В суть сложных финансовых схем предприятий космической отрасли не может проникнуть не только Роскосмос, но и Росфинмониторинг
Недавно Счетная палата завершила проверку космической отрасли, она была не первой за последние годы. И результаты раз за разом подтверждали и неэффективность работы отрасли, и злоупотребления. Были срывы выполнения задач Федеральной космической программы. Без осложнений выполнялись лишь межгосударственные обязательства по Международной космической станции.
Диагноз
Пора прекратить ссылаться на то, что ракетно-космическая промышленность серьезно пострадала в процессе распада Советского Союза, что в 1990-х годах она не получала достаточного финансирования и понесла технические и кадровые потери. Прошло более 20 лет, деньги в стране появились. Только в 2006 году финансирование космической отрасли увеличилось на 80 процентов по сравнению с ранее запланированным.
Но гражданский космос за это время не претерпел качественных изменений, производственная база отрасли в основном остается устаревшей, новая система контроля качества и обеспечения надежности не появилась, нет космических технологий нового поколения.
Почему так происходит?
Во-первых, в ракетно-космической отрасли множатся различные Федеральные целевые программы, которые осуществляются и финансируются по собственным графикам, не увязанным между собой по целям и задачам. Они становятся известными потребителям космических данных в утвержденном виде, а потому не имеют шанса включить в себя решения ключевых проблем. В целом планирование носит хаотичный характер.
Во-вторых, федеральный орган исполнительной власти по космической деятельности сконструирован, когда надо было спасать отрасль. Он остался практически таким же и сегодня, когда неизмеримо усложнились управляемые им предприятия-производители, экономическая среда, законодательство. Управляющий орган не соответствует по сложности и возможностям управляемой системе.
В-третьих, смена общественного строя открыла шлюзы алчности и привела к смене ценностей и, соответственно, к смене интересов. Суть происходящего в космической отрасли России сегодня сводится к тому, что мероприятия, необходимые для развития ракетно-космической отрасли, определяются узкими коммерческими интересами отдельных организаций, непрозрачным механизмом распределения бюджетных средств, а также размыванием ответственности за результаты инвестиций. Все это во многом обеспечивает поддержание морально и физически устаревших производственных мощностей, а не формирует условия для выполнения приоритетных для ракетно-космической отрасли задач. Предприятия - производители космической техники заинтересованы в получении через Роскосмос максимально возможных финансовых средств, причем чем масштабнее проект, тем более вероятнее получение запрошенных денег и тем легче отодвинуть сроки его осуществления. Используемые предприятиями сложные финансовые схемы, в суть которых не может проникнуть не только Роскосмос, но и Росфинмониторинг, показывают, что стратегической целью предприятий космической отрасли России являются деньги, получаемые их собственниками, акционерами, менеджментом, но вовсе не обеспечение стратегических государственных интересов.
Стоимость и финансирование
В Федеральную космическую программу России на 2006-2015 годы, утвержденную постановлением Правительства РФ 22 октября 2005 года N 635, четыре раза вносились изменения (в 2007, в 2008, в 2011 и в 2012 годах). По итогам всех внесенных изменений общий объем финансирования мероприятий, предусмотренных Программой на 2006-2015 годы, был увеличен с 486,8 до 876,2 миллиарда рублей.
Существенный рост объемов финансирования НИОКР по созданию космических аппаратов различного назначения во многом был обусловлен тем, что первоначальная оценка стоимости этих работ, послужившая основанием для утверждения в 2005 году объемов их финансирования, в большинстве случаев не была экономически обоснованной. В результате по ряду работ их стоимость возросла в 3 и более раза.
Так, стоимость ОКР "Ресурс-П" (создание оптико-электронного космического комплекса исследования природных ресурсов Земли и космической системы на его основе") возросла с 3079 до 9422,2 миллиона рублей, или почти в 3,1 раза. Стоимость ОКР "Канопус-В" (создание космического комплекса оперативного мониторинга техногенных и природных чрезвычайных ситуаций и космической системы на его основе в составе 2 космических аппаратов) возросла с 1412 до 5138,3 миллиона рублей, или в 3,6 раза.
Кто и как управляет?
