Без согласованных действий заказчиков Минобороны, органов исполнительной власти и организаций ОПК качественно перевооружить ВС РФ не получится
В ФГКУ «46-й Центральный научно-исследовательский институт» Минобороны России под руководством заместителя министра обороны Юрия Борисова состоялась научно-практическая конференция, посвященная совершенствованию планирования и реализации государственного оборонного заказа. Публикуем наиболее яркие выступления ее участников.
Штрафы за невыполнение ГОЗ
За прошедшее время значительно обновлены законодательные акты, регулирующие отношения заказчика и исполнителя при выполнении ГОЗ. 29 декабря 2012 года принята новая редакция закона «О государственном оборонном заказе», который вступает в силу 1 января 2014-го после издания нескольких подзаконных актов и постановлений правительства.
1 января 2014 года начнет работать федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», принятый 5 апреля 2012 года. Недавно внесен в Госдуму и проект закона о системе штрафов за невыполнение гособоронзаказа.
В соответствии с поручением президента успешно выполняются другие мероприятия. Постепенно расширяется практика проведения открытых конкурсов и аукционов по реализации ГОЗ и повышению ответственности за нарушение требований, установленных законодательством. Совершенствуется нормативно-правовая база в сфере ГОЗ и ценообразования в отношении продукции военного назначения. Ведется работа по упрощению процедуры создания новых производств, в том числе посредством реализации механизма государственного частного партнерства. Внедряется система управления полным индустриальным циклом – от моделирования и проектирования до серийного выпуска изделий, обеспечения их эксплуатации и дальнейшей утилизации. Создаются системы, направленные на совершенствование управления экономической деятельностью организаций ОПК в целях оптимизации производственных процессов и использования передовых технологий, в том числе зарубежных.
Проведение указанных мероприятий должно положительно повлиять на обеспечение решений основных задач переоснащения ВС РФ современными перспективными образцами и комплексами вооружения в период до 2020 года. Однако это было бы невозможно без соответствующей координации действий заказывающих органов Министерства обороны РФ, федеральных органов исполнительной власти и организаций ОПК.
У заказчика и исполнителя ГОЗ, к сожалению, противоположные цели. Один хочет купить подешевле, другой – продать подороже. Казалось бы, естественный процесс. Но если мы встречаемся с вами на рынке как частные лица – это одно. А если как представители государства выстраиваем долгосрочные отношения – другое. Разумный заказчик не заинтересован в том, чтобы предприятие (исполнитель) потеряло возможность для своего развития. Поэтому контракты, цены должны быть справедливыми при реализации тех или иных соглашений.
С одной стороны, мы тратим народные деньги, которые по крупицам передаются нам для реализации. Это не наши деньги. С другой – мероприятия для предприятий ОПК должны всегда быть прибыльными и рентабельными, иначе механизм их совершенствования и развития работать не будет. Предприятие должно иметь возможность обновлять свои основные фонды, развивать социальную базу, заботиться о благополучии рабочих.
200-й приказ Минпромторга от 2006 года – не худший документ. В какой-то мере он определял себестоимость продукции, правила игры между заказчиком и исполнителем. Исполнитель был вправе сказать о своем видении цены продукции, а заказчик – понять, из чего складывается себестоимость. Но за минувшие семь лет нормативы, определяющие себестоимость продукции, серьезно изменились.
В 2006 году мы не рассматривали вопросы страхования, а сегодня страхуем свою продукцию. Также обстоит дело с гарантийным обслуживанием. Не вставали тогда проблемы жизненного цикла изделия, как сейчас. Не рассматривали мы и вопросы банковских гарантий. А ведь все это – дополнительные расходы, которые несет сегодня промышленность. Надо обсудить и при необходимости изменить 200-й приказ. Это уже не просьба, а указание. Состоялось заседание рабочей группы под председательством Сергея Иванова, где этот вопрос поднимался. В поручении Минпромторгу записано, что ему вместе с заинтересованными федеральными органами необходимо внести новую редакцию данного закона.
