Средства на программу развития вооружений не должны быть разворованы
Каждый год Общественная палата готовит объемные доклады об антикоррупционной деятельности. Но сфера ОПК до поры до времени оставалась вне зоны внимания. Восполнить этот пробел были призваны слушания на тему «О повышении качества управления и контроля в оборонно-промышленном комплексе как важнейшем факторе противодействия коррупции», проведенные в конце апреля Комиссией по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов. В этом номере мы завершаем публикацию выдержек из прозвучавших на данном мероприятии выступлений (начало в № 19, 2013).
Фактор Румянцевой
Люди, которые серьезно занимаются проблемой коррупции, уже давно обнаружили так называемый фактор Румянцевой: непрерывный рост стоимости продукции в условиях сдерживания заработной платы – это признак коррупционной составляющей. Существуют и другие признаки. Например, когда есть генеральный конструктор, но нет конструкций. Или высокая зарплата неэффективного топ-менеджмента, а также устойчивая текучка высококвалифицированных кадров, которые в лучшем случае уходят из ОПК в другие секторы экономики, в худшем – уезжают из страны. Добавьте к этому нежелание частного бизнеса идти в «оборонку». Если у нас все так здорово, так почему он не вкладывает деньги в наш бизнес?
Необходимо признать, что коррупция в ОПК возникает там, где есть неэффективное управление, способствуя в свою очередь сохранению этого управления.
Вот, к примеру, образчик нашего управления. Росимущество использует систему показателей, которая не позволяет получить полное представление о деятельности организаций ОПК с позиций интересов инвестора, которым оно само является. В этой системе нет показателей, оценивающих прирост стоимости или доходность принадлежащих собственнику активов хотя бы в долгосрочной перспективе. Нет такого показателя, как чистая текущая стоимость предприятия, предполагающего периодическую независимую оценку. Но без этого реализация принятого правительством решения об освобождении от непрофильных избыточных активов может привести к очередному приватизационному погрому промышленности и нанести ущерб бюджету.
Хотелось бы порекомендовать нашим министерствам обратиться в Высшую школу экономики, пусть специалисты помогут сформировать систему показателей, которая действительно совпадала бы с целями социально-экономического развития страны. И руководители наших интегрированных структур, дочерних организаций могли бы нормально работать и зарабатывать достойные деньги.
Необходимо также сформировать перечень показателей, подлежащих обязательному раскрытию, и определить ответственность за это. Наказывать за сокрытие информации, допустим, лишением премии смешно при наших ценах и размахах. По большому счету это надо рассматривать как коррупционные проявления, за которыми должно следовать просто увольнение.
Акционировав предприятия ОПК и передав их акции интегрированным структурам, государство по сути начало в некоторой степени инвестиционный проект. Его размеры несравнимы ни с подготовкой к саммиту АЭС, ни с олимпийским строительством. Как любого инвестора, государство должны интересовать прозрачность проекта и его эффективность. Механизмы для этого вроде существуют, в частности через участие представителей государства в советах директоров интегрированных структур, которые должны отчитываться перед Росимуществом.
Иначе обстоит дело в дочерних организациях. Советы директоров предприятий, входящих в интегрированные структуры, как показал анализ открытой информации по ряду дочерних организаций, сформированы из менеджеров интегрированной структуры, разбавленных генеральным директором организации. В некоторых советах присутствуют менеджеры других дочерних организаций, то есть по сути аффилированы с головной структурой и топ-менеджментом, а значит, зависимы.
Правда, в некоторых советах есть независимые члены, например представители банковских структур. Но это присутствие скорее символическое. Как и перед кем на самом деле отчитываются эти советы директоров? Основной собственник – интегрированная структура. Значит, они отчитываются перед собой.
Советы директоров дочерних предприятий таких структур для государства являются черными ящиками, в которых находится его собственность. Их эффективность зависит только от компетентности и профессиональной порядочности членов советов директоров. То есть в некотором смысле от случая. Какую ответственность несут директора такого совета, если дочерняя организация, например, из-за ошибочных или недобросовестных действий ухудшила свое положение? Такие факты есть.
