Коррупция в ОПК и армии пагубно отражается на обороноспособности государства
22 апреля 2013 года Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов провела слушания на тему «О повышении качества управления и контроля в оборонно-промышленном комплексе как важнейшем факторе противодействия коррупции». Публикуем выдержки из прозвучавших выступлений.
Ловля пескарей в мутной воде
К нам поступает много обращений, связанных с проблематикой принятия управленческих решений в Министерстве обороны, в том числе по «Оборонсервису». После отставки Сердюкова в Общественную палату приходили крупные военачальники, специалисты с просьбой довести до общественности информацию о том, что именно бывший министр обороны насаждал коррупционную составляющую, убирая профессионалов и ставя на ответственные должности лично преданных ему дилетантов, которые принимали решения под его давлением.
Наверное, пора перестать ловить пескарей в этой мутной воде. Необходимо посмотреть, кто стоит у руля, насколько эти люди профессионально подготовлены и контролируемы правоохранительными органами, руководителями государства и общественниками. Вопрос контроля при этом вторичен. После того как решение принято и пошли деньги, мы можем только приостановить этот маховик, но само дело уже закручено и спустя год-два мы изучаем материалы Счетной палаты, Генпрокуратуры, Главной военной прокуратуры и возмущаемся: украдены миллиарды.
Основной вопрос в том, кто принимает решения. Насколько ответственны эти люди, до какой степени мы можем им доверять, действительно ли они подходят к работе по-государственному?
Оборонно-промышленный комплекс – это наша броня, щит страны. И разъедающая его коррупция наносит удар не только по экономике, но и по национальной безопасности.
Александр Каньшин, председатель Комиссии Общественной палаты по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов
Повышая уже существующие риски
Практика контрольно-надзорной деятельности Рособоронзаказа свидетельствует о достаточно большом числе нарушений, которые допускаются субъектами государственного оборонного заказа, а также о высоких коррупционных рисках в организациях, которые в данном процессе участвуют.
Это обусловлено рядом факторов, которые значительно повышают уже существующие риски. К ним относятся и необоснованные решения по стопроцентному авансированию государственного оборонного заказа.
Риск возникновения коррупционной составляющей в сфере гособоронзаказа повышает и отсутствие четких правил применения тех или иных подходов при формировании цен на продукцию. К примеру, цена работ на изготовление подводных лодок, кораблей, на проведение многолетних опытно-конструкторских работ определялась практически экспертным путем.
Другой пример – нарушение субъектами государственного оборонного заказа установленных нормативными актами требований, которые регламентируют использование федерального имущества. Выявлены случаи поставки продукции по государственному оборонному заказу по документам, которые были оформлены с нарушением научно-технической документации.
Кроме того, при исполнении государственных контрактов предприятиями использовались запасные части, комплектующие, полученные в результате исполнения других контрактов, – по утилизации вооружения и военной техники.
Основным, по нашему мнению, направлением борьбы с коррупцией в сфере государственного оборонного заказа, а также создания условий для снижения коррупционных рисков является принятие необходимых нормативно-правовых актов в данной сфере.
Рособоронзаказ принимает участие в данной работе. Заместителем председателя правительства Российской Федерации Дмитрием Олеговичем Рогозиным утвержден план-график подготовки нормативно-правовых актов правительства, необходимых для реализации 275-го федерального закона.
Министерством экономического развития также разработан проект плана мероприятий по реализации федерального закона от 5 апреля 2012 года № 44 ФЗ – о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Полагаем, наше участие и реализация данных мероприятий позволят повысить существенную эффективность расходования бюджетных средств и снизить коррупционные риски.
Павел Кравченко, начальник Управления Федеральной службы по оборонному заказу
Субсидии иждивенцам
При проверках, проведенных в IV квартале 2012 года и в I квартале 2013-го, мы сделали акцент на правоприменении 223-го закона и специальных постановлений правительства Российской Федерации акционерными обществами оборонно-промышленного комплекса. Закупки предприятий ОПК не отвечают в полной мере целям этого закона в части информационной открытости, прозрачности, выбора поставщика, подрядчика, расширения возможности участия юридических и физических лиц в закупках, а также содержат нечеткие условия, управляемые со стороны организаторов закупки. Это формирует вероятность возникновения коррупционных рисков при расходовании денежных средств на приобретение товаров, работ и услуг, которые потом ложатся в цену выпускаемой продукции предприятий ОПК.
