Оптимизация оборонных расходов неизбежна
Проблема одновременного сохранения условий развития страны и обеспечения военной безопасности всегда была актуальной. Очередной мировой экономический кризис лишь более рельефно обозначил эту проблему. Диапазон экономических маневров государства в значительной степени связан с соблюдением соотношения расходов на традиционные (оборона и безопасность) и современные (социальная сфера, образование, здравоохранение) функции государства. Так, европейские государства под зонтиком коллективной обороны НАТО снизили свои оборонные расходы до уровня 2% от валового внутреннего продукта (ВВП) или даже меньше. Прекрасно, но в условиях экономического кризиса у них не осталось иного направления существенных сокращений государственных расходов, кроме как за счет социальных функций государства. Но это чревато опасной дестабилизацией внутриполитической ситуации, что мы и наблюдаем.
В отличие от других развитых стран, в которых соотношение между современными и традиционными функциями государства составляет примерно 9:1, в США оно составляет лишь 4:1. Однако высокий уровень ВВП позволяет Соединенным Штатам по расходам на образование и здравоохранение в абсолютном выражении и при пересчете на душу населения превосходить все другие страны мира. Но это не означает, что США могут ущемить социальные обязательства, они защищены системой внутреннего законодательства.
Россия не Америка, но много общего
Цель сокращения расходов на национальную оборону поставлена администрацией президента Обамы еще в начале первого срока.
В основе достижения этой цели лежит приведение в соответствие задач, стоящих перед военным ведомством США, реальным потребностям обеспечения военной безопасности. Программы, связанные с традиционными подходами к военным конфликтам (войны прошлого), либо «замораживаются», либо закрываются, либо исключаются из числа приоритетных.
Может показаться странным, но ситуации в США и России имеют определенное сходство. В России последние годы наметился устойчивый рост расходов на оборону. Официальные оценки показывают их увеличение с 3% в 2012 году до 3,7% к 2015 году. А по оценкам СИПРИ и некоторых российских неофициальных экспертов, соответственно 4,3% и не менее 4,8% к 2015 году. Такие параметры выводят страну в число государств, имеющих наибольшую долю расходов на оборону от ВВП, что характерно для развивающихся государств. Если учесть вместе расходы на национальную оборону и расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, то по ряду отечественных источников это составило в 2012 году 5,89% от ВВП. Попытки одновременного увеличения оборонных и социальных расходов сдерживают качественные изменения в экономике и сохраняют ее традиционную зависимость от экспорта сырья.
Приоритет возрождения потенциала оборонной промышленности, судя по всему, отражает попытку исправить трагическую ошибку начала 90-х годов. Сомнительное мнение о том, что именно непомерные военные расходы подорвали экономику и привели к краху Советского Союза, обусловило решение правительства Российской Федерации в 1992 году сократить на 67% объемы закупок вооружения и военной техники.
Одновременная попытка провести конверсию оборонных предприятий на их собственные средства и приватизация поставили оборонную промышленность на грань краха. Но минимизация нагрузки оборонных программ на экономику не привела к ее оздоровлению. И это вполне закономерно. То, что считали балластом, тянущим ко дну, на самом деле могло бы быть спасательным кругом. Так, по некоторым источникам, оборонно-промышленный комплекс (ОПК) Советского Союза, потребляя 7% ресурсов, поставлял на гражданский рынок 55% товаров народного потребления. Именно в оборонно-промышленном комплексе появлялись передовые для Советского Союза, а иногда и на мировом уровне технологии, хотя механизм их внедрения в гражданский сектор экономики был и до сих пор остается неудовлетворительным.
Вместо использования потенциала оборонно-промышленного комплекса для снижения неизбежных издержек, сопровождающих любые реформы, и переориентации предприятий на выпуск гражданской продукции этот потенциал был почти полностью утерян.
Что касается отечественного бизнеса, то для него манипуляция приватизированной собственностью на спекулятивных финансовых рынках недвижимости оказалась более привлекательной. Государство не смогло создать условия, стимулирующие бизнес к вложению средств ни в развитие малого, ни в развитие крупного производства.
