Эффективно противодействовать махинациям в «оборонке» можно только системно
Принятие антикоррупционных мер – необходимое условие обеспечения в текущем десятилетии не только разработки современных образцов ВВСТ, но и проведения модернизации ОПК благодаря выделяемым из бюджета страны значительным ресурсам. К такому выводу пришли участники общественных слушаний «Повышение качества управления и контроля в оборонно-промышленном комплексе как важнейший фактор противодействия коррупции».
Слушания состоялись в Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов.
Несмотря на неготовность некоторых ведомств, в частности Росимущества, а также отдельных государственных компаний к общественному обсуждению состояния противодействия коррупции в сфере ОПК, в слушаниях приняли участие представители Федерального собрания Российской Федерации, правоохранительных и контрольно-надзорных органов, федеральных органов исполнительной власти, интегрированных структур, ведущие эксперты.
Питательная почва для правонарушений
В выступлениях представителей Минпромторга России и Роскосмоса было отмечено, что к настоящему времени проведена определенная работа по организационно-структурному реформированию ОПК и совершенствованию качества управления деятельностью его организаций. Осуществляется переход на финансирование государственного оборонного заказа и инвестиционных проектов через головные организации интегрированных структур. Реализовано прямое управление разработкой и производством, которое должно не только повысить эффективность и конкурентоспособность интегрированных структур, но и сократить условия для вывода активов, осуществления коррупционных и рейдерских схем. Установлена ответственность головных организаций интегрированных структур за выполнение договорных обязательств, эффективность расходования средств и в целом за результаты деятельности соответствующих групп предприятий. В министерствах разработаны и реализуются планы противодействия коррупции.
Одновременно правоохранительными и контрольно-надзорными органами осуществляется плановый контроль за выполнением заказчиками и исполнителями требований законодательства в сфере государственного оборонного заказа.
В целом оценка представителями ряда федеральных органов исполнительной власти состояния антикоррупционной деятельности в ОПК следующая.
С одной стороны, считается, что особенности функционирования ОПК объективно способствуют сдерживанию или ограничению коррупции, а с другой – существует необходимость создавать нормативно-правовые, организационные, финансово-экономические и институциальные условия, минимизирующие коррупционные риски.
Однако, как показали дальнейшие обсуждения, предпринимаемые сегодня меры по противодействию коррупции в ОПК являются недостаточными. В условиях, когда существует приоритет правового регулирования борьбы с коррупцией в сфере производства ВВСТ (подзаконными, ведомственными нормативными актами), высокие коррупционные риски в ОПК сохраняются. Весь вопрос – в эффективности сложившейся системы управления деятельностью интегрированных структур в сфере государственного оборонного заказа, а также в возможностях общественного контроля.
Так, в сфере формирования государственного оборонного заказа сохраняется система горизонтального согласования решений. В ней участвует значительное количество органов государственного управления, не несущих в целом ответственности за его обоснованность и эффективность.
Как следствие из-за утраты государственными заказчиками в последние годы действенных механизмов военно-экономических оценок и отсутствия ответственности за неэффективные военно-технические и военно-экономические решения сохраняются условия для возникновения коррупционных неформальных групп лоббирования тех или иных образцов ВВСТ, их разработчиков и производителей.
Отсутствие нормативного урегулирования вопросов ценообразования на продукцию ОПК также формирует коррупционные риски в деятельности должностных лиц государственных заказчиков. Речь идет прежде всего о формировании начальной (максимальной) цены государственного контракта. Распространены нарушения, связанные с подписанием должностными лицами дополнительных соглашений к государственным контрактам об изменении их условий и стоимости.
В результате, по данным Счетной палаты Российской Федерации, сохраняется низкая эффективность проводимых торгов по закупкам ВВСТ. С 2007 года уровень снижения начальной цены контракта не превышает трех процентов, в то время как в мировой практике эта величина находится в пределах 15–20 процентов.
При этом, по сведениям правоохранительных органов, объемы выявленных нарушений законодательства в сфере государственного оборонного заказа, допущенных при исполнении государственных контрактов и договоров в 2012 году в части незаконного получения и расходования средств, по сравнению с 2011-м выросли на 15 процентов, что составило 4,5 миллиарда рублей.
Недейственные законы, неработающие механизмы
Не решил в полной мере задач по противодействию коррупции в сфере ОПК Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
Приняв в качестве приоритета сохранение юридической формы и рыночных ориентиров над рациональным разрешением накопившихся в сфере ГОЗ проблем, разработчики и законодатели фактически сохранили нормы предыдущего закона «О государственном оборонном заказе». Это не позволило решить задачи совершенствования нормативного правового регулирования закупочного цикла систем оружия, не улучшило ни отношения субъектов правоотношений в сфере государственного оборонного заказа, ни архитектуру управления государственным оборонным заказом.