Мониторинг информации о закупках, осуществляемых акционерными обществами ОПК, размещаемой на собственных сайтах, показал, что не все заказчики, выстраивая систему закупок, соблюдают принципы, установленные 223-м законом. Акционерные общества нарушают принцип прозрачности закупок. Каждое третье акционерное общество ОПК не публикует в открытом доступе планы закупок. У многих размещенные на сайте планы закупок содержат недостаточное количество сведений, что, естественно, сокращает конкурентную среду.
Каждое второе акционерное общество ОПК не размещает на сайтах информацию о заключении прямых договоров с единственными поставщиками и подрядчиками, не публикует ежемесячные отчеты о проведении закупок.
Закупки акционерных обществ оборонно-промышленного комплекса не отвечают и принципу расширения конкурентных возможностей участия юридических и физических лиц в закупках.
Серьезная проблема – размещение конкурсной документации. В ряде случаев она недоступна для потенциального участника конкурсных процедур. Или усложняется доступ к ней, или она печатается в таком виде, что ее практически нельзя скачать и своевременно представить документы на конкурс.
Несут коррупционные риски и снижают эффективность деятельности оборонно-промышленного комплекса и следующие позиции. Прежде всего отсутствие на многих предприятиях проектного управления. Только три процента предприятий, выполняющих государственный оборонный заказ, осуществляют свою деятельность в соответствии с проектом. Наши проверки показывают: там, где есть проектные управления, где процедура прозрачна, есть эффект. Такое предприятие работает успешно, качество продукции и финансовое положение хорошие. Нет проектного управления, как правило, у предприятий-иждивенцев. И почему-то именно на эти предприятия в большинстве своем поступают средства из государственного бюджета – в качестве субсидий, поддержки, инвестиций.
В последнее время вошло в практику в целях оптимизации производства избавляться от якобы непрофильных активов. Реализуются они по довольно низким ценам. Это мы видели, в частности, на примере «Оборонсервиса».
Серьезная проблема – адресность субсидий и государственной поддержки. Сейчас, как правило, это осуществляется через холдинговые компании. Не все предприятия, входящие в холдинг, получают эту поддержку в соответствии со своими задачами. Предприятия, где производство должно уже сегодня выдавать продукцию, почему-то не получают государственной поддержки. А те, чья продукция понадобиться через два-три года, получают сполна.
Мы раскрываем и такие случаи, когда холдинги формируют свою доходную базу за счет заключения контрактов с входящими в него предприятиями. Предположим, на разработку плана проведения конференции по вопросам качества. Цена работы – 300 миллионов рублей. Результат – 25 страниц печатного текста. Стоит ли эта работа таких денег? Нужно ли холдингу заниматься именно этой работой?
Таковы, на наш взгляд, сегодня основные болевые точки в вопросе, который мы сегодня обсуждаем.
Виктор Сторонин, начальник инспекции Счетной палаты
Не создавать условий для откатов
Говоря о составе мер, которые ориентированы на ликвидацию предпосылок коррумпированности чиновников, работников предприятий, необходимо отметить следующее. Агентство настойчиво идет по пути формирования методик определения цен на основные виды продукции ракетно-космической промышленности. Это касается в первую очередь ракетно-космической, боевой ракетной техники.
Кроме того, агентство стремится к расширению списка единственных исполнителей с тем, чтобы уйти от конкурсных процедур и не создавать условий для откатов и иных негативных моментов, связанных с коррупцией чиновников либо лиц, предлагающих свои услуги для реализации заказа.
Независимо от акционирования предприятий отрасли агентство стремится сохранить некую схему контрольных мероприятий в этих обществах, используя аппарат совета директоров, ревизионных комиссий, иные возможности. Мы стараемся, чтобы ключевые вопросы экономики предприятий независимо от их организационно-правовой формы оставались в сфере контроля агентства.