В настоящее время, с одной стороны, срочно требуются современные вооружения и техника для Вооруженных сил, а с другой стороны, создалось впечатление, что пока только оборонно-промышленный комплекс способен дать импульс сокращению технологического отставания. Совпадение этих условий, по всей видимости, и привело к решению о значительном увеличении оборонных расходов.
Схожесть ситуации в США и России заключается в том, что оба государства используют оборонную сферу для рывка в технологической сфере. США – в интересах сохранения и увеличения своего глобального технологического превосходства. Россия – в интересах возрождения своего технологического потенциала. Эта ситуация оказывает влияние на внутреннюю политику. Для обоснования роста военных расходов требуется обозначить внешнего врага даже в том случае, если его нет. Оба государства не имеют возможности сокращать государственные расходы за счет современных функций государства, но имеют возможности оптимизировать свои оборонные расходы, избежав за счет этого роста социальной напряженности. США этим активно и занимаются, экономя даже на командировочных расходах и сотрудниках паспортного контроля в аэропортах. Европейские государства такой возможности не имеют.
Расходы сокращать, но потенциал не трогать
Какие же направления оптимизации оборонных расходов России можно заблаговременно проработать без ущерба для состояния военной безопасности? Прежде всего несколько общих замечаний.
Конечная цель оптимизации оборонных расходов, по всей видимости, должна быть связана с выходом на уровень 2,5–3% от ВВП. В этих рамках необходимо поддерживать и боеспособность Вооруженных сил, и их развитие с учетом разработки передовых образцов вооружения и военной техники.
Тенденция такова, что военная сила постепенно из широко применяемого инструмента внешней политики государств превращается в потенциал силовых возможностей. Сказывается общий интерес развитых государств в сохранении стабильности мировой экономической и финансовой системы, а войны, даже локальные, этому не способствуют. Тем не менее военный потенциал силовых возможностей государства вынуждены непрерывно повышать. Слишком непредсказуемо дальнейшее развитие международной обстановки (формирование полицентричного миропорядка, рост потребности в энергетических ресурсах при ограниченности их запасов, глобальные экологические проблемы и т.д.). «Мягкая» («умная») сила фактически предполагает достижение политической цели без применения военной силы по прямому назначению, но опираясь на превосходство в потенциале силовых возможностей.
Россия, обладающая самой большой территорией и огромными природными ресурсами, должна не только иметь значительный силовой потенциал, но и быть готовой к любым военным конфликтам – от вооруженного конфликта до широкомасштабной войны. Вопрос лишь в уровне готовности к таким военным конфликтам. В Военной доктрине России дана оценка возможных военных угроз. Из них в настоящее время к числу действующих относится лишь одна – террористическая угроза. Отражение действующих террористическая угроза внутри страны не относится к числу задач Вооруженных сил, но они должны быть способны оказывать содействие тем, кто отвечает за отражение этих угроз.
Возникновение иных угроз возможно при появлении военной опасности. Военная опасность не может возникнуть внезапно, как и не может внезапно перерасти в военную угрозу. К моменту возникновения военной угрозы страна должна быть готова к военному конфликту того масштаба, который к этому моменту вероятен. Даже вооруженному конфликту присущ достаточно продолжительный период проведения мероприятий в информационной сфере, не говоря уже об угрозе крупного военного конфликта, которому неизбежно будет предшествовать длительный период информационного противоборства.
Для оптимизации оборонных расходов крайне важно четко сформулировать постановку задач группировке войск мирного времени и иметь варианты планов мобилизационного развертывания, адекватные возможным военным конфликтам различного масштаба. Представляется, что Вооруженные силы в составе группировки войск мирного времени должны быть готовы к решению задач в вооруженном конфликте, при проведении миротворческих операций и при начале локальной войны. Резервы вооружения и военной техники должны быть достаточны для решения задач в локальной войне без мобилизационного развертывания, но вариант наращивания мобилизационных мощностей должен быть предусмотрен.
Готовность к региональной войне нет смысла возлагать на группировку войск мирного времени. Их вероятность невелика, время, которое займет трансформация военной опасности в военную угрозу, позволит нарастить группировки войск на угрожаемом направлении, развернуть производство по мобилизационным планам, увеличить резервы вооружения и военной техники.