Исключение из проекта закона на стадии рассмотрения в Государственной думе Российской Федерации нормы, позволяющей отстранить посредников от участия в государственном оборонном заказе, а также продолжающаяся практика выдачи лицензий на производство продукции военного назначения структурам, не имеющим соответствующих производственных мощностей, трудовых и материальных ресурсов, не убрали существующие условия неэффективного использования государственных средств. При этом сохранившаяся неопределенность в нормативном толковании отдельных понятий, например «умышленное завышение цен», не позволяет в случае выявления коррупционных действий привлекать должностных лиц к ответственности.
Принятый закон также сохранил нормы, предоставляющие необоснованно широкие полномочия органам исполнительной власти и их должностным лицам в реализации их компетенции по формуле «вправе», что является благоприятной средой для существования коррупционных рисков.
Принятие нового закона «О государственном оборонном заказе» не решило существующих проблем ОПК. Условия, подчас вынуждающие к коррупционным действиям руководителей организаций ОПК, сохранились. Приходится решать дилемму: или получение заказов любым путем вплоть до представления «откатов», или увольнение своих сотрудников в связи с неспособностью обеспечения их работой и достойной зарплатой.
Не снижают коррупционные риски и механизмы, применяемые в сфере управления интегрированными структурами ОПК. Они не позволяют достичь необходимого уровня прозрачности интегрированных структур не только для гражданского общества, но и для собственника – государства. Государственные возможности по получению достоверных оценок их эффективности, по мнению экспертов, существенно ограниченны.
Так, механизмы, применяемые Росимуществом, не гарантируют эффективного управления государственной собственностью, а также требуемый уровень влияния представителей государства в органах управления интегрированных структур ОПК на обеспечение прозрачности и эффективности их деятельности.
Установленные для руководителей интегрированных структур ОПК ключевые показатели эффективности не соответствуют мировым стандартам и не стимулируют развитие этих структур. Сохраняется необязательность раскрытия информации о деятельности интегрированных структур и ее недостаточность для объективной оценки их реального состояния.
При этом сами интегрированные структуры не вовлечены в систему борьбы с коррупцией, в большинстве из них отсутствуют программы противодействия коррупционным рискам.
Кроме того, не сформированы антикоррупционные модели поведения менеджмента организаций ОПК, основанные на обеспечении прозрачности его действий, устойчивости к коррупционному давлению, недопустимости сокрытия информации о коррупционных проявлениях.
Положения о закупках, предусмотренных соответствующим федеральным законом, должны были снизить коррупционные риски в этой сфере. Тем не менее в ряде организаций ОПК включают управляемые со стороны организаторов торгов условия, способствующие возникновению коррупционных проявлений при осуществлении этих закупок.
Необходимые механизмы и технологии выявления и противодействия коррупционным проявлениям, применяемые в ряде успешных негосударственных компаний, таких как «РТИ – системы», «ЛУКОЙЛ», в интегрированных структурах практически не применяются.
Частники, государственники и общественники
Требуют решения и проблемы противодействия коррупции в сфере управления активами ОПК. Так, например, до настоящего времени отсутствует система периодической независимой оценки стоимости активов организаций ОПК. Это ведет к высоким рискам при реализации решений правительства Российской Федерации о приватизации государственной собственности в ближайшие годы.
Предусматриваемая в Федеральной программе управления государственной собственностью поэтапная разработка новых показателей не соответствует задачам повышения эффективности интегрированных структур. Они были нужны вчера, а их собираются разработать и ввести через годы.
Существенные коррупционные риски содержат высокий по сравнению с успешными негосударственными компаниями уровень полномочий руководителей интегрированных структур по отчуждению собственности, а также аффилированность членов советов директоров дочерних организаций. Это исключает возможность государственного контроля за результатами отчуждения и позволяет практически на глазах представителей государства в органах управления интегрированных структур разворовывать государственную собственность.
В то же время в негосударственных компаниях эти риски исключаются за счет жесткого ограничения полномочий генеральных директоров и системы контроля собственника за эффективностью использования его активов. Так, например, если в «РТИ – системы» решения по отчуждению активов стоимостью свыше 10 процентов от стоимости всех активов принимаются только советом директоров, то в интегрированных структурах ОПК такие решения принимаются, если их стоимость составляет от 25 до 50 процентов балансовой стоимости всех активов. При этом только в данном случае сделка контролируется Росимуществом.
Отдельный вопрос – выявление на ранних стадиях коррупционных проявлений в деятельности ОПК. Применяемый инструментарий, в том числе законодательный, является недостаточным. Практика оценки деятельности организаций ОПК на основе комплексного показателя, характеризующего качество противодействия коррупции в них, не применяется.