Одной из мер, способствующих ликвидации коррупционной составляющей, является повышение независимости работающих конкурсных комиссий. Их число сокращено, и специалисты, включенные в состав комиссий, подобраны по принципу минимальной зависимости от предприятий, способных участвовать в конкурсах.
Что же касается корпоративного управления, то здесь в первую очередь меры направлены на сохранение либо расширение участия федеральных структур в составе органов корпоративного управления. Мы стараемся, чтобы в каждом акционерном обществе в совете директоров были представители Федерального космического агентства и Росимущества.
Особое внимание обращается на подбор предприятиями аудиторов для оценки своей финансовой и экономической составляющей. Как правило, эти процедуры имеют конкурсную основу, но мы стремимся, чтобы для аудита привлекались наиболее добросовестные, ответственные, подготовленные и независимые в плане экономики организации.
Немаловажное направление – выявление факторов, определяющих заинтересованность тех или иных руководителей в совершении сделок, и соответственно – внимательное отношение к одобрению сделок, предлагаемых руководством предприятий. Вместе с Росимуществом мы заинтересованы в прозрачности сделки, ясности ее конечной цели и системе взаимодействия с банками. Главное, чтобы в этой цепочке не возникало лиц, которые имеют некую аффилированность либо заинтересованность в совершении сделки, не связанной с интересами предприятия.
Реализация этих мер позволит существенно ограничить возможности проявления коррупционных факторов, тем самым повышая эффективность работы космической отрасли как элемента ОПК.
Сергей Пономарев, заместитель руководителя Федерального космического агентства
Устраняя белые пятна
Коррупционный потенциал в системе размещения государственного оборонного заказа существенно ниже, чем в гражданском секторе.
Хотя, конечно, организации ОПК не избавлены абсолютно от этого порока. Наши предприятия работают не в вакууме, есть и нечистый на руку менеджмент, который использует в своих целях белые пятна в правовом поле.
Создание соответствующих нормативно-правовых, организационных, институциональных и финансово-экономических условий позволит минимизировать коррупциогенные факторы и риски.
С учетом того, что количество объектов госуправления сокращено более чем на порядок, в настоящее время осуществляется переход на финансирование гособоронзаказа и инвестиционных проектов через головные организации интегрированных структур. Созданы такие условия, когда мы можем распределять потоки не россыпью на все существующие в ОПК предприятия, а через государственные корпорации и холдинги.
Головные организации интегрированных структур становятся головными исполнителями основной части заказов Минобороны. По своему статусу они являются государственными компаниями, следовательно, на них распространяются все меры антикоррупционного характера, в том числе предусмотренные 223-м федеральным законом. Есть над чем работать.
Наиболее ресурсоемкая часть в развитии «оборонки» – это реализуемое через мероприятия Федеральной целевой программы развития ОПК до 2020 года, комплекс мероприятий по техперевооружению военных производств, сформированный как строго адресный документ. Эти мероприятия спланированы в структуре образцов вооружения с указанием конкретных объектов капитальных вложений, сроков их ввода в эксплуатацию, объемов и структуры финансирования, что позволяет нейтрализовать коррупционный потенциал, имеющийся в механизме размещения государственных заказов.
Реализуется комплекс мер по повышению эффективности корпоративного управления. В советы директоров государственных компаний, в том числе головных организаций, интегрированных структур ОПК, выдвигаются и избираются независимые директора. При советах директоров образуются комитеты по стратегическому планированию, кадрам, аудиту, которые осуществляют детальную проработку вопросов, выносимых на заседания советов директоров. Это и крупные сделки, и реализация непрофильных активов, и так далее.
Существенно расширен круг вопросов, рассматриваемых советами директоров. Ими утверждаются стратегии развития корпорации или акционерного общества, среднесрочные программы деятельности, программы инновационного развития, реструктуризации и оптимизации активов. Таким образом существенно усиливается регламентирующая роль и контроль деятельности исполнительных органов госкомпаний.
Важнейшим направлением совершенствования управления организациями ОПК является трансформация созданных с участием государства холдингов в концерны, то есть эффективно управляемые промышленные фирмы мультидивизионного типа.
