Проблемы и перспективы строительства Вооруженных сил ФРГ
Германия вновь серьезно трансформирует свои Вооруженные силы, бундесвер. Развернутой оценки преобразований в сфере военного строительства в ФРГ в отечественных источниках до сих пор не представлено. Чаще фокусируется внимание на отдельных фактах, что создает фрагментарную картину происходящего.
Германию приводят в качестве примера, когда надо получить дополнительные аргументы для обоснования необходимости отказа в нашей стране от военной службы по призыву. К сожалению, невнимание к политике безопасности и обороны Германии, ее формированию и практической реализации стало традицией для отечественного экспертного сообщества. Сложившееся положение нельзя признать оправданным.
Не претендуя на полноту и комплексность анализа реформирования бундесвера, попытаемся сосредоточиться на обзоре некоторых сюжетов, которые важны для понимания происходящего в бундесвере и поучительны для России.
В рамках проводимых в Германии мероприятий можно выделить три ключевых области реформирования: 1) отказ от призыва граждан на военную службу, 2) уменьшение численности Вооруженных сил и 3) сокращение оборонного бюджета.
Противоречия оценки реформирования
Чтобы оценить проблемы, с которыми столкнулось руководство Министерства обороны ФРГ и военное командование бундесвера, целесообразно обратиться к официальным оценкам происходящего.
Само руководство военного ведомства демонстрирует решительность. Давая оценку реформированию, министр обороны ФРГ Томас де Мезьер в своем приказе отметил, что «все принципиальные решения по реформированию бундесвера приняты», остается лишь «эти решения привести в исполнение». Тем самым де Мезьер подтвердил намерение продолжить преобразования, которые были провозглашены его предшественником цу Гуттенбергом в марте 2011 года. При этом, как считает министр, предстоит «не просто сохранить бундесвер, но сделать все, что в наших силах, чтобы подготовить его к лучшему выполнению настоящих и будущих задач». Уже в этих словах прослеживается ориентация подчиненных на сложность стоящих задач.
Глава военного ведомства ФРГ продемонстрировал и убежденность в том, что реформирование бундесвера «обосновано с точки зрения политики безопасности, солидно финансируется, соответствует демографическим условиям». Особо указывая на внутриполитические детерминанты, министр отметил, что реформа проводится «на основе политического консенсуса». Под ним имеется в виду согласие по вопросам реформирования, достигнутое в правящей партийной коалиции ХДС/ХСС и свободных демократов, имеющих большинство в бундестаге. В целом же в силу названных причин преобразование «упорно продолжается».
Вместе с тем, как и его предшественник, де Мезьер тоже вынужден был констатировать «серьезные недостатки». Он признал, что бундесвер «в течение многих лет недостаточно финансировался для решения поставленных ему задач». Несмотря на многолетнюю реорганизацию бундесвера, определенные целевые установки не были достигнуты ни в кадровом, ни в материальном отношениях. В результате у германской армии в настоящее время нет «достаточных способностей, нет оптимальных управленческих структур, чтобы эффективно выполнять свои задачи». Планирование развития вооружений находится в «катастрофическом» состоянии. Планирование строительства бундесвера, планирование вооружений и бюджетное планирование сопряжены лишь условно. Половинчатые и частные реформы прошедших лет оказались недостаточными. Структура бундесвера не соответствует современному его предназначению и, что особенно неприемлемо, перспективному. Исходя из объективной оценки сложившейся ситуации, министр сделал вывод, что структурная реформа бундесвера не может быть ограничена, как в прошлом, выборочной корректировкой или изменениями в рамках существующей организации. Чтобы последовательно укреплять эффективность и ориентацию бундесвера на готовность к применению, необходима всесторонняя и более радикальная реформа. «Эта ситуация требует изменений, а именно – всего», – такой отрезвляющий вывод де Мезьера.
Приходится резать по живому
Основные же параметры реформирования были утверждены де Мезьером 18 мая 2011 года на основе доклада генерального инспектора бундесвера в июне 2010 года. Одновременно были сформулированы и внутренние структурные проблемы, с которыми столкнулся министр обороны, как ранее его предшественники. Отправной точкой для всеобъемлющей реформы бундесвера стало решение федерального правительства Германии, принятое 7 июня 2010 года, о том, что оборонный бюджет в рамках «консолидации федерального бюджета» должен внести свой вклад в размере 8,3 млрд. евро до 2014 года.