Ответ подсказывает история с Росгидро, которая показала, что реально к ответственности можно привлечь только по указанию президента.
Иначе организовано в ЛУКОЙЛе, частной компании. Тут советы директоров включают не менее четверти независимых руководителей, что, вероятно, позволяет им своевременно выявлять возникающие проблемы и принимать соответствующие решения.
Поэтому сегодня актуальным становится обеспечение компетентности и ответственности членов советов директоров дочерних организаций оборонно-промышленного комплекса. Решение этой проблемы известно – привлечение независимых директоров и их мотивация.
В этом направлении, надо признать, Росимущество работает. Правда, те требования, которые оно предъявляет независимым директорам, на мой взгляд, сегодня являются избыточными. Например, обязательно наличие международных сертификатов. Такой подход только оттягивает решение проблемы, и мы еще лет десять будем искать требуемое число таких директоров.
Когда отсутствует четкое определение непрофильных активов, не исключены риски появления новых «оборонсервисов». Дело в том, что в уставах интегрированных структур, что показал анализ, сохраняется высокий уровень полномочий генеральных директоров по отчуждению собственности. Это высокий коррупционный риск. В соответствии с законом об акционерных обществах разрешение на сделку требует одобрения совета директоров, если ее можно отнести к крупной. В этом и заключается главный фокус.
Коррупционные условия, к сожалению, пока еще сохраняются, но если ничего не предпринимать, будут новые «оборонсервисы» – мы от них не застрахованы. Сфера внутренней деятельности оборонно-промышленного комплекса не может быть закрыта от общественного контроля. Чтобы оценить состояние противодействия коррупции, необязательно знать, как и сколько вооружения производится. Достаточно понимать условия возникновения коррупционных проявлений в деятельности организации.
И если противодействие коррупции в стране не очередная кампания, то, вероятно, пора подумать о разработке и введении для ОПК индекса противодействия коррупции. Такой показатель, определяемый по информации, обязательной для раскрытия, можно попробовать ввести.
Речь идет не о количестве украденного, а о факторах, если не исключающих, то уменьшающих риски возникновения коррупции. И этот индекс должен определяться независимыми организациями.
А вот отслеживать его уровень обязаны военно-промышленные комиссии, заказчик и правоохранительные органы, которые в случае критического значения индекса принимают соответствующие решения. Другого выхода нет, штатных контролеров мы не наберем, а коррупции в ОПК противодействовать надо.
Валерий Елюшкин, член экспертного совета Общественной палаты, доктор технических наук
Прозрачность, контроль, мотивация
Проблемы коррупции не могут быть решены только в рамках ОПК или отдельной отрасли. Борьба с коррупцией должна стать подлинно общенациональным делом, необходимы новые принципы проведения, в частности, и кадровой политики. Проблема коррупции – это проблема прозрачности и подконтрольности обществу государственных институтов и мотивации чиновников, людей на службе у государства.
Работа по совершенствованию законодательства в сфере пресечения коррупции в ОПК предстоит серьезная. Необходимо завершить создание современной нормативно-правовой базы, регламентирующей применение механизма государственно-частного партнерства в «оборонке». С этой целью в настоящее время разрабатывается проект федерального закона о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации. Без него невозможно привлечение инвестиций. ОПК, функционирующий только благодаря финансовым вливаниям государства, неэффективен уже сейчас, а в среднесрочной перспективе деятельность оборонной промышленности экономически будет существенно затруднена.
Необходимо пересмотреть финансовое обеспечение, программу модернизации оборонно-промышленного комплекса. Существующие финансово-экономические инструменты не позволяют сегодня проводить масштабные меры по оснащению предприятий ОПК. Связано это в первую очередь с проблемами предоставления кредитов и их высокой учетной ставкой.
