На ручном управлении

В новый закон о гособоронзаказе заложены коррупционные мины

В декабре прошлого года был принят федеральный нормативно-правовой акт «О государственном оборонном заказе», который заменил действующий с декабря 1995 года закон № 213-ФЗ. Предлагаемые поправки смогли бы исправить выявленное несовершенство вновь введенного в действие документа.

За 17 лет накопилось много вопросов, которые потребовали дополнительного законодательного регулирования. Прежде всего это процедура заключения государственных контрактов, ценообразование, ответственность заказчиков и исполнителей в своевременном финансировании предприятий ОПК и в поставках качественной продукции, государственные гарантии по кредитам, выдаваемым банками предприятиям – разработчикам ВВТ.

Недостатки

В процессе деятельности рабочей группы по подготовке законопроекта ко второму чтению в него впихнули ряд дополнительных статей о порядке проведения торгов при размещении гособоронзаказа (ГОЗ) в случае, когда имеется несколько претендентов на проведение работ. И теперь специалисты с удивлением смогли прочитать на множестве страниц, как проводить какие-то «конкурентные переговоры» (вводится это новое, невнятно сформулированное понятие), как нужно вскрывать конверты с заявками различных организаций, как их следует учитывать, какие могут (заметьте – могут, а не должны) быть показатели отбора победителей конкурентных переговоров.

В итоге этих несвойственных законопроекту деталей объем первоначального документа увеличился примерно в два раза и в него вошли положения, не имеющие непосредственного отношения к ГОЗ. Техническая организация тендеров при госзакупках должна быть содержанием другого законопроекта, который идет на смену пресловутому ФЗ-94 – закону о госзаказе. Его официальное наименование – закон «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».

Переносить в законопроект «О государственном оборонном заказе» целые страницы будущего закона о контрактной системе было не только бессмысленно (достаточно просто сослаться на статьи более общего в системном плане нормативного документа), но и вредно. Действительно, если часть статей в указанных законах после возможных будущих корректировок вступит в противоречие друг с другом, выполнение закона о ГОЗ может приостановиться или усложниться. Экспертам следовало бы различать глобальные и локальные положения различных законов. Закон о федеральной контрактной системе – общий по отношению к частному нормативному документу «О государственном оборонном заказе». Поэтому неуместно в частном законе повторять большинство статей общего закона. Это все равно, что при подготовке каждого федерального закона дублировать в нем всю Конституцию РФ.

Акцент в работе над такими в сущности второстепенными поправками привел к закономерному результату – в условиях дефицита времени в декабре 2012 года был принят правительственный вариант законопроекта. В нем фактически все права оставлены за заказчиком – Минобороны, а все обязанности возложены на исполнителей – предприятия ОПК. Другими словами – успешность выполнения ГОЗ опять во многом будет зависеть от пресловутого «ручного управления».

Рентабельность

Ключевой вопрос – ценообразование на продукцию по ГОЗ. Оно актуально как в случае единственного исполнителя некоторой работы, так и при проведении тендера между несколькими возможными участниками. Базовый уровень цены, с которого начинается согласование государственного контракта между заказчиком и исполнителем, определяется минимальным (пороговым) уровнем рентабельности предприятия, при котором оно способно существовать в современных экономических условиях.

Казалось бы, все просто и понятно – в законе нужно было прописать схему определения нижнего уровня рентабельности предприятий ОПК. Но при обсуждении законопроекта не учитывался минимальный уровень рентабельности, который должны иметь предприятия ОПК для того, чтобы у них была возможность модернизировать свое производство, использовать различные инновации, переходить на качественно более высокий уровень, соответствующий современным вызовам.

Вместо слова «минимальный» упоминается максимальный уровень. Более того, термин «рентабельность» не был четко обозначен. В финансовом анализе применяются полтора десятка различных толкований этого понятия. Для рассматриваемого случая наиболее подходят два из них: рентабельность продаж и рентабельность продукции.

Рентабельность продаж – это показатель финансовой результативности деятельности организации, показывающий, какую часть выручки организации составляет прибыль. При этом в качестве финансового результата при расчетах могут применяться различные показатели прибыли, что обусловливает существование вариаций данного показателя. Наиболее широко используются следующие: рентабельность продаж по валовой прибыли (Gross Profit Margin), операционная рентабельность (Return on Sales – ROS), рентабельность продаж по чистой прибыли (Net Profit Margin – NPM), то есть прибыли после налогообложения. Далее под рентабельностью продаж будем понимать рентабельность по чистой прибыли. В настоящее время в промышленности она составляет 15,6 процента, средняя величина по машиностроению – около десяти, в ОПК – шесть-семь. Поэтому были понятны предложения ряда организаций «оборонки» установить в качестве минимального порога рентабельности 15 процентов.

