В третьем номере журнала "Экспорт вооружений" вышел обзор Максима Волкова на первую Национальную оборонно-промышленную стратегию США (National Defense Industrial Strategy). Блог bmpd публикует текст статьи.
Ученик слесаря-механика управляет 3D-принтером в Центре передового и аддитивного производства в Рок-Айленде (штат Иллинойс), 14 июля 2023 года (с) Kendall Swank / Министерство обороны США
Министерство обороны США официально представило Национальную оборонно-промышленную стратегию 11 января 2024 г.[1] Новый документ устанавливает принципы развития оборонной промышленности США на ближайшие 3-5 лет, определяет основные его векторы и необходимые действия, целевые ориентиры и ожидаемые результаты, а также риски невыполнения обозначенных в стратегии задач. Данную стратегию следует рассматривать в контексте других стратегических документов, принятых администрацией президента Джозефа Байдена осенью 2022 г., в частности Стратегии национальной безопасности США, включающей Обзор ядерной политики и Обзор противоракетной обороны[2]. Эти документы являются верхнеуровневыми для оборонно-промышленной стратегии, поскольку определяют иерархию вызовов и угроз для национальной безопасности США, порядок реагирования на них и военно-политический инструментарий работы с угрозами. В Стратегии национальной безопасности ставится приоритетная задача укрепления оборонной промышленности, "…чтобы у вооруженных сил США, их партнеров и союзников был весь спектр возможностей для реализации преимущества над потенциальными противниками"[3].
Вместе с тем авторы документа, а также комментаторы и эксперты оборонно-промышленного сообщества США особенно отмечают, что Национальная оборонно-промышленная стратегия - это первый в своем роде самостоятельный документ высшего уровня, посвященный развитию оборонно-промышленного комплекса[4]. Пентагон регулярно выпускает множество публичных документов с анализом ситуации в национальном ОПК в виде обзоров, аналитических записок для Конгресса, но впервые видение развития американской оборонной индустрии представлено отдельным документом и выведено на уровень стратегии. Это означает не просто повышение внимания к национальной оборонной промышленности, но и последующие политические и экономические шаги, зафиксированные в конкретных нормативных актах. В документе выделяются следующие факторы, которые способствовали появлению стратегии:
- Превращение Китая в глобальную индустриальную державу, во всех значимых отраслях, включая производство микроэлектроники и стратегических материалов, зависимость от которой для США и их союзников устойчиво растет в последние десятилетия. При этом Китай, как и Россия, указывается в качестве стратегического противника США на ближайшие годы (в отношении этих стран используется термин "враждебные/недружественные", adversary states);
- Совокупность социально-экономических кризисов последних лет (среди которых особенно выделяется эпидемия COVID-19) обозначила неспособность США удовлетворять текущие и перспективные потребности в различных промышленных изделиях и комплектующих, значимых для национальной обороны, серьезную зависимость от многих иностранных производителей, а также уязвимость цепочек поставок;
- Начало специальной военной операции России на Украине в 2022 г., атаки ХАМАС на Израиль в 2023 г. с последующим вооруженным ответом в виде израильской операции в Газе потребовали реакции США в виде ускоренных военных поставок большого количества вооружения и боеприпасов[5].
Как указывается в документе, значение Национальной оборонно-промышленной стратегии США в том, чтобы, признавая взаимную связь между экономической мощью и военным потенциалом, определить и приоритизировать направления развития оборонной промышленности с устранением потенциальных пробелов и рисков в создании передовых систем вооружения и устойчивом снабжении ими вооруженных сил США и их союзников. С учетом стремительно меняющегося "стратегического ландшафта", увеличением военно-экономической и технологической мощи потенциальных противников, США должны сохранить достигнутое после окончания холодной войны военное и технологическое преимущество. Именно оно - есть основа для поддержания выгодного США миропорядка на ближайшую обозримую перспективу. Важнейшей задачей министерства обороны США как регулятора военно-промышленной сферы является укрепление и развитие устойчивых (к любым внешним воздействиям) цепочек поставок сырья, продуктов, комплектующих и материалов в интересах производителей вооружения и заказчиков военной продукции.
Стратегия предлагает четыре основных направления достижения верхнеуровневой цели: устойчивость цепочек поставок, подготовка персонала, гибкая система закупок и экономическое сдерживание. Каждое направление выделяется в отдельный раздел, где разбивается на более мелкие задачи и конкретные шаги по их выполнению. Кроме того, по направлениям прописываются ожидаемые результаты и риски, приобретаемые в случае их невыполнения. Развитие данных направлений, по замыслу авторов стратегии, должно сформировать оборонно-промышленную экосистему, устойчивую к изменениям в современном мире, конкурентному влиянию враждебных держав, а также формирующую потенциал экономического сдерживания противников США. Данная экосистема включает большое количество заинтересованных участников, таких как органы исполнительной и законодательной власти США, государственные агентства и ведомства, государственную производственную, логистическую, финансовую и иную инфраструктуру, обслуживающую оборонно-промышленную сферу, оборонные компании, научные организации, малые частные компании, венчурные фонды, иностранных партнеров.
