НАТО в трансатлантических отношениях XXI века: проблемы и сценарии
Во времена холодной войны трансатлантическая солидарность основывалась на общих стратегических интересах союзников, прежде всего в сфере безопасности, которая рассматривалась через призму биполярной модели международных отношений. Дин Ачесон, один из архитекторов НАТО, писал в 1950 году по свежим следам событий, связанных с созданием Североатлантического блока: «Как нас научил горький опыт, единственный способ общения с Советским Союзом – это создавать ситуации силы...»
Само понятие «НАТО» было тождественно понятию «Запад». Общий и главный интерес союзников – военно-политическое противостояние СССР и странам Варшавского договора – был неразрывно связан с общими для западной либеральной демократии ценностями и общей европейской идентичностью. Эта многогранная общность была цементирующим началом евро-атлантической солидарности. И именно эта многогранная общность подверглась наибольшей эрозии под воздействием фундаментальных сдвигов в международных отношениях в 90-е годы и последующие десятилетия, что предопределило глубокий кризис НАТО, по сути состоящий из нескольких кризисов.
Три кризиса НАТО
Кризис общности интересов. Окончание эпохи биполярности – распад антагонистического «восточного полюса» – избавило Запад от необходимости противостоять военной угрозе социалистического лагеря, выдвинув на первый план собственные интересы Европы и США, далеко не всегда совпадающие, а нередко и вступающие в противоречие друг с другом. Эти интересы определяются и императивами экономического развития, и политической культурой, порожденной определенным историческим опытом, и различающимися представлениями сторон об угрозах европейской и международной безопасности. Об этом свидетельствуют разногласия между союзниками по ряду конкретных вопросов, таких как война в Ираке, Киотский протокол и деятельность Международного уголовного суда.
Устранение угрозы глобального конфликта стало катализатором европейской интеграции в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также совместной европейской обороны. Оно обнажило глубинное противоречие между стратегическими целями европейской интеграции, объективно ведущими к независимости Европы от США в сфере безопасности, и традиционной атлантической солидарностью, замешанной на зависимости европейских союзников от американской военной мощи. В большой степени этому способствовала политика США, неожиданно ощутивших себя единственной глобальной сверхдержавой с новыми глобальными миссиями, фактически исключившими Европу из приоритетов американской внешней политики и взявшими на себя роль «программирующего лидера».
Наибольший урон евро-атлантическим отношениям был нанесен политикой президента Джорджа Буша-младшего. Именно при нем усилилось напряжение в ключевых структурах НАТО из-за специфики внешней политики США с ее тезисом, что миссия определяет коалицию, а не наоборот, с ее стремлением действовать односторонним и силовым путем, игнорируя интересы и позиции даже ближайших союзников. Пик разногласий был достигнут во время войны в Ираке, но планы администрации Буша по строительству европейской ПРО вбили клин даже между США и их ближайшим союзником – Великобританией, раскололи евро-атлантическое сообщество.
Надежды многих европейских атлантистов на то, что с момента вступления Барака Обамы в должность президента эти натянутые отношения должны были вернуться в русло «клинтоновской политики» и измениться в лучшую сторону, не оправдались. США также имели претензии к европейцам. По мнению Вашингтона, несмотря на усилия Обамы навести новые мосты с Европой, включая его многочисленные поездки в европейские столицы, со стороны европейских союзников не последовало какого-либо существенного вклада в сотрудничество с США в Афганистане. Для многих американцев взаимодействие с Европой является процессом ради процесса, затратным с точки зрения времени, но не приносящим конкретных результатов.