Действительно, на предприятиях ОПК используется оборудование, выпущенное в 70-х годах прошлого века. В ряде случаев его износ достигает 80 процентов. Поэтому требуется ускоренное обновление материальной базы производства за счет предоставления предприятиям дополнительных финансовых возможностей, в том числе за счет приемлемой нормы минимальной рентабельности. С предлагаемой цифрой 15 процентов можно согласиться, но при существенных оговорках.

Во-первых, для исключения двойного счета при определении рентабельности следует четко выделить собственные затраты предприятий промышленности, исключив из себестоимости затраты на закупку ими продукции смежников. В настоящее время для крупных предприятий доля расходов на приобретение покупных комплектующих изделий или на работы (услуги) кооперации у головных исполнителей может составлять 65–95 процентов от себестоимости готовой продукции. Минобороны поэтому ограничивает рентабельность на покупные комплектующие на уровне одного процента, а на готовую продукцию – 20–25. Но возникает вопрос: насколько обоснованны эти цифры? Ответа нет.

А между тем есть вполне естественный путь решения этого вопроса. Необходимо использовать новый показатель – рентабельность к собственным затратам предприятия с учетом амортизации, а не рентабельность по отношению к общей стоимости. Собственные затраты – показатель, постоянно применяемый в практике финансовой деятельности. Он рассчитывается при определении добавленной стоимости, которая в свою очередь определяет базу налога на добавленную стоимость (НДС) – одного из основных налогов в РФ. Поэтому никаких дополнительных действий для расчета собственных затрат применять не придется, не нужно будет даже загружать бухгалтерию предприятий лишней работой. Тогда все становится на свои места и вводить дополнительные искусственные параметры не потребуется. В качестве нижнего порогового значения нового показателя рентабельности можно положить 0,15 или 0,2 (15 или 20 процентов). Представляется, что предложенный простой и прозрачный подход к определению нижнего порога рентабельности предприятий ОПК, формирующего базовую цену продукции, мог бы легко быть встроен в текст законопроекта о ГОЗ.

Во-вторых, необходимо цифры по рентабельности корректировать, чтобы учесть инфляцию. Показатели ROS и рентабельность продаж по чистой прибыли, как правило, соответствуют случаям, когда начало производства очередной партии продукции и ее продажа производятся в близкие моменты времени, за которые инфляция не успевает существенно проявиться. Но производство ВВТ занимает длительное время: год – это минимальный период планирования ГОЗ. За этот период инфляция успевает внести существенные коррективы при определении базовой цены продукции.

Инфляция

В качестве показателей повышения общего уровня цен при производстве ВВТ используются дефляторы. Некорректно применять индексы потребительских цен (ИПЦ), поскольку для расчета инфляции по ним предлагается методика МВФ. По мнению ряда экспертов, в российских условиях эта методика может весьма существенно занижать реальную инфляцию – до десяти процентов.

Дефлятор ВВП – официальный показатель, по которому Росстат считает изменение цен по всему ВВП, а не по искусственной корзине ИПЦ, которая непрерывно меняется. Из расчета удаляются те товары, которые намного выросли в цене, и добавляются те, что подорожали незначительно. Например, в 2011 году инфляция по индексу потребительских цен составляла 6,1 процента, а величина дефлятора ВВП – 15,4.

При определении нижнего порога рентабельности предлагается использовать единый для всех предприятий показатель инфляции – индекс-дефлятор ВВП. Основания для этого следующие: величина этого показателя вычисляется Росстатом и поэтому широко известна; при производстве вооружения проводится большое количество разнообразных работ, которые входят в «корзину» дефлятора ВВП; отраслевые дефляторы вычисляются по отдельным, иногда довольно спорным методикам, где возможны различные искажения и манипулирование; часто закладываемые в бюджет отраслевые дефляторы оказываются меньше, чем реальный рост инфляции, стоимости материалов и комплектующих в конечной продукции, тарифов естественных монополий.