Широкомасштабная война на данном этапе крайне маловероятна, ее возникновение будет результатом длительного периода формирования военной опасности и последующего нарастания военной угрозы, возникновения локальных конфликтов и их эскалации. Подготовку к широкомасштабной войне можно планировать, допуская длительные этапы, связанные с изменениями порядка комплектования войск и подготовки резервов, созданием дополнительных мощностей в промышленности, долгосрочных контрактов на разработку и производство новых образцов вооружения и военной техники, изменениями в построении группировок войск.
Ядерный потенциал должен быть сосредоточен на сдерживании. Именно ядерный потенциал составляет основу потенциала силовых возможностей, который никогда не будет применен, но его роль будет оставаться решающей. Военной доктриной не исключается применение ядерного оружия в случае, если в ходе военного конфликта возникла угроза существованию государства. Представляется необходимым откорректировать военную доктрину, так чтобы условия применения ядерного оружия предотвращали военные конфликты такого масштаба, который может создать угрозу существованию государства. Такой подход был в Основных положениях военной доктрины 1993 года. Есть смысл к нему вернуться.
МСЯС со смещением на север
Есть пути оптимизации военных расходов и в сфере ядерных вооружений. Как известно, морская компонента стратегических ядерных сил (МСЯС) России присутствует в составе двух флотов – Северного и Тихоокеанского.
Не секрет, что значительные силы Северного и Тихоокеанских флотов концентрируются на обеспечении безопасности МСЯС. Очевидно, что в обозримой перспективе наиболее востребован будет потенциал сил общего назначения Тихоокеанского флота. В то же время поддержание боевой устойчивости ракетных подводных крейсеров стратегического назначения (РПКСН) в этой акватории потребует отвлечения основных сил Тихоокеанского флота России. Фактически силы российского флота в этом регионе повышенной напряженности окажутся скованными задачей поддержания боевой устойчивости РПКСН. Кроме того, следует учитывать перспективу роста боевых возможностей региональной ПРО США, включающей в свой состав средства противоракетной обороны на кораблях Японии. В этой связи было бы целесообразно сконцентрировать МСЯС только на Северном флоте. В этом случае меньшим количеством сил общего назначения можно будет обеспечить большую устойчивость морской компоненты СЯС. Кроме того, в зоне Северного флота обеспечивается более высокая надежность связи и управления подводными лодками, чем на Тихоокеанском флоте.
Тяжелая ракета не нужна
Наземная компонента СЯС сосредоточена в РВСН. На наземную компоненту требуется существенно меньше расходов, чем на МСЯС. Тем не менее и здесь есть необходимость еще раз оценить целесообразность создания тяжелой жидкостной ракеты. Создается впечатление, что принятие решения о ее разработке базировалось не на показателях эффективности, а на иных аргументах. Сомнительна и идея реанимации в модернизированном варианте боевого железнодорожного комплекса. Нет сомнения, что такие идеи найдут поддержку не только у предприятий промышленности, но и у железнодорожных компаний. Возрождение БЖРК потребует новых колоссальных государственных средств на прокладку новых железных дорог, реконструкцию старых, строительство или укрепление существующих конструкций железнодорожных мостов и т.д. И это при том, что район перемещения комплекса будет ограничен, а средства космической разведки обеспечат его отслеживание в реальном масштабе времени.
Возрождение ОПК приводит к возврату существовавшей в советские времена практики навязывания Министерству обороны новых разработок вместо модернизации прежних и без учета реальных потребностей обороны. Не решив проблему конверсии, оборонные предприятия остались в прежней зависимости от военных заказов и возвращаются к практике лоббирования.
Не стоит забывать и тем более повторять свой печальный опыт. В 80-х годах СССР добился подавляющего ядерного превосходства на европейском ТВД, развернув значительное число ракетных дивизий с подвижными комплексами ракет средней дальности «Пионер», затратив колоссальные средства, а потом вынужден был их уничтожить. Ответ противостоящей стороны был прост, но эффективен. Небольшое количество ракет «Першинг-2» высокой точности с подлетным временем к Москве в районе 10 минут создало такую угрозу обезглавливающего удара, что Советский Союз ради ее нейтрализации вынужден был ликвидировать порядка 1500 ракет средней дальности. Сегодня границы НАТО гораздо ближе к Москве. Дав повод НАТО для развертывания ракет средней дальности в прибалтийских государствах, мы получим 4 минуты подлетного времени до Москвы.