Поднимался вопрос и о погашении процентной ставки. Думаю, это не тупиковая проблема, как кто-то считает. Но нужно ее решать с учетом определенных обстоятельств. Если предприятие заключило долгосрочный контракт, а мы все понимаем, что на самом деле финансирование у нас годовое (не будем лукавить), то единственная возможность микшировать ценовые риски – своевременно взять кредит, закупить элементную базу или материалы для того, чтобы обезопасить себя от ценовых скачков. Ответственность за это лежит на головном исполнителе. Почему он должен переплачивать, если государство не может ему выделить в нужном объеме денежные средства на нормальную организацию работы?
Государство должно позаботиться и взять на себя затраты, связанные с обслуживанием такого кредита. В каком объеме? Если просто процентную ставку принимать – это коррупционная схема. Банки выплатят вам по 20 процентов, и государство в лице МО РФ будет переплачивать. Как вариант, можно остановиться на постановлении, в котором говорится о компенсации процентных ставок по кредитной схеме. Можно использовать такую схему: ставка рефинансирования Центрального банка плюс 1,5 процента. Выгодно это или нет? Для погашения долга, думается, выгодно, потому что материалы (основной источник роста цен), закупленные через два-три года, обойдутся казне дороже.
Ограничение тут очень простое: мы не должны выходить за рамки возможностей того или иного предприятия при выполнении ГОЗ или ГПВ. То есть вопрос о себестоимости продукции готовы рассматривать, но в том случае, если она не выходит за рамки ограничений и лимитов по стоимости работ, обозначенных в соответствующем постановлении правительства или ГПВ. Это правила игры. Их можно совершенствовать, можно вывесить даже на сайте Минобороны для обсуждения. Но пока спорные ситуации между заказчиком и исполнителем еще сохраняются.
После вступления в должность мне часто приходится подписывать различные технические задания (ТЗ). Мягко говоря, у меня всегда вызывало недоумение: почему на титульном листе всего три подписи: начальника ВНК, заместителя министра обороны, отвечающего за вооружение, начальника Генштаба. В редких случаях (если дорогостоящая работа) еще стоит подпись министра обороны. А где промышленность? Кто отвечает за реализацию контракта? Мне говорят, что ФЗ № 94 не предусматривает этого. Но тогда зачем мы генеральных конструкторов назначаем? Для галочки? Генеральные конструкторы должны отвечать за этот участок, ставить свою подпись на ТЗ.
Более того, я бы еще предложил ставить подпись и некоторым экспертным организациям. Кто против, скажем, экспертизы по авиационной тематике того же ЦАГИ? Хуже от этого не будет. Не нужно бояться перегиба, ведь число повторных конкурсов у нас сегодня просто зашкаливает. Этого можно избежать за счет привлечения экспертов на начальном этапе работы по контракту. Выше станет и качество планирования.
Кстати, основная причина несвоевременного размещения ГОЗ – некачественное планирование. Не хочу вешать ярлыки на промышленность или заказчика. Виноваты обе стороны. Мы порою погружаем в ГОЗ мероприятия, которые еще не оформлены в виде конкретных технических требований. Вот сегодня, например, уже середина года, а у меня по некоторым запланированным мероприятиям нет технических заданий. Нонсенс!
Будет правильно вернуться к давно отлаженной методологии работы. Прикладным НИР должны предшествовать фундаментальные поисковые исследования, ОКР – НИРовские работы. Это снизит риски в этой цепочке, повысит эффективность расходования бюджетных средств. Взять, к примеру, данные по тематике средств связи, когда с каждого потраченного на НИР и ОКР рубля в серию вышло всего 17 копеек.
