Если государству нужны научные экспертиза и прогноз, необходимо и соответствующее государственное ведомство
Структура любой организации определяется целью ее создания и выполняемыми функциями. Целью учреждения Петром Великим Российской академии наук в 1724 году с самого начала было не только создание условий для непосредственных упражнений в высоких науках (как теперь уточняют — фундаментальных), но и перспектива появления компетентного государева советника (в современных терминах — возможность обеспечения функции государственного эксперта, включая подготовку прогнозов) по многим проблемам развития государства.
Принятый Госдумой во втором чтении проект нового закона «О Российской академии наук…» также ориентирован на то, что кроме проведения фундаментальных исследований РАН сохраняет за собой указанные функции государева советника, и подчеркивает (статья 6 главы 2): «Целью деятельности РАН является… экспертное научное обеспечение деятельности государственных органов» в областях, способствующих технологическому, социальному и духовному развитию России.
Цель настоящей статьи — обратить внимание на то, как именно РАН обеспечивала и сможет далее выполнять функции экспертизы и прогноза, по крайней мере в области технических и естественных наук (соответственно энергетика, механика, машиностроение, прикладная математика и т. п., с одной стороны, и физика, химия, биология, геология и т. п. — с другой). Без ясного ответа на этот вопрос не может быть и речи о продвижении в решении шумно дискутируемых вопросов о необходимой коррекции законопроекта в части о целесообразной структуре РАН.
Экспертиза и прогноз
Только будучи совсем наивным, можно думать, что научные экспертиза и прогноз делаются собравшимися вместе «яйцеголовыми» специалистами, облаченными, например, в академическую мантию. К сожалению, именно эта позиция прослеживается при анализе духа и буквы проекта обсуждаемого закона.
На самом деле серьезные научные экспертиза и прогноз являются результатом целенаправленных и обычно больших теоретических или экспериментальных исследований, осуществляемых коллективом или даже несколькими коллективами высококвалифицированных специалистов. Эти исследования обычно заключаются в проведении поисковых экспериментов или экспедиций с целью проверки новых научных идей, как правило, возникших в результате либо глубокого анализа возможных путей решения поставленных обществом или руководством страны задач, либо прорывных идей, возникших в ходе фундаментальных исследований и способных дать практическую отдачу не обязательно прямо сейчас, но в средней и даже дальней перспективе (лет через двадцать, а может быть, и позже).
Наивно думать, что глубокая экспертиза и прогноз могут быть подготовлены одной или несколькими лабораториями, пусть даже сверхвыдающимися, при университетах. Нет, типичная задача научных университетских лабораторий состоит исключительно в генерации новых знаний и, как это иногда — и часто непредвиденно — случается, вытекающих из этих знаний прорывных идей. Иными словами — в проведении чисто фундаментальных исследований. А в технических вузах — и конкретных прикладных исследований по заказу промышленности.
Для возможности обеспечить высококвалифицированную экспертизу государственного уровня все государства, заботящиеся о своем будущем, создают специальные научные структуры и государственный орган, который дирижирует их научной работой.
Именуют государственные органы по-разному. Например, во Франции, Италии, Австралии, Испании и проч. это советы по науке (CNRS, CNR, CSIRO, CSIС в данных примерах) с целой плеядой научных институтов в своем составе. В других странах это национальные лаборатории и федеральные институты: в США, например, функционирует почти сорок национальных лабораторий и Институт газа при тесно связанном с обороной аналоге министерства энергетики — DOE, а также Национальный институт здоровья, по структуре и функциям аналогичный нашему Курчатовскому центру. В Германии эти функции выполняют многочисленные институты полных аналогов Российской академии наук — государственных самоуправляемых обществ имени Макса Планка, Франгофера, Гельмгольца. В странах бывшего социалистического содружества государственные экспертно-прогностические функции выполняли и продолжают выполнять институты национальных академий наук.
С точки зрения обсуждаемой проблемы чрезвычайно существенно, что все названные уполномоченные государевы органы всегда являются ведомствами с необходимой инфраструктурой в виде специализированных подведомственных научных институтов для проведения соответствующих исследований, экспертизы крупных проектов и подготовки прогнозов. Без наличия такой инфраструктуры осуществление экспертной и прогностической функций в обозначенных областях государственных интересов просто невозможно.
Взглянем на историю создания структуры непосредственного предшественника РАН — Академии наук СССР. Нетрудно обнаружить, что создание всех без исключения академических НИИ было вызвано именно необходимостью экспертной и прогнозной поддержки важнейших межотраслевых проблем страны. Геологические институты АН СССР создавались в 1920–1930-е годы для решения базовых проблем оценки и прогноза природных ресурсов страны. Технические, физические и химические институты — в 1930–1950-е годы, для решения межотраслевых проблем индустриализации и обороны.