Каким образом предполагается получить подобную экономию от армии? Прежде всего посредством «сокращения Вооруженных сил на 40 тыс. кадровых военнослужащих и военнослужащих, проходящих службу по контракту». Немецкие военные вынуждены были подчиниться принятому правительством решению. Для этого в сентябре 2010 года был подготовлен доклад генерального инспектора бундесвера. На основании его кабинет министров 15 декабря того же года принял решение сократить личный состав Вооруженных сил до 185 тыс. военнослужащих. Численность кадровых военнослужащих и военнослужащих, проходящих службу по контракту, была ограничена 170 тыс.
В целом же в соответствии с принятыми решениями армия численностью 221 068 военнослужащих сокращается до 185 тыс. Из них – 170 тыс. кадровых военнослужащих и военнослужащих по контракту (в том числе резервистов), а также от 5 до 15 тыс. добровольцев. Численность гражданского персонала также подлежит серьезному сокращению, практически на треть – с 75 до 55 тыс.
Политические мотивы приостановления воинской обязанности
Альянс ХДС/ХСС, выступавший за воинскую обязанность, в качестве уступки своему партнеру по коалиции – партии свободных демократов (СвДП), настаивавшей на отмене военной службы по призыву, – согласился закрепить в коалиционном соглашении, заключенном партиями, сокращение срока службы по призыву с девяти до шести месяцев. Эти изменения оказались лишь промежуточной мерой. Шестимесячный срок многие военные и эксперты окрестили «службой практиканта». Свободных демократов поддержал, подробно изложив свои аргументы, и тогдашний министр обороны цу Гуттенберг, представлявший ХДС/ХСС. Руководитель военного ведомства тогда апеллировал, в частности, к тому, что военнослужащие по призыву являются основным контингентом для набора на службу по контракту. Министр привел тогда данные о том, что из числа военнослужащих по призыву ежегодно заключают контракт 7–8 тыс. человек. Одновременно для подготовки призывников привлекается, как отмечал цу Гуттенберг, около 10 тыс. кадровых военных и контрактников.
После того как ХДС и ХСС на партийных съездах в конце октября и в середине ноября 2010 года присоединились к позиции своих партнеров по коалиции и министра обороны цу Гуттенберга, федеральное правительство 21 февраля 2011 года представило в бундестаг соответствующий законопроект. В результате спустя 55 лет после введения воинской обязанности бундестаг 24 марта 2011 года отменил обязательный призыв на военную службу с 1 июля того же года. Одновременно с принятием закона была введена добровольная военная служба сроком 12–23 месяца. Предполагается, что в перспективе до 15 тыс. добровольцев должны будут служить в Вооруженных силах наряду с контрактниками и кадровыми военнослужащими.
В бундесвере тем временем опасаются нехватки желающих вступить в «добровольческую» армию. И для таких опасений есть серьезные основания. Самые простые расчеты показывают, что при установленной численности личного состава бундесвера в 185 тыс. военнослужащих требуется ежегодная ротация 17 тыс. кадровых военнослужащих и военнослужащих, проходящих службу по контракту. Каждый год потребуется и около 10 тыс. человек для добровольной службы. Кандидатов придется набирать на рынке труда в условиях конкуренции. Вместе с тем германскими законодателями все еще не приняты необходимые решения для обеспечения привлекательности бундесвера как организации, где возможна профессиональная самореализация граждан. Не реализована и программа цу Гуттенберга, направленная на повышение привлекательности бундесвера и военной службы, состоящая из 82 пунктов.
Где брать кадры?
Несмотря на 40-процентный рост набора на военную службу из числа призывников, бундесвер не смог удовлетворить потребность в кадровых военнослужащих и военнослужащих, проходящих службу по контракту, нужного профиля. На протяжении нескольких лет около 7 тыс. должностей остаются вакантными. Наиболее острая нужда ощущается в таких специалистах, как врачи и инженеры. Согласно докладу уполномоченного германского бундестага по обороне, опубликованному в конце января 2011 года, бундесверу не хватало, в частности, около 550 врачей, что составляет примерно шестую часть их штатной численности. В будущем германской армии потребуется еще больше квалифицированных специалистов, которым предстоит обслуживать сложные системы вооружений. От них требуется способность выдерживать большие нагрузки и обладать дипломатическими способностями, при этом они должны осознавать все возможные риски военной службы.