Мы должны ценить стоимость каждого вложенного рубля, поднимать эффективность работ. А это возможно лишь тогда, когда снижены риски. На первых этапах НИР деньги малые – риски большие. Лишь по мере продвижения к завершению ОКР ситуация меняется. Если работе предшествуют ОКРовские НИР, то не обойтись без научно-технического отчета, макетного образца, технико-экономического обоснования, проекта ТЗ. Это и будет основой для правильного ценообразования, что придумано не нами, а целыми поколениями наших предшественников, которые ковали оборонный щит страны.
Мы выступили с инициативой по новой методологии ценообразования, поскольку порою от первоначальной цены контракта остается 20–30 процентов. В таких случаях я вынужден своим решением требовать организовывать конкурсные процедуры в соответствии с заключением военного представительства не выше цены, обозначенной в ГОЗ. Но это не должно превращаться в практику.
Или такой пример. У нас были заключены трехлетние контракты по ремонту ВВТ с известными структурами. Им своевременно выплачены практически стопроцентные авансы. Но на сегодня о выполненных работах доложили от 4 до 20 процентов исполнителей. И сейчас мы ходим за остальными, просим отчитаться: где деньги, отремонтированная техника? Кредиты надо выдавать дозированно. Рисковать бюджетными деньгами нельзя.
Не питаю иллюзий, что 2013 год станет переломным в формировании и реализации ГОЗ, хотя в последнее время проведена огромная работа по решению серьезных проблем. И все же появление новых документов и законов упростит нам жизнь. На этапе формирования ГОЗ-2014–2016 эти вопросы следует проработать максимально, чтобы с 1 января мы могли заняться только контрактной работой.
Юрий Борисов, заместитель министра обороны
Нужна единая правовая база
Формирование ГОЗ в части НИОКР имеет ряд проблемных моментов.
1. Отсутствует нормативно-правовое взаимодействие органов военного управления при формировании ГОЗ. Некоторые документы и приказы могут противоречить друг другу. У исполнителей нет конкретики о датах, сроках исполнения тех или иных материалов.
2. Низкая оперативность органов военного управления при согласовании тактико-технических заданий на новые научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.
3. Включение в сводные предложения Министерства обороны НИР и ОКР, которые не прошли рассмотрения в экспертной группе и НТК МО РФ.
Решить данные вопросы можно, издав соответствующие правовые акты. Работа по формированию единой правовой базы формирования и размещения ГОЗ должна быть продолжена.
Геннадий Клеутин, полковник, заместитель председателя Военно-научного комитета ВС РФ
Системные проблемы
Механизм оценки и реализуемости заданий ГОЗ и ГПВ нами создан, апробирован и успешно применяется. Он не является застывшей субстанцией, может и должен развиваться.
Первое направление – нормативно-правовое обеспечение. Значительное число предприятий-изготовителей или потенциальных исполнителей заданий ГОЗ не имеет четкой ведомственной и отраслевой принадлежности, а также закрепленной обязанности по проведению оценки собственной готовности к реализации предложений государственных заказчиков ГОЗ на очередной плановый период. Отсутствуют и обязательства представлять информацию по данному вопросу в соответствующие федеральные органы. Планом-графиком оценка сформированных заказчиком предложений по проекту ГОЗ должна быть проведена в течение месяца, но далеко не всегда сроки выдерживаются. Это весьма проблематично из-за большого объема анализируемой информации. Порою отвечающим за это лицам приходится работать даже в выходные дни.
Представляется целесообразным при разработке постановления правительства «О порядке определения состава и правил разработки ГОЗ и его основных показателей…» предусмотреть требования, устанавливающие участие интегрированных структур предприятий, компаний и организаций ОПК (независимо от форм собственности) в оценке реализации заданий ГОЗ.
Одновременно необходимо закрепить в постановлении обязанность государственных заказчиков вносить изменения в представленные предложения (проект ГОЗ).
Необходимо повысить и роль головных организаций, интегрированных в этом процессе, а также нормативно закрепить их задачи, права и обязанности как в оценке реализуемости предложений госзаказчика, так и в процессе их формирования в целом.