При этом система финансирования в целом остается непрозрачной. Все это требует законодательного закрепления, гарантированного финансового обеспечения производственной деятельности предприятий ОПК. Необходимо введение низких процентных ставок, и чем быстрее, тем лучше.
Наконец, нужно обеспечить контроль за эффективностью расходования средств на реализацию государственного оборонного заказа, поскольку, по словам Владимира Путина, закупки в сфере обороны должны находиться под пристальным общественным контролем, а наказания за нарушения в области гособоронзаказа следует ужесточить. Это тем более важно в условиях действия масштабной программы по перевооружению Российской армии. Нельзя допустить, чтобы выделяемые на создание новых вооружений и модернизацию уже имеющихся в армии систем вооружения огромные средства были разворованы.
Евгений Мохов, начальник отдела Аналитического управления аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор
Кнут и пряник
С созданием вертикально интегрированных структур борьба с проявлениями коррупции внутри оборонно-промышленного комплекса существенно усилилась и приобрела системный характер.
В рамках госкорпорации «Ростех» построена система бюджетирования расходов, где на этапе планирования осуществляется предварительный контроль за обоснованностью и экономической целесообразностью. Образованы специализированные организации, которые являются своего рода контролерами тех или иных инфраструктурных расходов и оценивают их на предмет соответствия рынку. Развивается система многоступенчатого контроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий. Так как предприятия уже акционировались, в рамках закона об акционерных обществах собраны ревизионные комиссии, есть подразделения аудита как в головных организациях, так и непосредственно в Ростехе.
Внедрена система мотивации руководителей предприятий и членов советов директоров в зависимости от достижений, установленных ключевыми показателями эффективности. Конечно, с коррупцией не покончено, но следует признать, что работа в этом направлении, по крайней мере в Ростехе, ведется. Контроля за финансово-хозяйственной деятельностью стало на порядок больше.
Конечно, нужно совершенствовать систему контроля, систему показателей оценки эффективности деятельности предприятий и управления ими, корректировать законодательные и иные нормативно-правовые акты, исключая из них любые предпосылки для проявления коррупции. Но кроме этого, крайне необходимо создавать систему мотивации не только для руководителей предприятий, но и для других менеджеров различного уровня, направленную на поощрение их труда в зависимости от достигнутого результата. Тогда многие негативные моменты отпадут сами собой.
Нужен не только кнут, но и определенный пряник. Разумное сочетание этих двух стимулов позволит минимизировать риски проявления коррупции внутри оборонно-промышленного комплекса.
Валерий Некрылов, заместитель генерального директора ОАО «НПК «Техмаш»
Как рассчитать ликвидность
Почему-то когда мы берем частные контракты с иностранными компаниями, нас заставляют считать ликвидность проекта. Это чистая прибыль, деленная на систему рисков.
Кроме этого, когда идет такой контракт, от нас требуют страховать сделку через серьезные страховые компании. Заказчик обязан финансировать, исполнитель – вовремя реализовать проект. Тогда есть взаимная ответственность, внешний аудит, технический аудит экспертов, которые действительно независимы от заказчика и производителя. Вопрос: а нельзя ли перейти на систему, когда банки не получают проценты из госзаказа, а отвечают за реализацию проектов?
Банки, финансисты посчитают ликвидность любого проекта без проблем. А от государства после реализации проекта банк получает свои 15 процентов. В этом случае вообще вопросов не будет ни с какой коррупцией, потому что все завязаны в единую систему, все зарабатывают деньги.
Это разумный подход к решению сложной задачи взаимоотношений заказчика, предприятий, банков. Иначе эти проценты банки вообще ни за что получают.
Хотел бы обратить внимание и на вопрос ценообразования. Единой цены быть не может. Есть разный уровень кадровой поддержки. Сегодня система кадров неодинакова в разных регионах России. Когда мы говорим об образовании серьезных концернов, надо смотреть на сбалансированность размещения заказов по территории России.