Европа не вернулась в список главных приоритетов внешней политики США, переориентирующих внешнеполитическую стратегию и ресурсы на Азиатско-Тихоокеанский регион в связи с озабоченностью растущей китайской военной мощью. С одной стороны, эта тенденция означает, что Европа при всех проблемах является сегодня самым безопасным регионом мира. С другой – она неизбежно ведет к постепенному сокращению американских обязательств в Европе и «селективному реагированию» руководства США на нужды европейской безопасности. По мнению некоторых европейских аналитиков, хотя китайский фактор в евро-атлантических отношениях выглядит менее драматично, чем раскол по Ираку 2003 года, он может иметь далеко идущие последствия для будущего НАТО и евро-атлантических отношений в целом.
В контексте смещения акцента в политике США с Евро-Атлантического региона на Азиатско-Тихоокеанский и наметившегося сокращения американского военного присутствия в Европе объективно возрастает роль европейских союзников в обеспечении безопасности в Большой Европе и сопредельных регионах. Иными словами, традиционные союзнические отношения все больше смещаются в плоскость отношений между США и Европейским союзом, приоритеты которых в сфере безопасности не всегда совпадают. Многие и американские, и европейские эксперты признают, что США уже сделали выбор в пользу двусторонних связей с отдельными партнерами и что сегодня нет общих проектов, таких как антитеррористическая операция в Афганистане или стабилизация Афганистана, которые сближали союзников.
Кризис идентичности. Утрата прежнего врага нанесла непоправимый ущерб НАТО в его традиционной ипостаси военно-политического оборонительного союза, который оказался перед выбором – или возродить прежнюю угрозу в лице нынешней России, или прекратить существование. Имелся и другой путь – путь адаптации к новым условиям на евро-атлантическом пространстве, радикального пересмотра прежних целей и задач и обретения новых функций применительно к тем вызовам, которые возникли после распада коммунистической системы, в первую очередь угроз этнорелигиозных конфликтов. Этот путь означал бы постепенную трансформацию НАТО в новую общеевропейскую организацию безопасности, которая в отличие от ОБСЕ располагала бы реальным военным потенциалом для предотвращения и урегулирования конфликтов, гуманитарных и спасательных операций. Однако и здесь главным был бы вопрос о России, без включения которого НАТО оставалось бы прежней организацией по сути, но без традиционной общей угрозы, мобилизующей союзников.
Расширение зоны ответственности и состава союза, как и поиск новых миссий в кризисных ситуациях, являлось попыткой Брюсселя преодолеть кризис идентичности НАТО, дать ему второе дыхание. Попытки «скрестить ужа с ежом», соединить функции оборонительного союза с миссиями организации коллективной безопасности не могут дать ответа на самый главный вопрос: что же такое НАТО и для чего оно предназначено в постбиполярном мире? Более того, географическое размывание рамок операций НАТО размывает и его идентичность. Как показала ливийская кампания, военную операцию в Ливии 19 марта 2011 года начала по сути внеинституциональная международная «коалиция желающих», основу которой составляли европейские члены НАТО при лидерстве Франции и Великобритании и некоторые арабские страны. По всей видимости, именно «коалиция желающих», причем выходящая за трансатлантические рамки, – наиболее вероятный сценарий антикризисного реагирования НАТО.
Экономический кризис. На протяжении 90-х годов и первой половины 2000-х и США, и страны ЕС рассматривали глобализацию как окно новых возможностей для Запада, в первую очередь глобальной модернизации через технологический прогресс, экономическую взаимозависимость и распространение западных норм и стандартов во всем мире. Разумеется, США отводилась роль мотора глобализации, а ЕС – сопутствующая роль как наиболее удачной и эффективной модели региональной интеграции. Мировой экономический и финансовый кризис высветил и негативные аспекты глобализации, причем взгляды Европы и США на причины кризиса серьезно отличаются. Американцы винят в рецессии своей экономики проблемные страны еврозоны. В США нарастают алармистские настроения в связи с будущим европейского проекта. И дело не только в экономических проблемах, но и в их последствиях – растущем евроскептицизме и популизме, разрыве между благополучным ядром и неблагополучной периферией и т. д. Европа же видит причину во взрыве ипотечного пузыря в США в 2007 году, затронувшем финансовую систему ЕС, и негативной роли рейтинговых агентств.