Результаты анализа архитектуры управления в области космической деятельности свидетельствуют, что функции заказчика, производителя, а иногда и оператора космических систем ("Луч", "Арктика") нередко, соединившись, оказываются в руках Федерального космического агентства (ФКА, Роскосмос), не несущего ответственности за сроки их изготовления и решение поставленных перед ними задач. На практике интерес ФКА сосредоточивается на проектах, в которых заказчиком выступает агентство, то есть управляет денежными потоками. Проекты, где заказчиком выступают другие ведомства - Россвязь, минобороны, интересуют Роскосмос значительно меньше.
Формирование плана мероприятий по выполнению ФКП на основании запросов организаций ракетно-космической отрасли без необходимого их анализа приводит в ряде случаев к принятию Роскосмосом решений о поддержании морально и физически устаревших научно-производственных мощностей организаций ракетно-космической отрасли. Само состояние отрасли не соответствует задачам разработки современной космической техники и требованиям жесткой конкуренции на мировом рынке космических услуг.
Но надо признать, что Роскосмос не все может сделать, ему не предоставлены функции по выработке государственной политики в сфере космической деятельности. Агентство также не вправе осуществлять в своей сфере функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Так, во исполнение распоряжения Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р в Роскосмосе в 2011 году был создан отдел финансового контроля. Правда, компетенция Роскосмоса распространяется исключительно на имущество, необходимое для осуществления космической деятельности. Глубоко Роскосмос проникнуть не может: мощные предприятия хотя и подведомственны ему, не пускают в сложные схемы своей работы.
В качестве примера результатов ведомственных проверок можно привести такой: ОАО "НПО Энергомаш" в результате продажи ракетных двигателей РД-171М (поставляемых по программе "Морской старт") по ценам ниже фактической себестоимости недополучило более 26 миллионов долларов США (776,9 миллиона рублей). Важный факт? Конечно. Но вне контроля остались суммы на порядок большие.
Космические аппараты, созданные за счет средств федерального бюджета, в бухгалтерском учете организаций, находящихся в ведении или осуществляющих свою деятельность в сфере ведения Роскосмоса, а также на его балансе, не отражаются, амортизационные начисления на них не производятся, и в состав имущества, подлежащего налогообложению, они не входят. Несмотря на приоритетное финансирование, количество и качество услуг в сфере космоса остается на низком уровне. Необходимо признать, что космическая деятельность - любимое, но балованное дитя народа и власти.
Пусковые услуги
Относительно невысокая по сравнению с зарубежными аналогами стоимость российских средств выведения тяжелого и среднего класса обусловили их доминирование в начале XXI века на международном рынке пусковых услуг. При этом ракеты-носители, как и всякие сложные системы, не исключают нештатные ситуации, но почему они случаются в случае запуска отечественных аппаратов - вопрос для анализа.
В 2010-2012 годах из 31 запуска космических аппаратов ракетой-носителем тяжелого класса "Протон-М" 21 запуск (68 процентов) произведен в интересах коммерческих заказчиков, причем все они оказались успешными. Из них 10 запусков (32 процента) произведены в интересах США. Между тем для ФГУП "ГКНЦП им. М.В. Хруничева" деятельность по оказанию международных коммерческих пусковых услуг оказалась убыточной. С 2006 г. средняя стоимость (с учетом транспортировки на космодромы) ракеты-носителя "Протон-М" с головным обтекателем увеличилась с 961,8 миллиона рублей до 1 386,7 миллиона рублей или на 44,2 процента.
Российские двигатели (РД-180, ОАО "НПО Энергомаш им. академика В.П. Глушко") покупают США. Однако в схеме поставки имеется посредник - совместное российско-американское предприятие, где оседает значительная часть прибыли, которую, соответственно, недополучает российское государство. Счетная палата не имеет доступа к совместному предприятию, однако известно, что теперь уже и Федеральная комиссия США по торговле заинтересовалась этим посредником в связи с антимонопольным расследованием в отношении совместного предприятия корпораций "Локхид Мартин" и "Боинг", заказчика российских двигателей.
Пусковые услуги оказывались рядом совместных предприятий с долей участия в них российских организаций, в том числе корпорацией "ILS International Launch Services, Inc.", компанией "See Launch", компанией "Eurockot Launch Services GmbH" и компанией "Starsem". Иностранные компании чувствовали себя как дома. А наши, став совладельцами совместного предприятия и получив доступ к международному рынку космических услуг (ФГУП "ГКНПЦ им. М.В. Хруничева" и ОАО "РКК "Энергия"), фактически не могли влиять на выработку стратегии деятельности совместного предприятия и управлять его активами. Что свидетельствует о несоблюдении имущественных интересов Российской Федерации при создании совместного предприятия.