Уместно напомнить о том, что ранее в военно-доктринальных документах ФРГ уже был сформулирован ряд требований к военным кадрам. Еще несколько лет назад в Директиве по оборонной политике среди необходимых германским военным качеств назывались обладание нестандартным, незашоренным мышлением. Такое качество нужно для того, чтобы уметь анализировать ситуацию в сфере обороны и безопасности, особенно в условиях асимметричного противоборства, и быстро адаптироваться к динамичной обстановке в сфере безопасности. Высокая вероятность использования бундесвера в любой точке мира и в самом широком спектре диктует повышенные требования к личному составу германской армии: «Нужны хорошо подготовленные кадры, которые могут и желают работать, способны быть единомышленниками и убеждены в правильности своего предназначения… Нагрузки и условия повседневной службы требуют от личного состава высокой психической и физической закалки, а также адаптационных способностей». С учетом реальных сценариев применения Вооруженных сил ФРГ важным требованием ко всем германским военнослужащим стало обладание такими качествами, как «этическое ответственное сознание, а также социальная, межкультурная и языковая компетентность». Представители государственного руководства Германии и экспертного сообщества, сами высокопоставленные военные ранее неоднократно заявляли, что для разрешения современных конфликтов, в том числе внутригосударственных, представляющих угрозу безопасности страны, Вооруженным силам приходится выполнять полицейские и другие функции, поэтому военнослужащий должен сочетать в себе качества бойца, дипломата, полицейского и социального работника.
Судя по всему, в настоящее время сформулированные ранее требования к германским военнослужащим только ужесточились прежде всего ввиду необходимости компетентного реагирования на новые угрозы безопасности посредством применения военной силы.
Несмотря на растущие кадровые запросы бундесвера, рынок рабочей силы в современной Германии все более сужается и становится, образно выражаясь, все менее дружелюбным для вторжения на него военного ведомства. По признанию компетентных структур, занятых в сфере военного реформирования, способность к конкуренции на этом рынке бундесвер сможет поддерживать только благодаря повышению своей привлекательности как перспективного места для карьеры.
Реформирование без денег
Решающим фактором любых реформаторских усилий является наличие надежного функционирующего финансового механизма, необходимого для того чтобы приступить к проведению мероприятий по повышению привлекательности службы в бундесвере. Это необходимо для привлечения квалифицированных молодых кадров. Немецкие специалисты убеждены, что если в рамках оборонного бюджета не будут предусмотрены необходимые первоначальные затраты на обеспечение привлечения кандидатов на военную службу, то бундесвер будет испытывать все обостряющиеся проблемы, связанные с удовлетворением потребности в мотивированных кадрах, которые имеются на рынке труда Германии. Причем проблема имеет как количественное, так и качественное измерение.
Получается, что бывшему министру обороны цу Гуттенбергу удалось добиться, действуя прежде всего в рамках партии, решения о приостановлении воинской повинности. Однако решение вопроса о том, как можно найти достаточное количество квалифицированных молодых военнослужащих в условиях, когда нет призыва, откуда они могли бы поступать на службу, Гуттенберг оставил в наследство своему преемнику. Очевидно, что если бундесвер хочет побеждать в борьбе с частным бизнесом за качественную рабочую силу, то ему необходимо стать привлекательным работодателем. И это в самой Германии признают как эксперты, так и просто здравомыслящие люди.
Нерешенный вопрос о финансировании первоначальных затрат указывает на ахиллесову пяту реформирования бундесвера. Как и все реформы, начиная с конца 1990-х годов планируемые мероприятия осуществляются в процессе так называемой консолидации федерального бюджета. В условиях, когда финансовые средства на военные нужды выделяются во все меньшем объеме, бундесвер должен по своему составу, структуре и вооружению становиться все более компактным и одновременно более эффективным для оперативного реагирования при обеспечении безопасности и обороны, не ограниченных в пространстве. Кроме того, бундесвер должен быть в состоянии действовать в рамках воинских формирований НАТО и Евросоюза. Это фактически взаимоисключающие задачи. Не удивительно, что инспектор Сухопутных войск бундесвера генерал-лейтенант Вернер Фреерс в своем докладе генеральному инспектору бундесвера высказал серьезное сомнение в том, что бундесвер сможет поддерживать необходимую численность своего контингента в Афганистане.
В условиях сокращения бюджетных ассигнований на повестку дня встает принципиальный вопрос: каким образом может быть в столь значительной степени и в течение нескольких лет сокращено число кадровых военнослужащих и военнослужащих, проходящих службу по контракту, чтобы не снизилась способность бундесвера к применению в современных условиях и в перспективе?
