МДТО может стать орудием дипломатического давления и конкурентной борьбы
2 апреля 2013 года Генеральная Ассамблея ООН одобрила Международный договор о торговле оружием (МДТО) – первый юридически обязывающий документ, регулирующий рынок вооружений на глобальном уровне.
Представители 154 стран мира проголосовали за принятие МДТО. Их решение приветствовал Генсек ООН Пан Ги Мун, сторонники этого договора поздравляли друг друга как победители какой-нибудь Олимпиады.
На бумаге все гладко: соглашение должно установить высокие международные стандарты для совершенствования регулирования международной торговли обычными вооружениями, предотвращать и искоренять незаконные операции и т. д. Однако остались и недовольные: кто-то опасается, что договор может быть использован против него, а кто-то считает, что он недостаточно жесток и оставил множество лазеек. Так что же получили международное сообщество и мировая военная промышленность в виде МДТО – инструмент укрепления международной безопасности, орудие дипломатической и конкурентной борьбы или кучу бесполезной чиновничьей макулатуры?
Немного истории
Сторонники договора постоянно подчеркивают тот факт, что МДТО – это первый юридически обязывающий документ, регулирующий рынок вооружений на глобальном уровне. Действительно парадокс: мировые рынки бананов или свинины регламентированы гораздо лучше, чем рынок оружия, притом что угроз международной безопасности последний создает намного больше. Но парадокс этот объясним – договор о торговле оружием неизбежно затрагивает тонкие вопросы национальной безопасности, решать которые страны предпочитают самостоятельно, без внешнего вмешательства.
Попытки ввести какие-то правила поведения на оружейном рынке предпринимались и ранее. Впервые проект Всемирной конвенции по торговле оружием выдвинула еще Лига Наций в 1925-м. Но всегда находилась группа стран, которая условия подобных соглашений выполнять не собиралась, что делало принятие этих документов бессмысленной затеей. Более или менее реальные возможности для заключения всеобъемлющего договора о торговле оружием возникли только после окончания холодной войны.
В 1996-м группа нобелевских лауреатов, в которую вошли бывший президент Коста-Рики Оскар Ариас, далай-лама и бывший президент Польши Лех Валенса, сформулировала концепцию Международного договора о торговле оружием. Нобелевские лауреаты премии мира – люди подчас наивные, верят в добро и человечество, вот и Ариас с компанией не стал исключением. Среди прочего их проект включал обязательства крупнейших компаний военно-промышленного комплекса отчислять часть своей прибыли в помощь жертвам вооруженных конфликтов. Воротилы оружейного бизнеса сначала ужаснулись, но потом, оглянувшись и убедившись, что ни одна из ведущих стран – экспортеров оружия не собирается даже обсуждать договор в таком виде, успокоились. Однако Ариас с далай-ламой не сдались. В начале XXI века их инициативная группа представила более реалистичный проект кодекса, получивший название Рамочная конвенция о международных поставках оружия. Идею об отчислениях жертвам конфликтов из нее выкинули (и правда, кому в голову пришла такая ересь?), но другая стержневая идея – ограничить поставки вооружения недемократическим и нарушающим права человека режимам в ней сохранилась. Чуть позже проект получил свое современное название – Международный договор о торговле оружием (Arms Trade Treaty). Его приветствовали представители ряда правозащитных организаций, но для того чтобы вынести его на повестку дня ООН, необходимо было заручиться поддержкой как можно большего числа стран.
Изначально МДТО одобрили лишь государства, которые трудно отнести к весомым державам, вроде Коста-Рики или Финляндии. Однако в 2005-м проект получил поддержку постоянного члена Совета Безопасности ООН – Великобритании. Возникает вопрос: с чего бы это третья по объему оружейного экспорта военно-промышленная держава выступила за принятие договора, этот экспорт ограничивающего? Очевидно, что в Лондоне уже тогда просчитали: МДТО при определенных условиях может быть использован как оружие внешнеполитического давления и даже конкурентной борьбы на оружейном рынке. Так или иначе благодаря поддержке Британии вопрос об обсуждении МДТО был вынесен на повестку дня 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 6 декабря 2006 года Генассамблея приняла резолюцию 61/89, предписывающую запросить мнения государств-членов относительно возможности заключения, параметров и сферы применения всеобъемлющего, юридически обязательного документа об установлении общих международных стандартов в отношении импорта, экспорта и передачи обычных вооружений, а также учредить группу правительственных экспертов по данному вопросу. Сторонникам договора впору было радоваться, только вот незадача: против принятия резолюции проголосовал самый крупный игрок рынка вооружений – США.
