Без однозначных критериев война с воровством превращается в банальную кампанейщину
Сегодня уже никого не надо убеждать, что противодействие коррупции в ОПК является необходимым условием эффективного использования средств, выделяемых из бюджета страны на перевооружение ВС и модернизацию оборонной промышленности. На этом пути есть множество проблем. Одна из них – отсутствие формализованной процедуры измерения уровня коррупции.
Сегодня министерствами в рамках реализации национального плана противодействия коррупции проведен комплекс мероприятий по созданию нормативно-правовых, организационных и финансово-экономических условий, минимизирующих коррупционные риски в ОПК. При этом считается, что он способствует сдерживанию или ограничению коррупции. Для того чтобы понять, является ли это достаточным для достижения поставленных целей и можно ли ожидать существенного уменьшения коррупционных рисков в ОПК, обратимся к известным результатам контроля правоохранительными и контрольно-надзорными органами заказчиков и исполнителей государственного оборонного заказа в 2012 году.
Основные показатели
Количество правонарушений. Число уголовных дел в сфере государственного оборонного заказа по сравнению с 2011 годом не сократилось, а существенно возросло. Отсюда возникают следующие вопросы: это результаты активизации контрольной деятельности или роста коррупции и что делать дальше для повышения эффективности принимаемых мер в ОПК?
По нашему мнению, получить однозначные ответы и выработать адекватные системные решения по противодействию коррупции при существующих подходах невозможно. Если рассматривать проводимые мероприятия по противодействию коррупции в ОПК как некоторую систему, то совершенно очевидно, что она не является целостной. В ней отсутствует важный и неотъемлемый элемент – механизм измерения состояния системы. Это означает только одно – оценка эффективности принимаемых мер и как следствие своевременная выработка необходимых управляющих воздействий на всю систему противодействия коррупции не предусматриваются. Невольно возникает мысль: либо чиновники находятся в плену очередных иллюзий, либо имитируют противодействие коррупции в ОПК, составляя для своего руководства впечатляющие доклады.
Соответствие расходов и доходов. Не может оказать существенного влияния на противодействие коррупции в ОПК и применение федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». В случае реализации даже всех норм этого закона, предусматривающих декларирование доходов и расходов для топ-менеджмента, и выявления по ним так называемых индикаторов коррупции все равно будет невозможно контролировать процесс возникновения и существования коррупционных механизмов. Так, специалистами отмечается, что, например, декларирование, предусматриваемое данным законом, не работает в части использования незаконно приобретенных средств для пополнения банковских счетов, погашения долгов, приобретения имущества через подставных лиц.
Не являются достаточными и требуют существенного расширения применяемые в данном законе индикаторы коррупции. Сохраняются проблемы эффективности сбора и проверки необходимых сведений. Названное исключает возможность объективного измерения коррупции в ОПК. В условиях ограниченных возможностей контролирующих органов это позволяет коррупционерам действовать без опаски даже в условиях набирающей силу борьбы с коррупцией.
Качество управления. Чем оно выше, тем ниже уровень коррупции в ОПК, и наоборот. Коррупция препятствует созданию прозрачности и эффективности управления – в мутной воде рыба хорошо ловится. В системе управления в качестве меры для оценки коррупции вместо прямых показателей, например упомянутых индикаторов, могут быть использованы косвенные, например индикаторы коррупционного риска принятой системы управления. Данные показатели представляют собой отклонения реальной модели деятельности организации ОПК от идеальной, которая исключает коррупционные риски. Уровень противодействия коррупции в этом случае будет определяться как величина дополнения индикатора коррупционного риска до единицы. В отличие от принятого сейчас контроля за соответствием доходов и расходов данный подход мог бы позволить оценивать состояние коррупции не по ее результатам, когда коррупционные действия произошли, а на стадии возникновения и развития условий для них.