Кадровые диспропорции
Главным критерием эффективности применения бундесвера определили долю военнослужащих, которых можно предоставить, спустя более короткий или более продолжительный промежуток, для использования по предназначению. В настоящее время расчет строится на том, чтобы постоянно иметь в распоряжении 7 тыс. военнослужащих для участия в длительных по времени операциях и примерно 10 тыс. – для краткосрочных операций. Целевая установка для «бундесвера будущего» состоит в том, чтобы обеспечить наличие 10 тыс. военнослужащих при длительном применении в различных его сферах. Чтобы нацелить кадровую структуру Вооруженных сил на максимальное удовлетворение требований применения, доля офицеров должна быть сокращена в пользу рядового состава, а доля кадровых военнослужащих – в пользу военнослужащих, проходящих службу по контракту.
В настоящее время присутствуют признаки диспропорции: структура личного состава бундесвера характеризуется преобладанием офицеров, получающих более высокое денежное довольствие по сравнению с унтер-офицерами и рядовым составом, оплата труда которых обходится бюджету значительно дешевле. Как предупреждают немецкие эксперты, при простом пропорциональном сокращении штатов, проведенном в сжатые сроки и без изменения сложившейся системы служебных отношений – поскольку «контрактник остается контрактником» – существующая диспропорция кадровой структуры бундесвера может даже увеличиться. При этом сам по себе отказ от пропорционального сокращения личного состава не гарантирует бюджетной экономии.
Проводимые расчеты указывают также на то, что ориентация исключительно на бюджетную экономию, исходящая от федерального правительства, не позволит достичь необходимого бундесверу уровня способностей. Такой вывод диктуется следующими соображениями. Во-первых, диспропорция кадровой структуры бундесвера не может быть устранена или минимизирована в сжатые сроки, решение этой задачи требует времени. Во-вторых, разумное и взвешенное сокращение штатов с неизбежностью предполагает реализацию весьма затратных социальных гарантий применительно к увольняемым, равно как значительного финансового обеспечения потребует проведение мероприятий по набору квалифицированных кадров и повышению привлекательности военной службы в германской армии.
Дорогая экономия
В конечном итоге руководство военного ведомства ФРГ оказалось перед практически неразрешимой задачей, возникающей в результате постановки трех разнонаправленных векторов развития.
Во-первых, общая численность бундесвера и его способность действовать по предназначению должны определяться не большой численностью военнослужащих, а степенью профессионализма Вооруженных сил. В существующих непростых условиях бундесвер должен быть в таком состоянии, чтобы его применение оказалось эффективным. Такова цель строительства бундесвера. Данная целевая установка отнюдь не исключает возможности сокращения численности кадрового состава ниже критического порога в 160 тыс. военнослужащих.
Во-вторых, сокращение численности военных кадров не должно проводиться равномерно по всем категориям. Ведь требуется обеспечить наличие контингента в 10 тыс. военнослужащих для длительного применения за рубежом. Кроме того, следует учитывать и возрастные ограничения, являющиеся важным фактором обеспечения боеспособности.
В-третьих, военные способности бундесвера как армии применения делают обязательным – с учетом установок политики безопасности – смещение центра тяжести на своевременное и покрывающее потребности войск снабжение материальными ресурсами и всестороннее обеспечение. Однако нет ясности относительно того, как можно поддерживать необходимый профиль способностей с учетом установленных правительством бюджетных ограничений.
Собственно говоря, дилемма, перед которой оказалось руководство Министерства обороны Германии, сформулирована еще в мае 2000 года в отчете комиссии по военной реформе во главе с бывшим президентом ФРГ Рихардом фон Вайцзеккером: «Экономия стоит денег». Сегодня такая же комиссия под руководством Франка-Юргена Вайзе делает в своем отчете аналогичный вывод относительно предполагаемых мер: «Реализация этих предложений будет стоить денег в краткосрочной перспективе, но в среднесрочной и долгосрочной перспективе сэкономит деньги». Единственный возможный плюс сокращения кадрового состава бундесвера ниже уровня в 160 тыс. военнослужащих видится в том, что тем самым быстрее будет достигнут установленный финансовый предел.