Ущербная группировка
Ситуация с отечественными спутниками значительно хуже: качество их низкое, а стоимость выше зарубежных (затраты на создание и поддержание российского спутника в работоспособном состоянии в 4 раза превышает зарубежные стандарты).
Россия почти полностью утратила способность проектировать и изготавливать значительную часть приборов и узлов современного спутника. И российское производство спутников практически не представлено ни на мировом рынке готовых изделий, ни на рынке комплектующих.
Длительные сроки создания отечественных космических аппаратов, необходимость применения иностранных электрорадиоизделий для космической техники из-за отсутствия отечественных аналогов, а также недостаточная надежность бортовой аппаратуры КА, обусловили привлечение иностранных субподрядчиков. В последние годы сложилась устойчивая тенденция, когда негосударственные заказчики заказывали космические аппараты у зарубежных компаний. Так, ФГУП "Космическая связь" были подписаны контракты на изготовление трех космических аппаратов ("Экспресс-АМ4R", "Экспресс-АМ7" и "Экспресс-АМУ1") с EADS Astrium (Франция).
Посмотрим на нескольких примерах, как выглядит орбитальная группировка нашей страны.
В России, к сожалению, до сих пор нет национальной системы космических метеонаблюдений, только отдельные спутники: "Метеор-М", разработанный ОАО "Корпорация ВНИИЭМ" и запущенный в 2009 году, и "Электро-Л", созданный ФГУП "НПО им. С.А. Лавочкина" и запущенный в 2011 году". Но российские метеорологи так и не получают со спутника "Метеор-М" части необходимой информации, потому что после запуска на нем отказал локатор бокового обзора. То же у "Электро-Л": спутник находился в производстве более десяти лет, и сразу же после запуска проявились отказы некоторых бортовых агрегатов. Росгидромет весьма критично отзывается о работе метеорологической аппаратуры "Метеор-М" и "Электро-Л" и в основном использует данные с зарубежных спутников. Здесь ясный пример того, как мешает монополизм: исполняет функции заказчика метеоспутников, отвечает за их производство, запуск и эксплуатацию на орбите одна организация - Роскосмос.
Уровень полноты данных космических наблюдений для решения задач гидрометеорологии должен был составить 100 процентов в 2010 году. Теперь считается, что значение этого показателя достигнет 100 процентов только в 2015 году. России, чтобы не зависеть от зарубежной космической информации, нужно иметь национальную орбитальную группировку в составе как минимум трех космических аппаратов на полярной орбите и трех геостационарных метеоспутников.
Количество спутников космического мониторинга окружающей среды и дистанционного зондирования Земли увеличилось с 5 до 7. Но это в три раза меньше, чем в США, более чем в два раза меньше, чем в Китае, и даже меньше, чем в Индии. К тому же они не представляют собой систему: создаются на семи предприятиях без отраслевой координации.
Состав многофункциональной системы ретрансляции "Луч" был увеличен с 2 до 3 спутников. А зачем? Ни один из запланированных в ближайшую пятилетку космических аппаратов, за исключением МКС, не будет иметь системы связи через эти спутники. Да и прием информации через них на МКС невозможен в течение всего полетного времени. Один из "Лучей" вместо космоса оказался в Санкт-Петербургском музее связи им. А.С. Попова, но модернизированные спутники этого класса все равно пытаются отправить на орбиту.
В составе орбитальной группировки космических аппаратов научного назначения выведена на орбиту и функционирует космическая астрофизическая обсерватория "Радиоастрон" для наблюдений астрофизических объектов в радиодиапазоне спектра электромагнитного излучения. Но этот проект начинался еще в СССР и осуществлен спустя 20 лет после начала работ. КА "Коронас-Фотон" для наблюдения Солнца с орбиты Земли, разработанный и изготовленный ОАО "Корпорация "ВНИИЭМ" с участием ОАО "НИИЭМ" и НИЯУ МИФИ и запущенный в 2009 году, функционировал на околоземной орбите менее года при установленном сроке активного существования не менее трех лет.
Не густо. Почему? Единая программа развития российской научной космической деятельности отсутствует, а производитель и оператор космических научных систем (Роскосмос) не отвечает за сроки и выполнение задач этими системами.