Документ в целом носит очень лаконичный, тезисный характер, не предоставляя какой-либо аналитики, цифр и иной фактической информации. Обозначенные результаты выполнения стратегии также не оцифрованы, не маркированы ответственными лицами и не привязаны к временной шкале. Как отметила заместитель главы военного ведомства по оборонно-промышленной политике Халима Наджиб-Лок, данная стратегия - это "попытка балансирования между точками напряжения", которую можно скорее назвать "призывом к действию" с набором рекомендаций по созданию конкурентоспособного в XXI в. оборонного сектора[6].
Устойчивость цепочек поставок
Быстрые и труднопредсказуемые изменения международной обстановки, выражаемые ростом кризисов, межгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов с последующей быстрой эскалацией ставят перед оборонно-промышленным комплексом США задачи по поддержанию устойчивого снабжения собственных и союзнических вооруженных сил. В качестве примеров в документе приводятся конфликты на Украине, Ближнем Востоке и потенциальные "горячие точки" в Восточной Азии, которые требуют от США быстрых поставок вооружения и боеприпасов во все возрастающем количестве. Это, в свою очередь, бросает серьезный вызов текущим американским промышленным мощностям и цепочке субподрядчиков на всех технологических этапах создания систем вооружения. С учетом этих вызовов, стратегия определяет важнейшие для оборонно-промышленной экосистемы задачи: поддерживать имеющуюся индустриальную базу (в документе неоднократно отмечается ее нынешняя деградация), развивать устойчивость, быструю адаптивность к меняющейся внешней среде, укреплять технологическую независимость от враждебных государств, вовлекать в цепочки новых игроков (в том числе "нетрадиционных" подрядчиков из малого и среднего бизнеса)[7]. В качестве шагов к выполнению этих задач предлагаются следующие действия:
- Стимулирование отрасли к увеличению инвестиций в модернизацию и создание дополнительных производственных мощностей под производство запчастей и компонентов для текущих образцов техники и вооружения с учетом все возрастающих запросов армии США и международного рынка.
- Меры для резкого пополнения запасов стратегических материалов и сырья, необходимого для производства вооружения, запасных частей и готовых изделий; обеспечение полной независимости от государств, называемых в стратегии враждебными. Весной 2023 г. в структуре управления закупок министерства обороны США был создан Объединенный отдел по ускорению производства (Joint Production Accelerator Cell), чьей основной задачей является быстрое увеличение производства вооружения, остро требуемого в нынешней ситуации (например, поставки ПЗРК, противотанковых ракет или 155-мм снарядов Украине), за счет внедрения передовых способов производства, прямых инвестиций в капитальные затраты компаний-производителей, оптимизации производственных цепочек[8]. Эта управленческая мера направлена на ускорение принятия решений, полный контроль цепочек поставок и при необходимости ручное управление любыми бюрократическими проволочками.
- Поддержание национальной программы создания передовых технологий и их приложений в оборонном секторе (роботехнические и автономные системы, искусственный интеллект, квантовые вычисления, новые материалы и т. д.). Развитие этой сферы требует тесной кооперации с научно-исследовательскими организациями, "нетрадиционными" подрядчиками[9] из наукоемкого сектора быстрорастущих малых и средних предприятий, государственных агентств необоронной направленности. Создаются новые управленческие структуры (например, Отдел оборонных инноваций - Defense Innovation Unit) внутри министерства обороны для координации взаимодействия между командованиями вооруженных сил США и участниками рынка в области технологий[10]. Кроме того, Пентагон планирует докапитализировать государственные предприятия, выпускающие и берущие на хранение оборонную продукцию, с целью увеличить производственные мощности и возможности быстро реагировать на взрывной спрос.
- Диверсификация и расширение пула подрядчиков Пентагона за счет новых имен в оборонном бизнесе. В документе особенно отмечается, что технологическое превосходство США в годы холодной войны и по настоящее время достигнуто во многом благодаря частным инновационным компаниям, которые и сейчас определяют тенденции во всех прорывных рыночных направлениях. Однако абсолютное большинство малых и средних предприятий не являются подрядчиками Пентагона[11]. Вместе с тем именно такие компании, будучи привлеченными к закупочным программам и конкурсам министерства обороны США, могут привнести новые технологические и управленческие подходы и усилить конкуренцию в оборонном секторе, отмечается в документе. Пентагон будет делать ставку на привлечение "нетрадиционных" подрядчиков из числа наукоемких МСП, прежде всего уменьшая входные барьеры (повышенные меры кибербезопасности для операционной деятельности в проектах, чрезмерные бюрократические барьеры) для таких компаний, привлекая менторов и кураторов для ускоренной адаптации МСП к оборонной экосистеме.