О пользе немецкого опыта
Замыслы и промежуточные результаты реформирования бундесвера дают пищу для размышлений и сопоставления с преобразованиями, осуществляемыми в сфере военного строительства в России. Прежде всего отметим, что при оценке происходящего в Германии нельзя не учитывать его политическую логику. Следует, пожалуй, позитивно оценить ясность в вопросе, кто является авторами реформ бундесвера, чем они руководствуются и какие у них аргументы. Принципиальные моменты были представлены для дискуссии. На это следует обратить внимание потому, что в России, как известно, сегодня остается только догадываться, кто автор реформы, которую связывают с Анатолием Сердюковым и Николаем Макаровым. Однозначных сведений об авторстве общественность не получила. Значит, и спрашивать не с кого. К тому же, как заявлял Николай Макаров, начинать преобразования в армии пришлось, не имея четкого замысла и представления о цели, которую необходимо достичь, о сроках ее достижения. Как известно, новому руководству военного ведомства пришлось вносить корректировки в ход военного строительства.
Политическая система ФРГ, которая, как известно, является парламентской республикой, делает подобный волюнтаризм и импровизации в отношении армии практически невозможными. Характерно, что высокопоставленные германские военные имеют собственное обоснованное мнение и при необходимости способны корректно и аргументированно выразить его.
С другой стороны, в ФРГ наблюдаются своего рода издержки реализации принципа примата политики, его вульгарного толкования. Казалось бы, действительно, нельзя допускать возвращения ситуации, когда военные руководители все определяют самостоятельно, исходя из того, что они, как писал маршал Борис Шапошников, ответственны только «перед Богом и собственной совестью». Вместе с тем можно констатировать, что в ФРГ принцип примата политики стал трактоваться довольно вульгарно и практически оказался подмененным принципом «примата правительства». Сложившаяся в Германии ситуация в сфере реформирования бундесвера позволяет утверждать, что принятые решения практически невыполнимы, если не произойдет их серьезной корректировки. В этих условиях правомерно ставить вопрос о последствиях популизма и политической безответственности тех, кто уполномочен принимать военно-политические решения.
Политическим руководителям никогда не следует забывать о том, что принятие решений, идущих в ущерб национальной безопасности и обороноспособности, чревато тем, что их самих может настигнуть ответственность. Например, в виде военного поражения вследствие утраты функциональности армии и ее неспособности выполнить свой долг. На примере ФРГ мы видим, что фактически безопасность страны и боеспособность армии оказались принесенными в жертву экономии финансов. В этой связи нельзя не отметить то, что специалисты в Германии быстро ухватили и озвучили суть проблемы. Речь в конечном итоге идет о том, что безопасность и оборона вряд ли могут обойтись дешево.
Представители ассоциации военных политологов в России на весьма высоком уровне ставили аналогичные и достаточно очевидные вопросы. Например, о том, что наши Вооруженные силы должны быть привлекательным местом на рынке труда, что Министерство обороны должно действовать в соответствии с четким видением результатов и на основании реалистичной программы действий. О том, что надо менять статус сержанта, возвращать и развертывать институт прапорщиков и даже увеличивать число воинских званий. О том, что не представлено аргументированного обоснования численности Вооруженных сил России с учетом существующих и перспективных угроз и целого ряда других факторов. О трудностях, которые неизбежно встанут при выполнении решения президента о доведении численности военнослужащих, проходящих в Российской армии службу по контракту, до 425 тыс. человек.
В последнем случае достаточно сопоставить возможности России и ФРГ. Как известно («НВО» № 13 от 12.04.13), министр обороны Сергей Шойгу заявил о необходимости набрать для прохождения службы по контракту до конца текущего года 60 тыс. человек, а в предстоящие пять лет – по 50 тыс. ежегодно. В Германии же осознают и ощущают серьезность проблемы, связанной с ежегодным набором 10 тыс. добровольцев (равно как и 17 тыс. человек для кадровой службы). Напомним также, что общая численность населения России и Германии составляет 142 и 82 млн. человек соответственно. То есть в ФРГ возможности для покрытия потребности набора на военную службу более широкие, что проявляется еще сильнее, если сопоставить общую численность вооруженных сил двух стран.
Ясно, что России в весьма непростых условиях придется решать задачу устойчивого поступления достойных кадров на военную службу с учетом существующей численности и качества контингента. Даже выход в ближайшей перспективе на установленную численность военнослужащих по контракту в 425 тыс. человек будет означать, что и далее – при всех благоприятных условиях – ежегодно потребуется набирать 45–50 тыс. человек. Поэтому не надо одним поддаваться иллюзиям и вводить в заблуждение других. К проводимым в Германии или где бы то ни было военным преобразованиям нельзя относиться некритично, безоговорочно принимая их за образец для подражания. В действительности осмысление зарубежного опыта – всегда хороший повод для сопоставления с тем, что происходит в нашей стране.
Василий Белозеров