Кризис, налагающий ограничения на расходы на оборону, не мог не затронуть военную составляющую ЕС, а также отношения между теми странами – членами ЕС, которые входят в НАТО, и США. Генеральный секретарь НАТО Андрес Фог Расмуссен отмечал: для того чтобы сохранить готовность НАТО к преодолению вызовов, начиная с терроризма и заканчивая кибернетическими нападениями, европейские страны НАТО должны поддержать уровень оборонных расходов, благодаря чему Европа станет сильным партнером, который нужен Америке. Было решено, что в условиях вызванного экономическим кризисом повсеместного сокращения оборонных бюджетов всем странам-членам необходимо развернуть сотрудничество по укреплению военного потенциала, в особенности в сферах концентрации военных ресурсов и их совместного использования через проекты Smart Defense в НАТО и Pooling&Sharing в Европейском оборонном агентстве (ЕОА) ЕС. Несмотря на то, что оба проекта представляются как взаимодополняющие, направленные на создание европейской опоры НАТО, между ними есть глубинное противоречие. Создание европейской опоры будет означать, что политическое решение о том, когда и где европейцы должны применять свой военный потенциал, станет приниматься в Европейском союзе, что в свою очередь потребует образования структуры, аналогичной штабу объединенного командования вооруженными силами НАТО в Европе (SHAPE).
Возможные сценарии
Размышлять о будущем НАТО и делать прогнозы относительно его роли в постбиполярном мире вне более широкого контекста трансатлантических отношений представляется сегодня невозможным. Очевидно, что трансатлантические отношения в XXI веке не могут ограничиваться только соображениями военной безопасности, как это было раньше. Все больше внимания уделяется экономической повестке дня: экономически мотивированным внешнеполитическим инициативам, определению потенциальных рисков и геоэкономических опций, а также влиянию геоэкономических императивов на глобальное управление и дилеммы безопасности.
Ни поворот США в Азию, ни торговля ЕС с Китаем не могут скрыть тот факт, что объем торговли между Европейским союзом и Соединенными Штатами составляет одну треть от мировой торговли, а торговля услугами – 40 процентов от мировой торговли. На них приходится три четверти всех мировых финансовых рынков. Новым проектом ЕС и США является недавно принятое решение о создании трансатлантической зоны свободной торговли. Переговоры планируется завершить подписанием соглашения в 2015 году. По оценкам Еврокомиссии, зона свободной торговли между США и Евросоюзом охватит 800 миллионов человек, даст объединенной Европе 400 тысяч новых рабочих мест и обеспечит рост ВВП на дополнительные 0,5 процента ежегодно. Этот проект уже окрестили «экономическим НАТО». Иными словами, меняются сами трансатлантические отношения и роль их военной составляющей, воплощенной в НАТО. В связи с этим можно выделить три наиболее вероятных сценария.
Сценарий структурного размежевания, предполагающий, что партнерам, разрываемым собственными, не совпадающими интересами, будет все труднее формировать общую политическую платформу, в силу чего станут появляться и укрепляться несовместимые политические цели, средства и модели поведения. С военно-политической точки зрения присутствие США в Европе – 70 тысяч человек – достигло низшей отметки со времени создания НАТО. Несмотря на то, что Североатлантический альянс по-прежнему воспринимается как общий зонтик безопасности Запада, умножение задач, которые он должен решать, и диверсификация угроз безопасности размывают общую стратегическую цель. Кроме того, разрушаются связи, обусловленные общим культурным наследием, по мере того, как сокращается поколение американцев с европейскими корнями. Структурному размежеванию способствуют и поворот США в Азию, и системный кризис Европейского союза. Иными словами, речь идет не столько о намеренном размежевании союзников, сколько об объективных центробежных процессах, как глобальных, так и внутренних, разъединяющих США и Европу и маргинализирующих роль НАТО.