Научная карьера автора этих строк стартовала в Москве в Институте химической физики АН СССР — мощнейшем в мировых масштабах научном академическом институте физико-химического профиля. Этот институт был создан в 1931 году для решения научных проблем горения и взрыва, без понимания которых страна не смогла бы в 1940-е в неимоверно сжатые сроки овладеть ядерным оружием. Три выдающихся специалиста этого академического института обеспечили решение уже более «прикладных» проблем по созданию взрывающихся ядерных устройств в отраслевых оборонных институтах. Это академики Ю. Б. Харитон, Я. Б. Зельдович и К. И. Щелкин, ставшие трижды Героями Социалистического Труда. А сам оставшийся академическим Институт химической физики оказался центровым игроком в решении проблем создания и испытания необходимых химических зарядов для приведения в действие ядерных устройств и наблюдения, диагностики и прогноза событий, развивающихся в окружающей среде после атомных взрывов. За выдающийся вклад в мировую науку организатор и директор института академик Н. Н. Семенов даже в 1950-е, тяжелые годы конфронтации двух социальных систем, был удостоен Нобелевской премии за потрясающий прорыв в фундаментальной науке — создание теории разветвленных цепных реакций. Эта теория — основа как атомных бомб, так и атомных электростанций.
Естественно, для обеспечения возможности проведения соответствующих исследований государство предоставило институту огромную инфраструктуру с уникальными по своим возможностям исследовательскими стендами и полигонами. Эта инфраструктура была создана не только в Москве, но и в широко известном сейчас подмосковном поселке Черноголовка, где возник целый академгородок со своим жилым фондом. Сейчас официальное название этого городка — Ногинский научный центр РАН. Существенно, что всей научной деятельностью этого межотраслевого научного гиганта и целевым развитием его инфраструктуры мог управлять только орган высочайшей научной компетенции — сама Академия наук СССР. Не курировавшее атомную отрасль могучее Министерство среднего машиностроения (сейчас это Росатом), не Госкомитет по науке и технике или Госплан СССР, а именно Академия наук; при решении стержневой задачи института параллельно приходилось решать многие не входящие в прямую компетенцию Минсредмаша фундаментальные научные задачи вроде создания методов и устройств наблюдения за развитием быстропротекающих химических и физико-химических процессов, их математического описания и моделирования, а также многие другие.
Сибирское отделение
Отметим, что поставленная государством перед Институтом химической физики и на «отлично» выполненная комплексная научная задача никогда не могла быть выполнена ни в отраслевом (пусть даже оборонном) институте, ни тем более в университетских лабораториях. Университеты (или, как было принято говорить в недавнем прошлом, образовательные институты и вузы) готовили научные кадры для таких исследований, будучи нередко на 100% интегрированными с важнейшими институтами АН СССР. Автор сих строк глубочайше признателен своей судьбе, которая позволила получить серьезнейшее физико-математическое и физико-химическое образование в очень закрытом до начала 1990-х Московском физико-техническом институте (МФТИ). Особенностью МФТИ была возможность прохождения трехлетней дипломной практики (вроде нынешней магистратуры) и затем аспирантуры в этом и других выдающихся академических и оборонных НИИ под руководством непосредственно тех, кто обеспечивал проведение соответствующей научной экспертизы и поэтому не понаслышке знал и науку, и потребности страны.
Второй близкий автору пример целевого создания системы академических структур — создание в конце 1950-х огромного (сейчас это 79 академических НИИ и более 9 тыс. высококвалифицированных научных работников) и по настоящее время полностью боеспособного Сибирского отделения АН СССР (ныне — СО РАН).
Сейчас уже нет секрета в том, что истинной причиной создания (по инициативе государства!) СО АН СССР было не просто желание создать новую и очень дорогостоящую структуру для научных исследований любопытствующих академиков, но решение актуальнейших проблем государства в период обострения холодной войны. Была необходима резервная научная база, локализованная вдали от западных границ СССР и поэтому недоступная для атомных бомбардировщиков стран НАТО (стратегических ракет в то время еще не существовало). Поэтому приоритетными задачами СО АН СССР стали проведение фундаментальных и поисковых работ для целей обороны (гидро- и аэродинамика, ядерная физика, микроэлектронные и оптические системы, прикладная математика и т. п.) и сопровождение создания в Сибири ядерного и топливно-энергетического комплексов, а также решение проблем прогнозирования ископаемых и биологических природных ресурсов Сибирского региона и их разумного использования.