Одновременно с небольшим увеличением количества спутников по перечисленным назначениям было принято решение об уменьшении состава орбитальной группировки системы фиксированной космической связи и телевещания с 26 до 13 космических аппаратов, или в 2 раза.
Несоответствие заявленным качественным характеристикам спутников ставит под угрозу связь и вещание в стране и уже неоднократно приводило к срыву телевизионной трансляции. Современные зарубежные спутники запускаются с ресурсом работы 15 лет. Наши космические аппараты "Экспресс-АМ1" (отработал менее 6 лет), "Экспресс-АМ2" (менее 4 лет) существенно им уступают. В марте в 2006 году произошел полный отказ КА "Экспресс-АМ11", проработавшего менее двух лет. Подавляющее число отказов связано с работой космических платформ отечественного производства. Данные выводы подтверждаются статистикой отказов, начиная с 2000 года на КА серии "Экспресс-А" и "Экспресс-АМ". Ситуацию усугубляет потеря при нештатном выводе на орбиту КА "Экспресс-АМ4" (2011 год) и "Экспресс-МД2" (2012 год).
В сложившихся условиях возникает необходимость усиления контроля за отечественными производителями космической техники и поиска возможных коопераций отечественных и зарубежных производителей перспективных КА.
Запаздываем
Требуемое значение такого показателя, как количество запущенных космических аппаратов, в 2010-2012 годах достигнуто не было. При суммарном плановом значении - 51 КА запущено было 24 (с учетом пилотируемых полетов). Во многом это объясняется повальным невыполнением в срок заданий по изготовлению космических аппаратов и, соответственно, переносами на более поздние сроки запуска космических аппаратов.
Разбалансированность системы планирования и координации выполняемых работ обусловили ситуацию, когда сроки изготовления ракет-носителей не согласовывались со сроками разработки и изготовления космических аппаратов, вследствие чего изготовленные средства выведения использовались для запуска коммерческих космических аппаратов.
Анализ выполнения заданий Федеральной космической программы (первоначальная редакция) на 2006-2012 годы в части запусков космических аппаратов с использованием средств выведения свидетельствует о том, что своевременно и в полном объеме было выполнено одно-единственное из 42 номенклатурных заданий. Необходимо отметить, что средства выведения для большинства космических аппаратов были изготовлены своевременно. Не готовыми, как правило, оказывались космические аппараты. Поэтому ракеты-носители "Протон-М" и разгонные блоки "Бриз-М", изготовленные за счет средств федерального бюджета, в большинстве случаев по предназначению (для запуска космических аппаратов, указанных в контракте) не использовались.
В соответствии с решениями, принимавшимися руководством Федерального космического агентства и ФГУП "ГКНПЦ им. М.В. Хруничева, в связи с неготовностью космических аппаратов, создаваемых в рамках Программы, эти ракеты-носители использовались в коммерческих запусках с последующим их возмещением.
Так, с помощью ракеты-носителя "Протон-М", изготовленной и полностью оплаченной в 2008 году и предназначавшейся для запуска многоцелевого лабораторного модуля российского сегмента международной космической станции (МЛМ МКС), в ноябре 2009 года запущен КА "W7". Запуск МЛМ МКС запланирован на июнь 2014 года.
С помощью другого носителя "Протон-М", изготовленного и полностью оплаченного в 2011 году и предназначавшегося для запуска КА "Экспресс-АМ" N 5, в ноябре 2011 года запущен КА "QUETZSAT-1". Запуск КА "Экспресс-АМ" N 5
запланирован на сентябрь 2013 года. С помощью "Протона-М", изготовленного в 2011 году и предназначавшегося для запуска КА "Экспресс-АМ" N 6, в октябре 2012 года запущен КА "Intelsat-23". Запуск КА "Экспресс-АМ" N 6 запланирован на февраль 2014 года.
Общая задержка в изготовлении КА "Экспресс-АМ5" относительно первоначального графика составляет 16 месяцев, КА "Экспресс-АМ6" - 14 месяцев. Причины задержки связаны с большой загруженностью изготовителя - ОАО "Информационные космические системы" им. ак. М.Ф. Решетнёва", в том числе производством КА "Экспресс-АМ5 и 6", которые никогда ранее в России не производились, срок их активного существования составляет 15 лет, и они требуют проведения дополнительных испытаний.
