сокращать численность всех видов ВС. Оно может существенно снизить количество и размеры подразделений СВ и тактической авиации. Но в то же время у его руководства есть все необходимые возможности по сохранению боеготовности войск и способности решать все стоящие перед ними задачи в настоящее время и в будущем.
Министр обороны сказал, что у его ведомства пока нет какой-то конкретной программы по изменению структуры ВС и что для принятия окончательных решений по этому вопросу потребуются дополнительные исследования. Однако в связи с окончанием войны в Ираке, с предстоящем выводом войск из Афганистана и снижением необходимости в проведении крупномасштабных операций, по одному из сценариев экспертов, Пентагон может сократить боеготовые подразделения СВ до 420–450 тыс. человек. Численность резервных компонентов этого вида ВС может быть снижена до 490–530 тыс. Одновременно ВВС с минимальным риском могут сократить пять эскадрилий транспортных самолетов С-130.
Лучше меньше, да лучше
В ближайшие нескольких месяцев, как объявил Хейгел, он будет проводить консультации с председателем ОКНШ и с коллегами по министерствам видов ВС с целью оценки реальной численности войск, необходимых США для решения военных задач в становящемся все более опасным мире, и принятия окончательного решения по этому вопросу.
Незначительное сокращение ВС в сочетании с повышением эффективности структур управления и мероприятиями по снижению расходов на материальное обеспечение личного состава ВС может принести в федеральную казну около 150 млрд. долл., как это требует бюджетная заявка президента. При этом войска будут полностью способны оборонять США и выполнять все свои обязательства перед мировым сообществом.
Исходя из реалий современности и требований по секвестру, эксперты, подготовившие обзор, сформулировали два основных подхода к сокращению численности войск и модернизации ВВТ. В соответствии с ними плановые органы будут иметь возможность принимать обоснованные и сбалансированные решения по составу СВ, ВВС и ВМС, а также по выбору направлений разработок, производства и закупок ВВТ, а также масштабов модернизации вооружений в интересах обеспечения технологического превосходства американских войск.
В случае реализации первого из предлагаемых подходов Пентагону пришлось бы сократить СВ до 380–450 тыс. человек, уменьшить число авианосных ударных групп с 11 до 8–9, снизить численность личного состава КМП до 150–175 тыс. человек и снять с вооружения устаревшие стратегические бомбардировщики. Но это позволит сохранить объемы ассигнований, необходимых для противодействия угрозам со стороны вероятного противника и предотвращения ударов по территории США, включая развитие систем и средств дальнего радиуса действия, модернизацию крылатых ракет подводного базирования, создание истребителя F-35. Кроме того, в этом случае МО удастся сохранить приоритетность развития систем и средств, необходимых для ведения кибернетической войны, и сил специального назначения. Данный подход может привести к созданию ВС, имеющих технологическое превосходство, но в силу недостаточной численности не способных решать широкий комплекс задач, особенно в условиях, когда кризисы возникают в самых разных регионах планеты.
Второй подход к сокращению военных расходов, предлагаемый аналитиками, предполагает определенную потерю боевых возможностей войск, но сохранение их численности, необходимой для решения многочисленных задач, и организацию военного присутствия США в различных странах или его поддержание на требуемом уровне. При этом Пентагон не будет проводить масштабные сокращения СВ, кораблей и авиационной техники. Однако в этом случае МО придется пойти на закрытие или снижение финансирования многих программ создания и модернизации ВВТ, снизить темпы наращивания возможностей ВС в кибернетической сфере и свернуть ряд мероприятий по развитию сил специального назначения.
Это на многие годы может остановить процессы создания и обновления вооружений, что в конечном итоге лишит войска возможности получить на вооружение многие находящиеся в конечной стадии разработок и производства системы ВВТ, они могут потерять определенную часть своей боеспособности и столкнуться с технологически превосходящим их противником. МО придется также оценить, в какой мере подобный образ действий может повлиять и на жизнеспособность оборонных предприятий.
Как подчеркнул Хейгел, стремление Пентагона обеспечить необходимый баланс возможностей войск и их боевой готовности в перспективе будет определять структуру и численность ВС. В конце концов руководство МО может принять решение о создании таких ВС, которые будут существенно отличаться от планируемых на современном этапе. Главной задачей МО, по заявлению министра, является не информирование президента о некоторых прогнозных оценках, а предоставление ему обоснованных, квалифицированных и конкретных рекомендаций по перспективным направлениям военного строительства.
Реализация рекомендаций аналитиков по каждому из сценариев, как отметил министр, позволит достичь требуемого уровня экономии военных расходов только в течение 10 лет с момента начала проведения соответствующих мероприятий. Но на первых этапах этого процесса Пентагон не сможет сократить свои траты до необходимого уровня, и его недостачи в федеральную казну будут достигать 30–35 млрд. долл. Они могут стать еще больше, если Конгресс не согласится с проектом бюджета МО на 2014 финансовый год в области урезания средств на финансовое обеспечение военнослужащих и гражданского персонала и на предлагаемые меры по повышению эффективности управления ВС и сокращению их численности.
Он также отметил, что ежегодное автоматическое сокращение военного бюджета на 10%, предусмотренное секвестром, как показали исследования экспертов, приведет к существенному снижению уровня боеготовности войск и их возможностей по решению стоящих перед ними современных и перспективных задач. В отличие от частного сектора сегодня МО просто не знает, как обеспечить безболезненное закрытие ряда военных объектов, сокращение управленческих структур и передачу их функций другим инстанциям. Кроме того, руководство министерства пока даже не предполагает, каким образом с юридической и моральной точек зрения оно может нарушить договоренности с подчиненным личным составом и персоналом и оставить без работы огромное число специалистов.
Трудности и пожелания Пентагона
Уже сегодня МО, заявил Хейгел, столкнулось с негативными последствиями сокращения военного бюджета на 37 млрд. долл. в текущем финансовом году. Сюда входят отмена всех полетов ряда эскадрилий ВВС, походов и передислокации некоторых кораблей ВМС, прекращение обучения в Центре боевой подготовки СВ личного состава армейских бригад, не принимающих участия в боевых действиях в Афганистане, а также отправка в административный отпуск большого числа служащих МО. Он также добавил, что в будущем году, если секвестр будет продолжаться, военное ведомство будет вынуждено сократить свои активы на 52 млрд., а это еще больше усложнит положение ВС. Поэтому, подчеркнул Хейгел, Конгресс должен будет оказать МО помощь в проведении таких масштабных и резких сокращений военных ассигнований. Рекомендации, данные разработчиками обзора, если они будут приняты парламентариями, смогут в определенной мере облегчить положение ВС, но не приведут к полной ликвидации возникающих у него трудностей.
В конце своего выступления глава МО заявил, что лидеры США должны в максимальной степени приложить все необходимые усилия, чтобы изменить бессмысленную и безответственную политику проведения секвестра. Хейгел подчеркнул, что принесение в жертву финансовым интересам благополучия военнослужащих, отдающих все силы беззаветному служению своей стране, и членов их семей недостойно Пентагона. Он сказал, что даже в условиях таких жестоких финансовых реалий, против которых выступают все военные, решения, принимаемые их лидерами, всегда должны соответствовать тем жертвам, которые приносят на алтарь отечества сыны и дочери Америки.
Владимир Иванов