Первым делом – самолеты
Возвращаясь к структуре стратегических ядерных сил, необходимо отметить рост важности фронтовой и стратегической авиации. В период холодной войны, когда главная форма применения стратегических ядерных сил была в форме массированных ракетно-ядерных ударов, роль авиационной компоненты была вспомогательной. Главные задачи решались РВСН и МСЯС. При всей важности поддержания боевой готовности наземной и морской компонент СЯС, следует отметить, что при решении задачи сдерживания в современных условиях возможности авиации значительно разнообразнее и эффективнее, чем у РВСН и МСЯС.
 |
| Стратегические ракетоносцы Ту-95 и Ту-160. Источник: oko-planet.su |
В отличие от стратегических ракетных носителей ядерного оружия, авиационные носители обладают возможностью многократного применения как с обычными, так и с ядерными средствами поражения. Именно авиационные носители ядерного оружия являются самым убедительным средством сдерживания эскалации локальных конфликтов. Ракетные носители – носители разового применения. Можно еще говорить о боевом применении в интересах сдерживания оперативно-тактических ракет, имеющих двойной вариант оснащения – либо обычный заряд, либо ядерный, но не стратегических.
Как известно, США прорабатывают вопрос разработки межконтинентальных ракет, обладающих такой точностью, которая позволит использовать их и в обычном снаряжении. В этом случае стратегические ракеты перестают быть «мертвым грузом», который никогда не будет применен. Но подобный класс ракет создаст опасную угрозу непреднамеренного начала всеобщей ядерной войны. Поэтому развитие наземной и морской компонент СЯС должно осуществляться с минимальными затратами, но без нарушения способности к сдерживанию, а авиационная компонента СЯС должна получить приоритетное внимание.
При определении приоритетности финансирования тех или иных направлений строительства вооруженных сил, планов их боевой подготовки и применения оптимальным было бы сосредоточивать основные финансовые ресурсы текущего планирования на обеспечении решения задач в вооруженных конфликтах, миротворческих операциях и локальных войнах. Основные финансовые ресурсы среднесрочного планирования – на обеспечении задач региональной войны. Основные ресурсы долгосрочного планирования – на обеспечении задач широкомасштабной войны.
Очевидно, что и при текущем планировании должны присутствовать статьи финансирования, связанные с обеспечением задач широкомасштабной войны, но их объемы и приоритетность могут быть далеко не первоочередными. В рамках текущего планирования также есть возможность оптимизации расходов. Так, для России в первую очередь актуальны угрозы локальных военных конфликтов в прилегающих государствах, способные затронуть интересы безопасности страны. В связи с этим к приоритету следует отнести способность к участию в проведении миротворческих операций, в том числе в операциях по принуждению к миру, а также к действиям против нерегулярных воинских формирований (бандгрупп, террористических и диверсионных групп).
Экипировка для спецназа
Вероятные локальные конфликты в соседних с Россией государствах вызывают необходимость обеспечения безопасности инфраструктуры, связанной с транспортировкой энергии и энергоресурсов, коммуникационных сетей. Решение этой задачи может быть связано с сетями транспортировки и коммуникациями, проходящими в подводной среде. Есть ли у вооруженных сил для этого необходимые вооружения, военная техника и подготовленные подразделения? Для решения подобного рода задач, как и в современных локальных конфликтах, возрастает роль подразделений специального назначения и важность подготовки войск к действиям против нерегулярных воинских формирований. Отсюда очевидна необходимость комплектования подразделений, предназначенных для такого рода действий, главным образом контрактниками. Обеспечить их подготовленным резервом проблематично. Следовательно, экипировка каждого военнослужащего, включая средства связи и управления, должна быть такой, чтобы обеспечить эффективные действия с минимальными потерями. Безопасность бойца должна быть на первом месте, тем более спецназовца.