Хорошо вооруженные джентльмены
Для принятия или непринятия МДТО позиция американцев была решающей. Единственная сверхдержава, крупнейший экспортер и один из крупных импортеров вооружений, к тому же если договор не поддержит главная демократия и защитник всяческих прав, то какой спрос с ливий и суданов? Администрация президента Джорджа Буша-младшего считала, что национальная система экспортного контроля в сфере вооружений является по определению более эффективным инструментом сдерживания незаконных поставок, чем любые аналогичные международные системы. К тому же американцев не устроило предложение сторонников МДТО принимать текст договора на основе консенсуса всех стран – членов ООН, что США сочли заранее недостижимым. Проект договора можно было класть под сукно, однако тут внезапно президентские выборы выиграл кандидат от демократов.
Предвыборным лозунгом Барака Обамы был «Да, мы можем!», и пытаясь срочно найти, что же такое они действительно могут, его администрация поддержала МДТО. К тому же новому президенту немедленно выдали Нобелевскую премию мира, из-за чего у американского лидера возникла определенная корпоративная солидарность с Ариасом, далай-ламой и другими сторонниками договора.
Но не все оказалось так просто. Против поддержки МДТО выступили ряд консервативных американских политиков и исследовательских институтов. По их мнению, авторитарные и диктаторские режимы вне зависимости от заключения соглашения смогут получать доступ к вооружению и военной технике. При этом, подписав договор, Америка ограничит способность поддерживать демократии, например Израиль, в их стремлении защитить свой народ. По линии поддержки МДТО пролег один из фронтов противостояния между демократами и республиканцами. Однако наибольшее сопротивление идее договора оказали различные общества владельцев стрелкового оружия, такие как «Национальная стрелковая организация» (NRA), «Ассоциация американских владельцев оружия», «Сестры второй поправки» и особенно суровые «Евреи за сохранение права на владение оружием». В Соединенных Штатах эти организации – мощнейшая лоббистская сила. Достаточно сказать, что крупнейшая из них – NRA насчитывает в своих рядах четыре миллиона членов (для сравнения: численность партии «Единая Россия» чуть больше двух миллионов). Среди бывших членов этой организации – с десяток президентов США, среди нынешних – куча американских знаменитостей, включая самого Чака Норриса (он не присоединялся к NRA, NRA присоединилась к нему). Все эти ассоциации и общества развернули мощную пропагандистскую кампанию, направленную на то, чтобы убедить американских обывателей, что МДТО – прямая угроза священному праву граждан США на владение оружием, гарантированному второй поправкой к конституции страны.
На самом деле проект этого договора никак не ограничивал возможности частных лиц владеть оружием, но кому какое дело до юридических тонкостей? Главное было представить демократов во главе с Обамой бесхребетными чинушами, готовыми отдать права американских граждан на откуп непонятному «международному сообществу». Пропагандистская кампания в целом увенчалась успехом – теперь поддержка МДТО грозила демократам реальной потерей избирателей. И в том момент они дрогнули. В последний день дипломатической конференции в июле прошлого года, на которой страны-участницы готовились утвердить текст соглашения, американская делегация заявила, что ей необходимо дополнительное время для детального анализа текста договора и его возможных последствий. Вопрос встал таким образом: если на выборах в ноябре 2012 года побеждает Обама, значит, у него будет возможность поддержать договор. Если же он проигрывает кандидату от республиканцев, то обсуждение МДТО переносится в светлое будущее. Победил Обама, и в конце марта 2013-го страны – члены ООН вновь собрались для утверждения текста договора.