Существующая номенклатура электрорадиоизделий отечественного производства для космической техники не позволяет выполнять в полном объеме требования, предъявляемые к бортовой аппаратуре КА. Поэтому в КА "Экспресс-АМ5", КА "Экспресс-АМ6" и КА "Экспресс-АМ8" около 27 процентов из 295 типов применяемых микросхем иностранного производства. При этом в бортовой аппаратуре телесигнализации и бортовых цифровых вычислительных комплексах этот показатель составляет 90,5 процента, а в командно-измерительной системе - 82,8 процента.
 |
В чьих интересах работаем?
Канули в Лету времена, когда разработка ракеты-носителя занимала 3-5 лет. С 1992 года, беспрецедентный в мировой практике срок - более двадцати лет, в России разрабатывается семейство носителей типа "Ангара".
По существу, средства, вложенные в проект за два десятилетия, многократно подняли цену этого пока еще не готового носителя. В соответствии с ФКП только в 2006 -2015 гг. объемы финансирования опытно-конструкторских работ по "Ангаре" составляют 3 288,1 миллиона рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета 2 680 миллионов (81,5 процента) и 608,1 миллиона рублей (18,5 процента) за счет средств, инвестируемых в космическую деятельность организациями-исполнителями. И ни одна ракета до сих пор не изготовлена.
Но запутанные экономические отношения производителя, ФГУП "ГКНЦП им. М.В. Хруничева", приводят к парадоксу: пожалуй, нужно не наказывать, а, наоборот, стоит наградить руководство предприятия за обеспечение интересов национальной безопасности России, потому что оно посредством совместной корпорации "International Launch Services, Inc." и американской корпорации "Локхид-Мартин" за вознаграждение 68 миллионов долларов еще в 1999 году передало исключительные права на осуществление международных запусков и сбыт ракет-носителей "Ангара", включая будущие модификации, американской стороне, которая предъявила даже свои технические требования к носителю и имеет доступ к результатам интеллектуальной деятельности, полученным в рамках опытно-конструкторских работ по "Ангаре". А финансирует эти работы, отнесенные к категории особой государственной важности, исключительно российский налогоплательщик. Надо признать, что право прямых продаж носителей "Ангара" правительству Российской Федерации все же было предусмотрено, хотя приоритетностью наше правительство не обладает. Почти подвиг - 13 лет назад подписали соглашение с американцами, но держатся, ни одной ракеты до сих пор не поставили.
Финансово-хозяйственная деятельность предприятия на рынке экспортных услуг составляла в 2010-2012 годах 40-51 процент всех объемов продаж, что обеспечило совокупную убыточность всей профильной деятельности ФГУП "ГКНПЦ им. М.В. Хруничева", несмотря на то, что деятельность предприятия, связанная с исполнением заказов Минобороны России и Роскосмоса, оставалась рентабельной. Во многом это произошло потому, что услуги по коммерческим запускам космических аппаратов в интересах зарубежных заказчиков предоставлялись без их согласования с Роскосмосом. Это обусловило создание конкурентной среды, в которой даже относительно недорогие по сравнению с зарубежными аналогами российские средства выведения тяжелого и среднего класса, позволявшие доминировать еще в начале XXI века на международном рынке пусковых услуг, не позволили ФГУП "ГКНПЦ им.М.В. Хруничева" и аффилированным с ним предприятиям избавиться от убыточности своей внешнеэкономической деятельности.
Что делать?
Правительство (не Роскосмос по его поручению) должно предложить проект единой Программы, включающей все стороны гражданской космонавтики. Этот проект необходимо широко и открыто обсудить и только затем утвердить и предложить к выполнению.
Требуется реорганизовать Роскосмос, с одной стороны, предоставив ему больше полномочий, в том числе и по контролю подведомственных предприятий (это потребует определенного изменения законодательства), а с другой - освободить его от функций заказчика космических аппаратов различного назначения, передав их другим ведомствам, за исключением, быть может, спутников связи и вещания.
Вернуть инженерный корпус к руководству предприятиями и отраслью.
Воссоздать кадровую школу ракетно-космической отрасли. Интересы предприятий необходимо согласовать с потребностями государства.
И контролировать безусловное соблюдение государственных интересов России в космической сфере.
Юрий Батурин, летчик-космонавт России; Александр Пискунов, аудитор Счетной палаты РФ