Готовность действия войск против нерегулярных воинских формирований делает целесообразным изучение опыта, накопленного в ходе операций коалиционных сил в Ираке и Афганистане. В этой связи вполне логично и целесообразно было бы осуществлять необходимые закупки военной техники, специально созданной для этих условий и показавших свою эффективность. Учитывая, что подобная техника необходима в незначительном количестве и не требует массового серийного производства, самостоятельная их разработка и производство вряд ли рентабельна и оправданна. Даже Соединенные Штаты не могут себе позволить производить самостоятельно всю номенклатуру военной техники и вооружения. Так, например, отнюдь не второстепенную по важности противоракету SM-3 BlokII американцы разрабатывают совместно с Японией.
Какие автомобили закупать за границей
В целом целесообразно выделить и рассматривать отдельно две задачи – готовность к действиям в локальных конфликтах и готовность к действиям в миротворческих операциях и против нерегулярных воинских формирований. Их решение связано с различными способами и формами боевых действий, некоторыми отличиями в требованиях к оснащению вооружением и военной техники. Кроме того, локальные военные конфликты имеют основу в межгосударственных противоречиях, а действия нерегулярных формирований не имеют прямой связи с межгосударственными противоречиями. За исключением тех случаев, когда действия нерегулярных воинских формирований используются и поддерживаются в своих интересах другими государствами, отражение этой угрозы относится к общим интересам государств. Общий интерес составляет основу для сотрудничества, в том числе в военно-технической сфере. Специфическая техника и вооружения, используемые для отражения этих угроз, нет смысла разрабатывать каждой стране самостоятельно. Их закупка у других стран не связана с зависимостью военной безопасности страны от возможной политики других государств. Так, например, закупку ограниченной партии бронемашин Iveco LMV M65 для Министерства обороны, МВД и ФСБ можно считать вполне оправданной. Они имеют шестой класс защиты и защищают экипаж от подрыва под днищем взрывных устройств мощностью до 6 кг тротила. Эти машины больше подходят для условий борьбы с нерегулярными воинскими формированиями, чем российский «Тигр» ГАЗ-233014.
 |
| Итальянский бронеавтомобиль Iveco LMV M65 с модулем вооружения. Источник: gunm.ru |
В то же время закупать для России бронетехнику (типа «Чентауро»), предназначенную для ведения традиционных боевых действий, вряд ли целесообразно. Разработка такого типа бронетехники нам самим посильна, масштабы серийного производства могут быть вполне рентабельны, а оснащение войск не будет зависеть от внешних поставок государства, входящего в состав НАТО. Аналогичный подход может быть к технике связи и управления, предназначенной для войск, участвующих в миротворческих операциях и боевых действиях с нерегулярными воинскими формированиями. Средства связи и управления в коалиционных группировках войск должны быть совместимы.
Безопасность морских транспортных и коммуникационных сетей также можно отнести к числу приоритетных задач, но их решение уже может выходить за пределы регионального масштаба. Безопасность надводных транспортных маршрутов не представляет собой принципиально новой задачи. Однако решение аналогичной задачи в подводной среде потребует поиска новых технологических решений для выявления и локализации угроз и мер по их отражению. Но и в этой области есть предпосылки оптимизации расходов на основе использования потенциала международного сотрудничества. Трансатлантические оптико-волоконные кабели совместно с космическими средствами связи составляют основу глобальных коммуникационных сетей. Безопасность межгосударственных, а также трансконтинентальных транспортных и коммуникационных сетей относится к общему интересу большинства государств. Кроме того, прокладка оптико-волоконных кабелей создает возможность использования ранее проложенных электрических кабелей в интересах мониторинга водной среды, климатических прогнозов и ряда других прикладных научных направлений, относящихся к сфере возможного международного сотрудничества.
В целом готовность к решению задач, стоящих перед группировкой войск мирного времени (вооруженные конфликты, миротворческие операции, локальные войны), требует учета ряда новых факторов, разработки новых образцов вооружения и военной техники, не характерной для традиционных форм боевых действий. В то же время некоторые из этих задач имеют перспективы использования потенциала военного и военно-технического сотрудничества с другими странами, в том числе с НАТО, что может позволить оптимизировать текущие военные расходы.