Решение этих четко поставленных и стратегических для страны задач, хорошо поддержанных необходимыми ресурсами, позволило в считаные годы создать уникальный в мировых масштабах научный комплекс с очень четко ориентированными научными институтами и очень эффективной и полностью интегрированной с академической наукой собственной системой подготовки научных кадров — Новосибирским государственным университетом (перенесенным в Новосибирск полным аналогом МФТИ). Для обеспечения возможности эффективной и автономной работы ученых в условиях территориальной удаленности Сибирское отделение АН СССР было вынуждено создать обширную инфраструктуру с системами энерго- и жизнеобеспечения и даже научными городками. Это всемирно известный новосибирский Академгородок и его несколько меньшие аналоги в других сибирских городах — Красноярске, Томске, Иркутске, Кемерове, Омске, Бийске и т. д. Для возможности быстрого оперативного решения всех внутренних проблем государство пошло на то, что сделало СО АН СССР по сути отдельным ведомством, закрепив за ним даже отдельную строку в бюджете. Последнее позволяло быстро и при необходимости нестандартно решать все проблемы внутренней жизни, в том числе без посредничества столичной бюрократии (заметим, в те годы существенно меньшей).
Именно научные геологические институты СО АН СССР спрогнозировали наличие огромнейших запасов природного газа и нефти в Западной, а в последние годы и в Восточной Сибири и крупнейших алмазных месторождений. Аргументированные научные прогнозы академических институтов Сибирского отделения были подтверждены отраслевыми институтами Мингео и затем использованы для развития экономики страны. Это стало основой для быстрого создания в Сибири уникального нефтегазового комплекса — основного фактора экономической устойчивости современной России.
На пороге использования находится спрогнозированное и разведанное геологами СО уже Российской академии наук крупнейшее в мире месторождение редкоземельных элементов, острейший дефицит которых является болью наиболее высокотехнологичных отраслей промышленности России.
Пример химии
Автор этой статьи непосредственно связан с химией и поэтому хорошо знает историю создания и нынешнее состояние химических институтов СО РАН. Их сейчас 12, и все они тоже были созданы для решения конкретных задач страны. Самый первый химический институт АН СССР в Сибири был создан в 1946 году (сейчас это Институт химии твердого тела и механохимии СО РАН) в целях решения проблем переработки минерального сырья Сибири, в том числе извлечения из него ряда химических компонентов, необходимых для развития ядерного комплекса. В 1957 году были созданы еще два химических института — Институт химической кинетики и горения (с целью частичного переноса на территорию Сибири изучения проблем, решаемых уже упоминавшимся Институтом химической физики АН СССР) и Институт неорганической химии (для научного сопровождения химических проблем, возникающих на производствах ядерного комплекса). В следующем году руководство страны приняло очень серьезные (и в основном выполненные!) государственные решения о необходимости ускоренного развития химического комплекса СССР (мое поколение хорошо помнит тогдашний лозунг «Плюс химизация народного хозяйства»). Для научного сопровождения этого развития было решено создать сразу три академических химических института, причем именно в Сибирском отделении Академии наук: два — для научного сопровождения нарождающейся в стране промышленности производства полимерных материалов (Новосибирский институт органической химии и Иркутский институт химии) и мой родной Институт катализа. Задачей Института катализа было создать государственную точку опоры и обеспечить научное сопровождение развития всего химического комплекса страны в области одной из самых наукоемких и поэтому болезненных надотраслевых проблем химической промышленности: разработки «волшебных палочек» для химиков — катализаторов. А одновременно и решения многих связанных с этим фундаментальных проблем технологии каталитических процессов, которые лежат в основе почти 95% современных химических производств. (Заметим, что история показала оправданность ставки здесь именно на институт Академии наук, а не на отраслевые институты могущественных химических министерств.) Далее были созданы Институт химии нефти в Томске и Институт углехимии в Кемерове с очевидной задачей оказывать научное сопровождение в важнейших для страны направлениях технологического развития, а также два института в Красноярске (ныне объединенных в один), направленных на научное сопровождение новейших технологий горнохимического комплекса страны и переработки доступного в регионе крупнотоннажного органического сырья.
Одним из самых последних, уже в современной России, в СО РАН в далеко не всем известном городе Бийске был создан Институт проблем химико-энергетических технологий, обеспечивающий научное сопровождение создания современного ракетного щита России.
Как видно из сказанного, все химические институты Сибирского отделения РАН имеют четко выраженную государственную направленность, не потерявшую своей актуальности и в условиях новой России. Существенно, что выполнение возложенных на эти институты государственных задач невозможно без проведения широкого фронта фундаментальных исследований, обычно ориентированных и имеющих комплексный межотраслевой характер. Комплексность таких исследований не позволяет организовать их в университетских лабораториях, а межотраслевой характер — в отраслевых или оборонных институтах, куда передаются и где используются многие задельные результаты исследований академических НИИ. Очевидно, что и созданная при сибирских химических институтах инфраструктура отражает четкую научно-практическую направленность исследований и кроме чисто научной приборной базы включает в себя и развитую опытную базу. Последнее позволяет доводить результаты исследований до «товарного» уровня, необходимого для их восприятия отраслевой наукой и гражданской или военной промышленностью.