Рожден такой текст
За основу был взят проект председателя подготовительного комитета МДТО Роберто Моритана, который в свою очередь являлся в определенной степени смесью идей инициативной группы Ариаса и Кодекса поведения стран ЕС в отношении экспорта военной продукции. Наиболее важная ограничительная часть договора включает три пункта. Первые два – государства обязуются не поставлять вооружения в нарушение санкций Совбеза ООН и международных договоров – можно было бы и не писать. Санкции Совбеза – это и так высший дипломатический инструмент, за нарушением которого следуют силовые акции многонациональных сил (спросите у Саддама, хотя нет, он уже мертв). А вот третий пункт вызвал много вопросов. Государства – участники договора обязуются воспрещать трансферты обычных систем вооружений в случае, если они располагают знанием, что поставленное оружие будет использовано для совершения актов геноцида, преступлений против человечества, в нарушение Женевских конвенций 1949 года, для атак, направленных на гражданские объекты и против гражданского населения. Во-первых, что означает «располагают знанием»? А если страна заявляет, что никаким знанием «не располагает»? Что касается атак гражданских объектов и населения, то как быть с типичными для современного мира ситуациями, когда террористы («повстанцы», «борцы за свободу» – нужное подчеркнуть) укрываются за спинами мирного населения. Должны ли США в таком случае после вступления договора в силу ограничить поставки оружия в Израиль, регулярно бомбящий американскими управляемыми бомбами сектор Газа? Не все так однозначно и с Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 года, на которые ссылается договор. Они во многом писались под влиянием только что закончившейся Второй мировой и начавшейся холодной войн, когда основным типом конфликта была война между регулярными вооруженными силами национальных государств. Теперь военные действия ведутся главным образом между регулярными армиями и иррегулярными формированиями, никаких конвенций и прочей чепухи не соблюдающими (читать плохо умеют, видимо). Нельзя не принимать во внимание и существенно изменившееся с 40-х годов типовое поле боя. Стремительный рост населения и урбанизация значительно увеличили размер территории, занимаемой населенными пунктами, и большинство конфликтов ведется внутри них. Теперь воевать так, чтобы вообще не попасть по гражданским объектам, уже не получится. Как в таком случае применять нормы МДТО? Если строго следовать букве договора, тогда вообще нельзя продавать оружие странам, в которых есть хоть какие-то внутренние конфликты. Ряд государств, в первую очередь Сирия, уже примерил на себя последствия принятия договора в нынешнем виде.
С другой стороны, строгость МДТО смягчается необязательностью его исполнения. Принятие решения о поставке оружия остается в любом случае за страной-экспортером. Кроме того, текст договора не содержит никаких механизмов контроля над его исполнением и наказания для нарушителей. Да, есть санкции Совбеза ООН, но они были и без всякого МДТО. В нынешний текст внесена оговорка, что соглашение не распространяется на международный транзит вооружений, осуществляемый государством для собственных нужд. Кроме того, договор вообще не регламентирует внутристрановые продажи оружия. Есть и другие юридические лазейки. Самую большую опасность, по мнению многих государств, включая Россию, представляет отсутствие в тексте обязательства стран-участниц не поставлять оружие негосударственным неуполномоченным акторам. Применительно к той же Сирии это означает, что правительство страны после вступления МДТО в силу импортировать вооружения скорее всего не сможет, а вот воюющие против него террористы («повстанцы» и «борцы за свободу») – вполне. Есть в договоре и полезные нормы, скажем, необходимость для всех стран-участниц создания национальных систем контроля экспорта оружия и экспортных списков, но с точки зрения международной безопасности существенного эффекта эти меры не дадут.
Приняли не глядя
И вот текст договора, оставляющий больше правового вакуума, чем расписка, подготовленная каким-нибудь пьяным провинциальным нотариусом, был вынесен на голосование Генассамблеи ООН. Что же вы думаете, страны – члены ООН ответственно подошли к столь важному юридическому документу? Потребовали уточнить понятия и формулировки? Отправили его на доработку? Да нет, приняли как ни в чем не бывало 154 голосами «за». Откуда взялось такое количество? Прежде всего стоит отметить, что договор, регламентирующий рынок вооружений, реально касается далеко не всех стран. Ну согласитесь, трудно было бы ожидать щепетильности в оценке текста МДТО от государств типа Кирибати, Андорры или Соломоновых Островов, вообще не имеющих вооруженных сил. Или еще примерно от полусотни государств, чьи армии существуют в основном для демонстрации заезжим туристам. А ведь все эти страны в рамках голосования Генассамблеи имеют такой же вес, как Россия или Китай. Вообще говоря, мировой рынок вооружений – это примерно полтора десятка значимых экспортеров и полсотни значимых импортеров, все остальные торгуют оружием в основном подержанным, от случая к случаю, а то и вовсе полагаются на программы военной помощи. И вот сидит на голосовании Генассамблеи представитель, например, Мадагаскара и думает: «Нам от этого МДТО ни холодно, ни жарко, ну раз Америка с Европой говорят, что поддерживают, так и мы поддержим».