Информация дает власть
Особую роль в оптимизации оборонных расходов играют информационные системы военного назначения. Но проблема в том, что и ОПК, и военно-политическое руководство очень любит все, что громко стреляет и красиво летает, а не то, что скупо светится экранами и мигает лампочками. США еще в 80-х годах стали оценивать роль системы управления количеством вооружения, на которое можно уменьшить состав привлекаемых средств поражения. Более того, при организации информационного противоборства на государственном уровне (не ограничиваясь рамками военного ведомства) существует возможность достижения политических целей конфликта без применения военного насилия или с привлечением в крайнем случае подразделений специального назначения, избирательных высокоточных ударов. Не случайно появился термин «сетевые войны». Сетевой принцип построения систем связи, применение современных электронных средств и алгоритмов обработки информации открывают новые качественные возможности.
 |
| Военнослужащий устанавливает антену мобильной станции спутниковой связи. Источник: МО РФ |
| Источник: МО РФ |
Непонимание роли системы управления иллюстрируется ошибочным решением о создании нового рода войск – ВКО. Актуальность задачи отражения высокоточных ударов не вызывает сомнения. Но для ее решения в первую очередь необходимо разработать систему управления, позволяющую в комплексе использовать и средства отражения удара, находящиеся в составе разных видов и родов войск, и средства нападения для уничтожения средств поражения противника. На базе такой системы управления можно организовывать командования ВКО, но не род войск. Создание нового рода войск создает видимость решения задачи, а фактически мешает ее решению, порождая дополнительные трудности для организации взаимодействия.
Создание современной системы управления вооруженных сил относится к той приоритетной задаче, на которой экономить нельзя. Она сразу должна создаваться такой, чтобы обеспечивалось управление войсками в конфликтах любого масштаба и форм действий. Современная система управления должна быть такой, чтобы в форме командно-штабных учений (то есть с минимальными затратами) обеспечивать готовность управленческих кадров от тактического до стратегического уровня к организации совместных действий всех родов и видов войск в военных конфликтах любого масштаба. Можно по мере нарастания военной опасности и военной угрозы наращивать производство, группировки войск, но управленческие кадры должны быть готовы всегда. В этой связи целесообразно изменить подготовку специалистов в Академии Генерального штаба. Принятое прежним руководством Министерства обороны решение о резком сокращении набора в академию ошибочно. Нельзя на этом уровне ограничивать количество слушателей потребностями только в командирах оперативно-стратегического уровня. Такую подготовку должны получать и офицеры штабов оперативно-стратегического уровня, и гражданские специалисты. Командно-штабные учения стратегического масштаба целесообразно проводить с активным привлечением гражданских ведомств, а не ограничиваться уровнем Министерства обороны и присутствием Верховного главнокомандующего.
Кроме того, новым руководством Министерства обороны принято решение о возврате видовых академий в подчинение командующим этих видов Вооруженных сил. Возможно, что это и правильно, но прежнее решение позволяло организовать подготовку офицеров оперативного уровня к совместным операциям. Возможно, что и на тактическом уровне необходима подготовка к таким совместным действиям.
Оборонный комплекс и военное ведомство
Отдельная, но важная проблема – отношения Министерства обороны и ОПК. Закон о формировании федеральной контрактной системы наконец-то в этом году принят. Но его ввод в действие займет не один год. Лишь после этого можно рассчитывать на более эффективное использование российского оборонного бюджета. Однако настораживает то, что заместитель председателя правительства Российской Федерации, курирующий оборонно-промышленный комплекс, несмотря на свою публичность, ни разу не упомянул задачу перевода взаимоотношений государства и бизнеса на фундамент федеральной контрактной системы. Дальнейшая приверженность командно-административному методу управления, создавая видимость бурной деятельности, лишь продолжит процесс деградации оборонки и нецелевого использования выделяемых огромных финансовых ресурсов. Опыт других стран показывает, что без специальной структуры президентского уровня, курирующей становление и процесс постоянного совершенствования федеральной контрактной системы обойтись нельзя. Основа для такой структуры в администрации президента есть. Это контрольное управление, которое когда-то возглавлял нынешний президент России.
В целом оптимизация российских оборонных расходов должна базироваться на двух ключевых подходах – реалистическое, адекватное военное планирование и перевод отношений государства и предприятий ОПК на фундамент федеральной контрактной системы.
Павел Золотарев