Необходимый для этого показатель – уровень противодействия коррупции определяется как интегральное значение индикаторов, устанавливаемых по открытой информации о деятельности организации ОПК. Для этого требуется только обеспечение обязательности раскрытия информации, которая не может быть закрытой. Возможности для управляющего воздействия на организации ОПК у наших министерств имеются. Данные частные индикаторы могут быть сведены в несколько групп, характеризующих корпоративную политику, организацию управления, операционную деятельность, управление активами, закупки и кадровую работу.
Предостережение топ-менеджерам
Применение показателей, характеризующих корпоративную политику, обусловлено тем, что последняя должна отражать функцию целеполагания деятельности организации и определяется интересами, мотивами и целями ее менеджмента, в том числе и при противодействии коррупции. В качестве показателей, характеризующих корпоративную политику, могут быть использованы значения коррупционных рисков, определяемые принятыми в организации нормами корпоративной деятельности. Иными словами, должны быть установлены:
- конкретные уровни полноты и детальности перечня раскрываемой информации;
полномочия руководителей организаций по антикоррупционной деятельности;
административная и добровольная материальная ответственность за выполнение противокоррупционных требований в договорах найма для руководителей организаций;
порядок действий при получении информации о коррупции;
поддержка руководителей организаций, противодействующих коррупции;
доля независимых профессиональных директоров в составе советов директоров дочерних организаций;
соотношение темпов роста стоимости продукции и заработной платы персонала.
Для формирования показателей коррупционного риска, относящихся к организации управления ОПК, могут оцениваться:
- целевые показатели организации, увязанные с ее миссией и содержанием деятельности;
система мотивации, ставящая в соответствие размеры вознаграждения топ-менеджеров с достижением целевых показателей;
сбалансированность соотношения аффилированных с головной организацией и независимых членов советов директоров в дочерних организациях;
система менеджмента качества, ориентированная на процессное управление;
система мониторинга рынков поставок, субподрядчиков и отчуждаемой собственности.
Аналогичным образом формируются показатели для операционной деятельности, управления активами, закупки и кадровой работы.
Рассмотренный подход не только не исключает, но и должен применяться вместе с механизмами, предусмотренными федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Полученные при этом показатели, характеризующие признаки состоявшихся коррупционных действий, используются для определения уровня противодействия коррупции совместно с показателями коррупционного риска по известным методикам.
Отличительной особенностью данного подхода является то, что он решает задачу не выявления конкретных коррупционеров, а обнаружения условий для их появления в организации ОПК. Это позволило бы заказчикам оценивать уровень противодействия коррупции в организации ОПК и как следствие ее надежность в смысле эффективного использования государственных средств. Аналогично системе менеджмента качества в организации, наличие которой является сегодня одним из условий получения ею государственного заказа, указанная система могла бы стать обязательной.
Получаемая на основе предложенного подхода информация позволила бы контрольным органам своевременно сосредоточиваться на выявлении возможных коррупционеров в ОПК по конкретным адресам значительно раньше, чем исчезли бы деньги и виновники. Но для этого потребуется кроме декларирования проводить проверку информации для выявления прямых индикаторов коррупции.
В качестве таких индикаторов дополнительно к существующим сегодня предлагается рассматривать превышение расходов не только над доходами, но и над приростом сбережений проверяемого лица и членов его семьи. Это позволяет использовать в том числе превышение размеров средств, выдаваемых проверяемым лицом в долг, или его погашенных долговых обязательств над размерами доходов и сбережений. Кроме этих индикаторов предлагается также рассматривать приобретение имущества по цене заведомо ниже рыночной или его продажу по цене заведомо выше рыночной, превышение полученного вознаграждения за выполнение работы рыночного размера. Другим положительным результатом применения системы измерения коррупции в организациях ОПК и периодического мониторинга установленных показателей, по нашему мнению, могло быть создание условий для мотивации деятельности топ-менеджмента.
Валерий Елюшкин, член совета экспертов Общественной палаты РФ
Юрий Матвиенко, Центр проблем СЯС Академии военных наук
Опубликовано в выпуске № 29 (497) за 31 июля 2013 года