Отсутствует необходимая для этих целей система общественного контроля функционирования органов управления организаций ОПК, основанная на открытости и прозрачности их экономической деятельности и противодействию коррупции. Как следствие возможности институтов гражданского общества, способные обеспечить представление достоверной информации о реальной эффективности государственной политики по противодействию коррупции в ОПК, в полной мере не используются. Также не используются механизмы учета общественного мнения при выработке решений по противодействию коррупции, что существенно снижает их эффективность.
С другой стороны, привлечение общественных институтов к противодействию коррупции невозможно без формирования у граждан нетерпимости к ней, а главное – уверенности в возможности противодействия этому явлению. Однако для этого нет соответствующих правовых процедур, которые бы устанавливали обязательность рассмотрения информации о фактах коррупционных проявлений, доведения ее до правоохранительных органов и правовой защиты от преследования со стороны тех должностных лиц, в отношении которых направлена соответствующая информация. Пока у коррупционеров сохраняется возможность защищать свою противоправную деятельность, причем более эффективно, чем осуществлять деятельность по своему предназначению.
Коррупционные риски в ОПК существуют, и на слушаниях отмечалось, что они ниже там, где выше качество управления и степень открытости интегрированных структур.
В частности, в пример приводился положительный опыт противодействия коррупции главным образом на ранних стадиях ее предупреждения ГК «Ростех». К сожалению, средства массовой информации этот положительный опыт не освещают.
Печальная статистика и настоятельные рекомендации
В целом оценка реального состояния противодействия коррупции в ОПК может быть охарактеризована данными Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В заказывающих органах Минобороны России и на предприятиях ОПК количество правонарушений в 2012 году в сравнении с 2011-м не сократилось, а число уголовных дел возросло на 25 процентов.
С учетом этого, а также прозвучавших в выступлениях участников слушаний предложений комиссия Общественной палаты Российской Федерации рекомендовала федеральным органам исполнительной власти следующее:
- сформировать систему принятия решений на разработку ВВСТ, основанную на приоритете обеспечения безопасности государства и ответственности органа военного управления – основного ее заказчика за военно-техническую и военно-экономическую оценку заказов вооружений военной и специальной техники;
разработать механизмы формирования цены, исключающие возможности возникновения коррупционных составляющих при определении стоимости образцов ВВСТ;
разработать и принять кодекс поведения сотрудника органа управления, ответственного за закупки ВВСТ;
принять меры по совершенствованию системы управления и контроля государства за деятельностью интегрированных структур ОПК на основе современной системы оценки эффективности, мотивации и ответственности представителей государства в управляющих органах и руководства интегрированных структур;
внедрить практику общественного контроля за органами управления в организациях ОПК, основанного на открытости и прозрачности их экономической деятельности и противодействии коррупции. Определить порядок доступа общественных организаций к решениям и результатам использования активов на предприятиях ОПК, а также информирования в случае необходимости соответствующих органов, принятия решений по представленной ими информации;
разработать механизмы и инструментарий выявления коррупционных проявлений в деятельности интегрированных структур ОПК, предусмотрев для этой цели формирование необходимого перечня информации, обязательной для открытого доступа. Организовать разработку и практическое применение показателей противодействия коррупции в организациях ОПК, определяемых по установленному перечню информации, обязательному для открытого доступа;
предусмотреть при разработке закона «Об общественном контроле» нормы, закрепляющие полномочия общественных институтов в сфере противодействия коррупции в ОПК, ввести дисциплинарную ответственность руководителей организаций ОПК за игнорирование обращений о коррупции общественными институтами.
Для вовлечения интегрированных структур ОПК в систему противодействия коррупции рекомендовано разработать и организовать применение нормативных актов, определяющих внутренние антикоррупционные механизмы, в том числе общественного контроля и антикоррупционного поведения менеджмента.
Комиссии Общественной палаты Российской Федерации рекомендовано провести общественную экспертизу нового федерального закона «О государственном оборонном заказе» № 275-ФЗ на предмет сохранения существующих коррупционных рисков и по ее результатам направить соответствующее обращение в органы государственного управления.
И последнее. Целью общественных слушаний являлось не рассмотрение горячих фактов, а доведение до общественных объединений и органов государственной власти и управления информации как о здоровых, так и о неблагополучных тенденциях в организациях ОПК, выработка системных подходов к решению одной из болезненных проблем, от решения которой зависит состояние национальной безопасности государства.
Представляется, что данная цель на общественных слушаниях в целом была достигнута, а реализация выработанных предложений позволит обеспечить реальную эффективность противодействия коррупции в организациях ОПК, разумно использовать ресурсы, выделяемые на перевооружение армии и флота, а также модернизацию оборонных отраслей.
Вячеслав Алешин, консультант-эксперт Общественной палаты РФ
Валерий Елюшкин, член совета экспертов Общественной палаты РФ
Опубликовано в выпуске № 27 (495) за 17 июля 2013 года