Ведомственный императив
Теперь относительно выводов, которые хотел бы донести автор данной статьи, их два:
Первое. Российская академия наук, основное государево призвание которой обеспечивать руководство страны комплексной экспертизой и прогнозами по самым животрепещущим направлениям нашего развития и жизни, с необходимостью должно оставаться ведомством, имеющим сеть подведомственных институтов, компетентных по тем направлениям науки, технологий или иных сторон нашей жизни, по которым государство желает иметь надежную экспертизу или прогноз. Это неизбежный и испытанный временем императив для любых стран с любым социальным устройством.
Подведомственность означает прямое и полное подчинение таких институтов Российской академии наук наиболее компетентному и уполномоченному на то государством органу в части назначения (и, естественно, увольнения) руководителя (директора) института и возможности определения объема госбюджетных ресурсов, выделяемых институту на выполнение им основных государственных функций, в том числе в части развития инфраструктуры.
Назначаемый Академией наук директор обязан представить в Академию наук полную предметно и количественно обоснованную программу развития института как минимум на срок полномочий директора и несет полную личную ответственность за рациональность использования выделенных институту госбюджетных средств и закрепленной за институтом научной инфраструктуры.
Второе. Снижение числа ведомств путем их объединения не приводит к уменьшению численности управляющего аппарата, зато приводит к снижению личной ответственности подчиненного персонала, многократному увеличению времени различных согласований и, как следствие, к невозможности принятия важных оперативных решений и поэтому к утрате инициативы со стороны подчиненных инстанций.
В связи с этим представляется очень сомнительной целесообразность предлагаемого в проекте закона объединения нескольких четко специализированных академий в одну и устранение самостоятельности региональных отделений РАН, которые функционируют ныне как достаточно независимые ведомства с отдельной строкой финансирования в государственном бюджете.
Действительно, слияние нескольких имеющих разные предназначения ведомств в одно приводит к размыванию компетентности руководства объединенного ведомства в части понимания обоснованности решений и запросов подчиняемой структуры и появления нежелания нести ответственность за эти решения (это постулаты социальной психологии). Кроме того, руководство объединенного ведомства обычно встречает в штыки попытки внешних сил (даже высшего руководства страны или некоторых министерств) непропорционально усилить поддержку ресурсами конкретного выделенного направления, за которое несло ответственность подчиняемое ведомство. Следствием является естественное торможение выполнения таких внешних инициатив. А очевидные приоритеты страны в настоящее время — необходимость избирательного усиления научного сопровождения оборонной тематики, здравоохранения и ускоренного развития регионов. Такие задачи неоднократно, явно и неявно, ставил президент нашей страны.
Особенно опасна утеря самостоятельности региональных отделений РАН. Они отвечают за выполнение очень конкретных и важнейших государственных функций на огромных территориях, удаленных от столичного региона и имеющих неисчислимые особенности с точки зрения подходов к их выполнению. Сюда входит, например, необходимость появления и целенаправленной поддержки маленьких (и поэтому не способных конкурировать в области фундаментальных исследований с устоявшимися научными структурами), но компетентных научных ячеек, непосредственно в местах, очень важных для оборонного, экономического или социального развития государства. Пример — арктическая зона, многие малоосвоенные территории Урала, Сибири и Дальнего Востока, а также уникальные природные объекты, требующие научного изучения на месте. В силу необъятности территории нашей страны необходимые структурные, кадровые и финансовые маневры при этом не всегда понятны руководству централизованного ведомства, что приводит в огромном числе случаев к печальным (и не только в науке) последствиям.
В целом пример Сибирского отделения показывает, что региональные отделения РАН оказываются более мобильными в выполнении государственных функций и обычно выступают в качестве объектов, на которых отрабатываются пилотные проекты по совершенствованию системы управления наукой в современных условиях. Затем опыт этих пилотных проектов переносится на всю академию или даже подхватывается Министерством образования и науки.
Ключевой момент для возможности более мобильного, подчас опережающего или нестандартного поведения региональных отделений РАН — их автономность в принятии многих решений, опирающаяся прежде всего на юридическую оформленность этих отделений как ведомств и наличие отдельной строки в государственном бюджете с закреплением за региональными отделениями функций главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС), то есть независимость в принятии многих внутренних решений. Поэтому предлагаемое в законопроекте даже после его второго чтения снижение статуса региональных отделений до уровня филиалов с потерей юридического лица и, естественно, статуса ГРБС абсолютно недопустимо как для будущего науки в регионах, так и для развития российской науки в целом.
Пармон Валентин, Академик РАН, директор Института катализа СО РАН, член президиумов РАН и Сибирского отделения РАН