- Повышение эффективности сбора аналитики данных для мониторинга всех ключевых звеньев цепочек поставок (от сырья до выпуска конечного изделия). Цель этих мер - улучшить управляемость цепочек поставок и снизить вероятность рисков разрыва в них и невыполнения оборонных контрактов в конечном итоге. В условиях, когда цепочки поставок Пентагона становятся все более глобальными, а степень участия национальных подрядчиков в последние годы уменьшается, данные меры представляются крайне актуальными[12]. Для укрепления надежности системы поставок сырья и комплектующих предлагается и в дальнейшем продолжить политику международной оборонно-промышленной интеграции и сотрудничества, как в рамках существующих союзов и блоков (НАТО, AUKUS), так и путем заключения двусторонних межгосударственных соглашений (как с Японией и Республикой Корея)[13].
- Совершенствование системы межправительственных зарубежных военных продаж Foreign Military Sales (FMS). Поставки вооружения за рубеж являются ключевым инструментом поддержания американской военно-политической мощи в мире. От способности своевременно снабжать союзников и партнеров современным потенциалом обороны зависит глобальное влияние США. В этой связи стратегия требует от национальной системы военно-технического сотрудничества улучшения планирования потребностей союзников в передовых системах вооружения для своевременной поставки и поддержания их потенциала.
Подготовка персонала
Стратегия уделяет большое внимание состоянию рабочей силы в промышленном секторе США, поскольку нехватка квалифицированных рабочих, научных и инженерных кадров напрямую влияет на рабочее состояние и эффективность военно-промышленного комплекса. Данная тенденция связана с выходом на пенсию поколения "бэби-бумеров" (рожденных в конце 1940-х - начале 1960-х гг.) и непопулярности рабочих и инженерных профессий среди молодого поколения американцев. Министерство обороны США ставит задачу перезапуска системы подготовки квалифицированных рабочих кадров для военно-промышленного комплекса посредством следующих действий:
- Стимулирование инвестиций оборонных компаний в развитие человеческого капитала (обучение и повышение квалификации) в соответствии с растущими технологическими требованиями к производству. В том числе с помощью уже созданных институтов (например, Институтов производственных инноваций министерства обороны США, Manufacturing Innovation Institutes) через финансирование образовательных программ (в том числе в форматах государственно-частного партнерства с компаниями) и с привлечением университетов.
- Инвестиции в новые навыки и знания, необходимые сотрудникам перспективных производств. В 2020 г. была создана Национальная инициатива промышленных навыков (National Imperative for Industrial Skills) для помощи компаниям, государственным оборонным организациям, местным сообществам в работе с вызовами, обусловленными нехваткой рабочей силы в военно-промышленном комплексе. Имея годовой бюджет около 300 млн долл., эта инициатива инвестирует в образовательные программы и курсы, социальную работу и повышение статуса промышленных рабочих и инженеров, адаптацию рабочих к новым производственным требованиям. Другая инициатива - Сеть промышленного производства США (Manufacturing USA Network[14]) - объединение из семнадцати организаций (университеты и колледжи, общественные институты и группы) занимается развитием образовательных проектов в сфере математики и естественных наук (стажировки, учебные программы, создание учебных центров и т. п.) для сотрудников оборонных предприятий на гранты министерства обороны США.
- Вовлечение в стажировки и производственные практики на предприятиях военно-промышленного комплекса и государственной военной инфраструктуры учащихся и выпускников колледжей и вузов, ветеранов вооруженных сил с возможностью получить дополнительные специальные квалификации. Цель - привлечь молодых талантливых и мотивированных людей в оборонную экосистему.
- Поддержка инициатив, направленных на популяризацию работы в промышленном секторе, прежде всего в университетской молодежной среде.
- Поощрение практики привлечения рабочей силы из различных "нетрадиционных" для найма сообществ, расширяя этническое и гендерное разнообразие человеческих ресурсов в оборонной экосистеме. В документе уделяется особенное внимание необходимости стимулировать "человеческое разнообразие" в оборонном секторе как источнике новых идей и подходов к управлению, инновациям в технологиях[15].