Что касается стран, значимых для рынка вооружений, то здесь мнения разделились. Понятна поддержка договора странами Евросоюза. В определенной мере МДТО может рассматриваться как перенос идей «Единой позиции стран Евросоюза в отношении экспорта продукции военного назначения», принятой в 2008-м, на глобальный уровень. Про США сказано выше, победа на выборах развязала администрации Обамы руки, а очередная серия массовых расстрелов в американских школах подточила позиции противников МДТО внутри страны. А вот большинство других крупных игроков рынка вооружений при голосовании воздержалось. Арабские государства, включая Саудовскую Аравию, официально не поддержали договор потому, что в его текст отказались добавить запрет на поставку оружия странам-агрессорам, к которым они относят Израиль. Россию, Китай и Индию не устроила нечеткость формулировок договора, допускающих различное толкование. Кроме того, наша страна поддерживала требование включить в текст договора обязательства не поставлять оружие негосударственным неуполномоченным акторам, чего сделано не было. Этого также требовали Сирия, которая проголосовала против принятия МДТО, и ряд других стран, имеющих внутренние конфликты. Однако веса 23 воздержавшихся и трех проголосовавших против договора не хватило, и текст был принят. Тут возникает вопрос: а куда делось условие принятия текста договора консенсусом, о чем говорилось на протяжении всего срока его обсуждения? А его просто забыли – такие нынче в мире порядки принятия международных договоров.
Будущее МДТО
Согласно условиям для вступления МДТО в силу необходимо, чтобы его подписали и ратифицировали 50 стран – участниц ООН. Нет никакого сомнения, что необходимый кворум будет собран, вопрос лишь в сроках. Если не до конца 2013 года, то в 2014-м договор вступит в силу. Причем это произойдет, даже если его не ратифицируют ведущие игроки рынка вооружений, например США. Для валидации Соединенными Штатами договора администрации Обамы необходимо заручиться поддержкой двух третей сенаторов. Принимая во внимание, что в настоящий момент даже среди демократов (53 сенатора из 100) нет единства относительно поддержки договора, можно предположить: быстро его ратифицировать не удастся. Большие сомнения в поддержке соглашения парламентами Индии, России и многих других стран. Но, повторюсь, договор вступит в силу и без них.
А дальше начнется имплементация. Учитывая наличие огромного количества нечетких формулировок и соответственно поля для применения двойных стандартов, очень многое будет зависеть от первых прецедентов использования норм договора. В этих условиях большое значение имеет создаваемый СМИ вокруг поставок оружия тем или иным странам информационный фон. Жертвой МДТО № 1 рискует стать Сирия, если, конечно, режим Асада дотянет до момента вступления договора в силу. Тем более что необходимый информационный фон («кровавый режим, подавляющий свободолюбивый народ силой оружия») вокруг правительства страны уже создан. Не Саудовской же Аравии ограничивать поставки? Складывается впечатление, что договор специально составлен с таким расчетом, чтобы использовать преимущество СМИ, формирующих общественное мнение на Западе.
Через год после вступления МДТО в силу должна состояться конференция стран – участниц договора, где будет обсуждаться его исполнение. Нет особого сомнения, что на этом мероприятии подвергнутся критике поставки российского оружия многим странам как не отвечающие духу соглашения (даже если они отвечают его букве). А через шесть лет в текст договора могут быть внесены ужесточающие поправки, которые и вовсе лишат нашу страну некоторых рынков оружия. Причем приняты они будут таким же «консенсусом», как и текст договора на Генассамблее. Таким образом, МДТО может стать орудием и дипломатического давления, и конкурентной борьбы. Ну а как же права жертв конфликтов и т. п., спросите вы. Все идет к тому, что на примере применения этого договора придется еще раз убедиться: права в современном мире есть только у тех, кто сильнее. А у всех остальных – лишь обязанности.
Сергей Денисенцев, эксперт Центра анализа стратегий и технологий
Опубликовано в выпуске № 17 (485) за 1 мая 2013 года