Иначе мы получаем рост криминальной сферы.
Пока федеральный закон «О государственном оборонном заказе» действительно требует переработки.
Александр Лихачев, доктор технических наук, профессор
Шестнадцать лет забвения
16 лет оборонно-промышленный комплекс был в загоне. Третий год идут наращивание объемов производства, адресная поддержка. Впереди огромный пласт работ, который требует и напряжения, и внимания, и, естественно, создания такой системы, которая максимально устранит коррупционные возможности.
Два года назад порядок ценообразования определяли свыше 20 документов. Потом одним известным росчерком пера все отменили и велели руководствоваться очень простым принципом: 20 процентов от собственных затрат и один процент привнесенных затрат.
Есть программа развития ОПК. Три триллиона надо направить на развитие, из этих трех триллионов 40 процентов – это собственные средства предприятий. Но если на таком голодном пайке за счет ценообразования, откуда возьмутся эти средства?
Не говоря уже о том, что сегодня все двинулись в сторону акционерных обществ. И чтобы получить доступ к капитальным вложениям, документацию ты должен сделать за счет собственных средств.
Сегодня уже обсуждается тема подготовки новых программ вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса, где ставится вопрос таким образом: стратегам или особо важным по президентскому списку оставить максимальные условия существующего доступа, а по всем остальным за счет собственных средств, заемных средств, и дальше это включаете в цену и заказчик вам все оплатит.
Грубо говоря, это просто взять и 85 процентов промышленности оставить в том безобразном состоянии, в каком она сегодня находится.
Разговоры о том, что нельзя формировать совет директоров зависимого общества с присутствием там представителей головной компании, я считаю надуманными. Для этого и создавалась интегрированная структура. Мы сегодня всех сделали акционерными обществами. Какие есть механизмы, кроме корпоративного управления?
Надо эти вещи как-то регламентировать, каким-то образом убрать некую аффилированность, но нарушать эту схему управления неправильно.
Юрий Коптев, председатель Научно-технического совета госкорпорации «Ростех», доктор технических наук
Очевидные фирмы-однодневки
Хочу рассмотреть немного шире проблему недопуска недобросовестных предприятий. Речь идет о системе фирм-однодневок, к которым можно отнести предприятия, созданные только для накопления и вывода неких финансовых ресурсов. Сам факт наличия фирмы, которая ничего не производит в общей цепочке, можно рассматривать как признак того, что деньги будут выведены с этого предприятия. Это знают все сотрудники правоохранительных органов. Если в схеме есть фирма-однодневка, это стопроцентная коррупция, стопроцентное нарушение действующего законодательства.
Согласно открытым данным нашей прокуратуры каждое пятое преступление имеет коррупционную составляющую. Похищенные деньги отмываются через фирмы-однодневки, подчас созданные самими должностными лицами или их родственниками.
Налоговая служба дает четкое толкование, что такое фирма-однодневка. Но базовое определение не закреплено никакой законодательной базой, исключительно письмом ФМС.
Налоговая служба разработала массу признаков, которые помогают выявить фирму-однодневку. Арбитражные суды также четко их квалифицируют. Я вам скажу больше – хозяйствующие субъекты негосударственной направленности, взяв эти наработки госструктур, установили у себя фильтр, через который порядка 50–70 процентов фирм не проскакивают уже на плане первичной проверки.
Чтобы максимально снизить риск коррупционных проявлений, специалистам заинтересованных министерств и ведомств необходимо разработать модель признаков фирмы-однодневки и сомнительного хозяйствующего субъекта. Разработать и ввести в действие регламент обязательной проверки предполагаемых контрагентов предприятий ВПК, а также участников различных конкурсов на основании данной модели. Я вас уверяю, 50–70 процентов этих жуликов отсеются на самом первом этапе. Это позволит сократить и время, и деньги на благие дела.
Александр Доронин, кандидат экономических наук
Опубликовано в выпуске № 20 (488) за 29 мая 2013 года