Противоположным сценарию структурного размежевания является сценарий прочного партнерства, предполагающий совпадение и взаимодополняемость стратегических целей Европы и США, что наряду с прочной институциональной основой трансатлантических отношений позволит преодолеть неизбежные разногласия и расхождения по практическим вопросам.
В политическом плане, как указывают сторонники этого сценария, НАТО трижды обновляло свою стратегию (1991, 1999, 2010), адаптируя ее к новым условиям и доказывая свою жизнеспособность. Несмотря на сокращение военных бюджетов вследствие рецессии 2008–2009 годов, НАТО по расходам на оборону значительно превосходит новые растущие державы, что позволяет надеяться на то, что союз останется несущей опорой безопасности Запада. Вместе с тем он будет лишь одним из многочисленных форумов трансатлантического сотрудничества. Кроме того, сценарий прочного партнерства не исключает автономизации европейских союзников в НАТО в соответствии с новым распределением труда и ответственности между союзниками.
Между двумя крайними точками – размежеванием и прочным партнерством – находится сценарий функционального партнерства. Он исходит из того, что традиционные партнеры станут неизбежно отдаляться друг от друга, но тем не менее им удастся определить сферы функционального или ограниченного сотрудничества. В соответствии с этим сценарием НАТО все больше будет превращаться в союз a'la carte или форум, где союзники станут заключать сделки по принципу «Ты – мне, я – тебе». Фактически этот сценарий отвечает интересам европейских автономистов, которые говорят: для того чтобы сохраниться, НАТО необходимо стать постамериканским союзом, то есть европейцы должны получить большую автономию.
Роль внешних факторов
Рассматривая сценарии евро-атлантического сотрудничества, нельзя не признать, что прошедшие 20 лет после окончания холодной войны не были эффективно использованы для концептуального оформления постбиполярных трансатлантических отношений. Системные изменения и внутри трансатлантического сообщества, и за его пределами заметно поколебали традиционные идейные основы евро-атлантизма, но не породили ничего нового. Конвергенция или размежевание Европы и США будут в большой степени зависеть не только от отношений между ними, но и от внешних факторов – от глобальных угроз до стратегий внешних игроков, которые могут создавать как ограничения, так и возможности для трансатлантического партнерства.
Особую роль среди внешних факторов, несомненно, будут играть Китай и Россия, две крупнейшие страны современного мира. Ухудшение отношений США с Китаем неизбежно поставит ЕС перед необходимостью найти правильный баланс между интересами безопасности и экономическими и торговыми интересами. Новое соглашение о зоне свободной торговли США и ЕС рассматривается Китаем как вызов его роли в глобальной экономике и международных отношениях. Ответ Пекина на этот вызов будет в большой степени определять направленность трансатлантического сотрудничества. Скорее всего он попытается воспользоваться плодами экономического НАТО и не пойдет на обострение ни с ЕС, ни с США.
Что же касается российского фактора, то в треугольнике Россия – США – ЕС произошли существенные изменения. Если раньше даже в критических ситуациях Евросоюз старался взять на себя роль посредника в налаживании отношений между Россией и США, то сегодня обострение отношений между ними накладывается на стагнацию в российско-европейских отношениях, взаимное разочарование, свертывание полнокровного партнерства ради модернизации. Поворот России в Азию, декларируемый российским руководством, может привести к неожиданным последствиям, особенно если Китай повернется к Западу. Иными словами, при всех трудностях и испытаниях, с которыми сталкиваются евро-атлантические отношения, США и ЕС остаются ядром современного мира, который гораздо шире географического понятия «Запад». Сотрудничество с ними других центров силы, несомненно, усилило бы механизм глобального управления, в том числе его военной составляющей.
Надежда Арбатова
Опубликовано в выпуске № 25 (493) за 3 июля 2013 года