Второе направление – автоматизация процессов обработки данных и информационного обмена между участниками процесса при разработке проекта ГОЗ (включая предприятия-разработчики ВВТ) с использованием государственной автоматизированной системы ГАЗ-ГОС в головных организациях, холдинговых компаниях и интегрированных структурах.
Каково качество оценки реализуемости ГОЗ? По опыту 2012 года можно сказать, что в целом промышленность способна реализовать задания ГОЗ. Анализ причин невыполнения контрактов показывает, что они носят, как правило, частный характер и напрямую не связаны с производственно-технологической готовностью предприятий. Тем не менее надо признать недостаточную эффективность регламентации отношений в звене «заказчик – исполнитель» и выделить проблему несовершенства договорных отношений в разряд системных. На наш взгляд, она приобретает определяющий характер и должна привлечь внимание всех заинтересованных участников процесса. Недавно принятый закон о ГОЗ и контрактной системе обеспечивает законодательную основу для решения данной проблемы. Теперь необходима согласованная подготовка других нормативных документов, о чем сегодня уже говорилось, в частности проектов госконтрактов, их типизации и моделей цен.
Среди остающихся общих проблем реализации ГОЗ можно выделить следующие: недостаточный научно-технический задел и производственные мощности основных фондов, обеспеченность кадрами, сырьем, материалами и комплектующими, ценообразование, эффективность использования и содержания испытательной базы. Частные проблемы – отсутствие у предприятий информации о планируемых закупках госзаказчиком конкретной номенклатуры вооружения, его количественном составе на средне- и долгосрочный периоды; поздние сроки проведения конкурсов на текущий год; отсутствие учета территориального расположения предприятий при проведении закрытых аукционов по ГОЗ; отсутствие информации по проведенным сертификационным испытаниям импортной элементной базы, контрольно-измерительной аппаратуры и технологического оборудования.
Добиться по-настоящему инновационного развития ОПК нам пока не удалось. Парадокс, но возможности ОПК по реализации ГПВ в необходимом объеме проявляются только к концу программного периода. В том числе по причине недостаточной координации практического использования результатов научно-технической деятельности и внедрения их в реальных секторах экономики. Надо признать: линия на фундаментальные исследования, инновационные технологии не выстроена с необходимой эффективностью. Более того, по некоторым оценкам, положение дел таково, что без принятия экстренных мер в области оборонной фундаментальной науки отставание от мирового уровня в ближайшие годы может стать необратимым.
Наиболее предпочтительный метод решения проблемы – проведение фундаментальных поисковых исследований в области обеспечения оборонной безопасности, реализация и внедрение их результатов в рамках единой программы фундаментального уровня. Такая программа в настоящее время разрабатывается. Следующим шагом будет формирование Перечня промышленных критических оборонных технологий, представляющих собой основу программных мероприятий по технологическому развитию ОПК. Он включен в состав Единой системы исходных данных, готовность которой определена к 1 сентября 2013 года.
Сделаны предложения по внесению изменений в механизм определения целевой ориентации мероприятий по базовым и критическим промышленным технологиям. Целевые ориентиры формирования мероприятий по базовым и критическим промышленным технологиям рекомендовано определять с использованием формулирования ряда комплексных проектов развития перспективных вооружений и технологических направлений, взаимоувязанных с базовыми критическими военными технологиями и основными направлениями развития ВВСТ, использованием фундаментальных прикладных исследований. С этой целью в Минпромторге создана рабочая группа, которая готова рассмотреть любые предложения.
Сергей Довгучиц, советник министра промышленности и торговли
Как срываются контракты
В Минобороны организована работа по рассмотрению расчетно-калькуляционных материалов для определения цен по контрактам, заключенным с единственными поставщиками. Также рассматриваются и начальные максимальные цены контрактов по заказам, размещаемым на торгах. Расширена практика заключения таких контрактов (дополнительно к утвержденному ГОЗ) по решению президента и правительства Российской Федерации. В 2013 году планируется реализовать их у единственных поставщиков и довести этот показатель до 177 новых заданий более чем на 100 миллиардов рублей, что составит 13,7 процента от объема бюджетных средств.