В целях исключения конфликта интересов при заключении договоров в соответствии с действующим законодательством дано поручение отраслевым департаментам Минпрома и соответственно транслировано в отраслевые холдинги и подведомственные предприятия обеспечить разработку и утверждение государственными компаниями внутренних документов и положений о ведении реестра лиц, обязанных предоставлять информацию о наличии заинтересованности в совершении сделок, об установлении дисциплинарной ответственности за непредоставление информации о наличии конфликта интересов, а также обеспечить размещение ими указанных документов на межведомственном портале по управлению государственной собственностью, в личных кабинетах предприятий и акционерных обществ и предоставление документов в Минпромторг.
В рамках корпоративных мероприятий с участием представителей интересов Российской Федерации, делегированных Минпромторгом, дано поручение обеспечить утверждение в акционерных обществах, где государство имеет блокирующий пакет, внутреннего документа о ведении реестра лиц, обязанных предоставлять информацию о наличии заинтересованности в совершении сделок, об установлении дисциплинарной ответственности за непредоставление такой информации. В настоящее время на предприятиях утверждены внутренние документы, положения о ведении реестра лиц, обязанных предоставлять такую информацию.
Предусмотрен целый ряд мер, которые активно внедряются на предприятиях и имеют прямое отношение к вознаграждению руководства предприятий за реализацию мероприятий экономического характера.
В соответствии с поручением президента Российской Федерации № ПР-113 от 17 января 2013 года Минпромторгом даны указания по предоставлению руководителями государственных корпораций и государственных компаний, а также акционерных обществ, где государство имеет блокирующий пакет, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги, супруга и несовершеннолетних детей. Кроме того, в министерстве находится на согласовании соответствующая директива Росимущества.
Особенности функционирования ОПК, проводимая структурная реформа, повышение качества корпоративного управления в ОПК, а также реализуемые общесистемные меры антикоррупционного характера в целом способствуют повышению эффективности управления и контроля и, таким образом, снижению общего уровня коррупции.
Что же касается отдельных выявляемых негативных фактов, то они требуют конкретного и профессионального рассмотрения как с точки зрения наших надзорных органов – это Счетная палата, Рособоронзаказ, так и с точки зрения правоохранительных органов.
Сергей Довгучиц, советник министра промышленности и торговли
Пастухи предприятий
Федеральная служба по тарифам часто сталкивается с тем, что на предприятиях (как отдельных, так и в холдингах) отсутствуют конкретные развернутые программы по сокращению издержек – с персональной ответственностью, закреплением по видам изделий. Если таких документов нет или они носят лозунговый характер, то, как правило, системное ценообразование на предприятии отсутствует.
Типичная ситуация – на предприятии не могут ответить, почему это столько стоит. И в эту дискуссию вынуждены втягиваться государственные заказчики. Так и возникает та самая ситуация, обладающая всеми признаками коррупции, когда договариваются «по понятиям». Это категорически неправильно.
Еще одно важное обстоятельство – цена изделия и цена контракта. В контракте может быть сто, десять, двадцать, тридцать изделий и может быть так называемая обвязка. Вот мы смотрели ряд контрактов по концерну ПВО «Алмаз-Антей». Стоимость базовых изделий, на которые мы регистрируем цену, составляет 10 процентов от суммы, все остальное – огнетушители, стремянки, уазики и так далее. Почему это столько стоит, никто ответить не может. И если взять аналогичные изделия в предыдущем заказе, там цифры другие. Это колоссальное поле для противодействия коррупции, на которое надо обращать серьезное внимание.
На мой взгляд, если Роскомос и Росатом достаточно хорошо продвинулись в этих вопросах, что называется, «пасут» свои предприятия, то у Минпромторга просто таких сил нет физически. Функционал по повышению эффективности нужно вбивать в функционал управляющих компаний, холдингов. И холдинги должны нести за это ответственность – опять же не на базе неких лозунгов и красивых докладов, а это должно быть записано в должностные инструкции, закреплено за конкретными руководителями и оцифровано.
В ТЭКе такая практика работает. Менеджеры несут профессиональную ответственность и получают хорошую зарплату, высокие премии. За целевые показатели они отвечают головой и карманом.
Дмитрий Сальков, заместитель руководителя Федеральной службы по тарифам
Опубликовано в выпуске № 19 (487) за 22 мая 2013 года