Гибкая система закупок
Политика закупки вооружения и военных материалов тесно связана с видением перспектив развития оборонной промышленности, приоритетами, которые заказчик (Пентагон) определяет, финансовыми инструментами и требованиями (ограничениями) в госконтрактах. В стратегии формирования закупок оборонной продукции предлагается искать баланс между сроками поставки, производственной эффективностью и удовлетворением технических требований заказчика. Этот раздел предусматривает следующие действия министерства обороны США как основного заказчика и регулятора военно-промышленной экосистемы:
- Расширение операционной совместимости боевых платформ и послабление требований к стандартизации при их производстве. В частности, предлагается шире использовать принципы открытой архитектуры, включающей модульность (использование встроенного оборудования) при проектировании конечных изделий. Шире применять стандарты из гражданской индустрии при производстве вооружения - для взаимозаменяемости производственных процессов и отдельных узлов конечного изделия, тем самым повышая эффективность производства и удешевляя стоимость продукции. Министерство обороны увеличит инвестиции в НИОКР, требуемые производителями для интеграции различных платформ и оптимизации выпуска конечных изделий. Принцип модульности в проектировании и производстве систем вооружения и упрощение стандартов при интеграции различных систем должны, по мнению авторов стратегии, привлечь в оборонную индустрию новые "нетрадиционные" компании прежде всего из числа МСП. При этом речь идет не только об интеграции платформ, созданных американскими компаниями, а гораздо шире - для развития кооперации с зарубежными производителями систем вооружения из союзных и партнерских США государств. Тем самым ресурсы Пентагона будут укреплять устойчивость оборонной экосистемы за счет иностранных производственных и интеллектуальных ресурсов.
- Использование готовых гражданских (коммерческих) платформ при закупках для военных целей там, где это возможно и целесообразно, от микроэлектроники до транспортных и робототехнических систем. В стратегии отмечается, что гражданские платформы (продукты) имеют большое преимущество для закупок оборонным ведомством, поскольку они дешевле военных изделий (с учетом уже понесенных производителями затрат на проектирование и создание производственной оснастки в расчете на больший спрос на коммерческом рынке, во много раз превышающим военные заказы) и несут в себе значительный инновационный потенциал. Кроме того, Пентагон может заказывать иностранные коммерческие платформы из союзных стран, обладающих значительным промышленным и научным потенциалом, что серьезно подстегнет конкуренцию и в конечном счете выгодно отразится на предложении и формировании цены контракта. В стратегии последовательно проводится линия на привлечение новых подрядчиков, использование гражданских технологических решений, привлечение иностранных поставщиков.
- Получение доступа министерства обороны США к интеллектуальной собственности и данным о правообладателях в создаваемой оборонной продукции с целью уменьшения рисков и стоимости при управлении жизненным циклом приобретаемого вооружения и военной техники. В качестве эффективного средства предлагается подход модульности и открытых систем, который совмещает открытую архитектуру (возможность встраивания оборудования от сторонних производителей), открытый код и свободные лицензии. Текущая ситуация, когда стоимость лицензий для военного изделия или приложения (в случае, например, с IT-продуктами) зачастую в разы превышает стоимость аналогичных продуктов для гражданского рынка, конечно, не устраивает Пентагон.
- Развитие передовых стратегий закупок вооружения в целях укрепления состояния национальной оборонной промышленности. Понятные приоритеты в политике закупок Пентагоном вооружения, а также долгосрочные контракты с промышленностью будут способствовать капитальным инвестициям в средства производства и НИОКР, вложениям в персонал, в закупку сырья и комплектующих со стороны бизнеса. Чем масштабнее проект - тем более долгий горизонт планирования для разработчиков и инвесторов. Бизнесу важно понимать спрос со стороны основного заказчика, чтобы рассчитать свои риски и принять инвестиционные решения. Стратегия предлагает шире использовать такой инструмент разделения рисков как государственно-частное партнерство, где со стороны министерства обороны США должны быть предоставлены долгосрочные контракты и гарантии спроса, а со стороны бизнеса - инвестиции, эффективное управление, скорость, креативность предлагаемых решений. Закупочные процедуры должны быть максимально прозрачны и долгосрочны с минимальным количеством бюрократических барьеров и дорогостоящих издержек/требований к подрядчикам. Такие условия должны привлечь компании из числа МСП и новых, "нетрадиционных" подрядчиков.
- Повышение эффективности управления мобилизационным производственным резервом. Национальная оборонная экосистема, указано в стратегии, должна быть максимально адаптивна к быстрым изменениям в связи с повышением угроз возникновения вооруженных конфликтов и масштабного увеличения производства вооружения. Мобилизационное планирование должно учитывать особенности работы государственного заказчика с частными подрядчиками и всей имеющейся военно-промышленной инфраструктурой.