Вводится практика заключения контрактов на весь жизненный цикл серийно поставляемых ВВТ, что со стороны МО РФ позволит сократить число и сроки процедуры размещения заказов. А со стороны организаций ОПК – повысить эффективность планирования, обеспечить заблаговременную подготовку производства, создать систему обеспечения и эксплуатации сервисного обслуживания выпускаемой продукции.
Начиная с 2013 года реализуются проекты по заключению госконтрактов на полный жизненный цикл отдельных образцов ВВТ. Более широкое применение эта практика получит в 2014 году. Данный подход призван обеспечить комплектность закупки сложных систем ВВТ и комплексное обслуживание в войсках, эффективное расходование бюджетных средств, сократить количество заданий и сроки размещения по торгам.
По наиболее сложным и важным образцам ВВТ расширяется практика заключения долгосрочных контрактов со сроком исполнения от трех до девяти лет, в том числе с использованием кредитной схемы финансирования. В первую очередь это касается приоритетных образцов техники, стратегических ракетных комплексов, надводных кораблей, подводных лодок, зенитных ракетных и космических систем.
По состоянию на 25 июня 2013 года департаментом размещено 92 процента заданий ГОЗ 2013 года – более чем на 700 миллиардов рублей. 84 процента госконтрактов уже заключены, подписаны обеими сторонами и приняты к исполнению, что существенно превышает показатели 2011–2012 годов. По остальным заданиям ведутся конкурсные процедуры и оформление контрактов.
Основными причинами незаключения контрактов являются:
- неготовность подзаконных нормативных правовых актов, разрабатываемых в рамках реализации федерального закона «О государственном оборонном заказе», который определяет условия формирования и размещения заданий ГОЗ. Прежде всего это касается госрегулирования цен на продукцию по ГОЗ. В связи с этим на этапе размещения ГОЗ Минобороны применяет только твердо фиксированные цены в соответствии с ФЗ № 94;
отсутствие методик и норм подготовки расчета цены госконтракта, размещаемого у единственного поставщика;
недостатки в подготовке расчетно-калькуляционных материалов со стороны предприятий ОПК;
крайне низкое взаимодействие головных исполнителей с кооперацией. Большинство таких материалов получено Минобороны, например, только в марте текущего года. На некоторые ТЗ они не представлены до сих пор;
некачественное исполнение представляемых документов.
Для восстановления эффективной работы по ГОЗ Минобороны восстановлены функции военных представительств, проводятся мероприятия по увеличению их штатной численности.
С целью повышения качества военно-научного содержания НИР принято решение о переподчинении научно-исследовательских организаций Минобороны России видам и родам войск и межвидовым довольствующим органам, отвечающим за организацию эксплуатации ВВТ. Это позволит задать новые требования к ВВТ, обеспечить обратную связь между разработчиками и войсками.
Принято решение в 2013 году ремонт и техническое обслуживание ВВТ осуществлять силами воссоздаваемых войсковых ремонтных органов. Средний, капитальный ремонт и капремонт с модернизацией будут проводить в организациях ОПК, в состав которых начинают передаваться активы ремонтных предприятий «Оборонсервиса».
Министром обороны 10 июня 2013 года утверждены директивные указания «О порядке и сроках выполнения органами военного управления возложенных на них обязательств и задач». Этот документ включает все положения приказа № 03, расписывает все права и обязанности как заказчика, так и исполнителя ГОЗ.
Андрей Вернигора, директор Департамента МО РФ по обеспечению ГОЗ
Подготовил Олег Фаличев
Опубликовано в выпуске № 28 (496) за 24 июля 2013 года