Строго говоря, нужно было бы применять прогнозные значения дефлятора ВВП. Но тогда надо утвердить методику прогнозирования, которая в большинстве случаев небесспорна и требует обоснования. Поэтому для определенности предлагается привязаться к величине дефлятора за прошлый период. Поскольку минимальный порог рентабельности – это ориентирующее значение, такая замена, по нашему мнению, допустима. Пусть будет не совсем точно, зато однозначно. И это снизит коррупционную составляющую в законопроекте.

Третья оговорка заключается в том, что некоторые предприятия ОПК осуществляют свою деятельность за счет банковских кредитов, часть процентов по которым государство им компенсирует. Поэтому следует учесть в себестоимости продукции таких предприятий несубсидированную государством часть процентной ставки по банковскому кредиту.

Проведенный анализ позволил получить достаточно простые математические соотношения для нижних порогов рентабельности, обеспечивающих финансовую устойчивость предприятий ОПК. Эти соотношения могли бы быть встроены в законопроект «О государственном оборонном заказе». Но поскольку запись формул в текстах законов не принята, можно предложить следующую простую норму: уровень рентабельности предприятий «оборонки» по собственным затратам должен быть не ниже 20 процентов.

Исполнители и госзаказчик

Следующий важный момент – уровень авансирования и срок выдачи авансов в случае выполнения работ по ГОЗ на средства государственного заказчика. Необходимо жестко обозначить эти цифры. Например, уровень авансирования должен быть не менее 70–80 процентов от полной себестоимости продукции, платеж осуществляется не позднее февраля-марта очередного года (в законе нужно указать одну цифру по каждой позиции).

Далее – ответственность за нарушение обязательных требований при изготовлении и поставке продукции по ГОЗ. В начале января 2012 года в Госдуму внесены соответствующие поправки в Кодекс об административных правонарушениях. Закон вступил в силу с 18 января минувшего года. В нем предусмотрены меры административной ответственности как должностных лиц (штраф до 50 тысяч рублей), так и юридических (до одного миллиона).

Поскольку речь идет об обороне страны, эти меры слишком мягкие. Достаточно их сопоставить с величиной штрафов за нарушения на митингах. Необходимо ужесточить санкции по отношению к нарушителям закона о ГОЗ. В первую очередь это относится к государственным заказчикам. За нарушение сроков авансирования и оплаты выполненных работ госзаказчик должен платить штраф, величину которого целесообразно привязать к невыплаченной сумме, сроку просрочки и ставке рефинансирования Центрального банка.

Система приобретения ПВН

Закон о ГОЗ регламентирует технологию заказов и поставок продукции, он обозначает, как осуществлять разработку и создание ВВТ, а также других видов продукции военного назначения (ПВН). Но он не отвечает на вопросы: какие ВВТ нужно производить, в какой последовательности, к каким срокам? Эти вопросы более общего документа – Государственной программы вооружения (ГПВ).

В настоящее время ГПВ – это индикативный документ декларативного характера, мало к чему обязывающий. Правовой статус данного документа нигде в федеральном законодательстве не определен.

В СССР стратегическое планирование разработки вооружения было налажено лучше. В то время многие научные коллективы занимались формированием системы исходных данных по вероятному противнику (последнее понятие употреблять не стеснялись). Это очень ответственная фаза: нужно, с одной стороны, предъявить не слишком облегченные требования, чтобы не снизить эффективность будущего вооружения, а с другой – не усложнить их. Сверхтяжелые требования к новой ПВН сделают ее чрезмерно дорогой. Насколько качественно проводилась эта работа, можно судить по тому, что российское вооружение, которое по существу является советским, до сих пор успешно продается за рубежом.

Необходимо заметить, что проблемы, накопившиеся в последние годы в ОПК, носят системный характер. В немалой степени это объясняется отсутствием целостной системы управления оборонной промышленностью, которая подменяется различного рода комиссиями, рабочими группами, наблюдательными советами. Последние часто носят временный характер, являются общественными объединениями и практически не несут никакой ответственности.

Сегодня необходимо срочно подготовить и принять федеральный закон «О Государственной программе вооружения», в котором четко обозначить, кто, как и в какие сроки разрабатывает и уточняет стратегию развития системы вооружения на основе анализа военных угроз и наличных финансовых, материальных и кадровых ресурсов. В ГПВ также нужно четко обозначить источники и порядок финансирования НИОКР как основы будущей системы вооружения.

Вячеслав Баскаков, заслуженный деятель науки РФ, доктор технических наук, профессор

Опубликовано в выпуске № 18 (486) за 15 мая 2013 года