Борьба учёных с 94-м федеральным законом, в соответствии с которым с большими трудностями осуществлялись и ещё будут до конца года идти закупки для НИОКР, казалось бы, завершилась
С 1 января 2014 года его заменит Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», подписанный Президентом России в начале апреля. Разработчики этого закона не раз заявляли, что они постарались учесть пожелания научного сообщества. В связи с этим STRF.ru поинтересовался у экспертов, насколько это удалось, изменится ли к лучшему ситуация с закупками для проведения исследований и создания высокотехнологичной продукции? Ведь даже если Правительство РФ на своём ближайшем заседании одобрит предложения Минобрнауки о переводе научных проектов по новым ФЦП «Кадры» и «Исследования и разработки» на 2014–2020 годы на грантовый принцип, то остаётся немало организаций, прежде всего в регионах, которые участия в этих программах не принимают. А значит, подпадут под действие нового закона.
– Безусловно, процедуры, регламентирующие закупки для государственных нужд, должны быть проработаны. Однако в настоящий момент по действующему пока 94-му и 223-му федеральным законам на первое место поставлен принцип экономии бюджетных средств. Если же говорить о качестве исполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, то здесь критерий денег, скорее всего, на последнем месте. Самое главное – получить в конечном счёте нормальную отчётную документацию и/или продукцию, желательно инновационную. С принятием закона о контрактной системе ситуация вряд ли изменится в лучшую сторону, так как его нормы ориентированы в основном на закупки товаров, работ и примитивных услуг. Для НИОКР в идеале нужна грантовая система. Но будет она или нет, это ещё вопрос, а контрактная система законодательно уже есть. И она не сделает жизнь научных организаций легче. Закон очень объёмный, вдвое больше, чем 94-ФЗ (по количеству статей), и очень непростой в применении. Не исключено, что каждой научной организации придётся создавать специальный отдел или значительно увеличивать штат работников, который будет заниматься закупками. Научная организация работать по нему не сможет.
Следует быть объективной и поблагодарить Минэкономразвития России за проделанную работу, не побоюсь слова – титаническую: они учли многие недостатки 94-го федерального закона. Но остаюсь при своём мнении – закупка товаров и элементарных услуг не может подходить под НИОКР, это должен быть или отдельный закон, или отдельная глава в законе о контрактной системе.
Как бы мы ни ругали в один голос 94-ФЗ, и вполне справедливо, по нему научились работать – сложилась правоприменительная практика. К контрактной системе мы будем приспосабливаться ещё года три, а то и все пять лет. И так же, как в 94-ФЗ, в новый закон будет вноситься много поправок, и чем дальше, тем больше он будет походить на лоскутное одеяло – дёрнешь за один угол, и весь документ начнёт рассыпаться. По моему мнению, в законе много отсылочных норм и много положений, которые должны регулироваться Правительством РФ, а из опыта следует, что постановления правительства быстро не принимаются.
Ещё одно соображение: чем больше ужесточают закупочные процедуры, тем тяжелее работать честным людям и по-прежнему легко воровать нечестным. И это не только моё мнение. Введение двухступенчатого конкурса для наукоёмкой, инновационной продукции ничего не решает, ведь ТЗ здесь состоит из одних предположений или предположений, что хотелось бы получить. Чётко описать то, что ещё не создано, невозможно. Проверяющим органам не объяснишь, что отрицательный результат в науке – тоже результат, иногда не менее важный, чем положительный. Как химик могу сказать, что большинство веществ этой наукой было открыто вопреки, а не благодаря: хотели открыть одно, а открывали другое.
Что касается планирования закупок, то по отношению к инновационной продукции – это вообще не применимо. Как правило, через год – максимум три при современном уровне развития науки и технологий такого рода продукция перестаёт быть инновационной. Ещё более абсурдная ситуация заложена в 223-ФЗ, по которому работают госкорпорации и компании с госучастием, а также РВК и «Роснано», – с 1 января 2015 года закупки инновационной продукции должны планироваться на 5–7 лет вперёд.
Выход один – выводить из-под закупочных процедур ту деятельность, которую можно назвать интеллектуальной.
– Подготовка закона о контрактной системе заняла довольно много времени – около двух лет он разрабатывался и почти год рассматривался в парламенте. И это вполне объяснимо. Система закупок – сложный механизм, и хорошо, что люди наконец стали это понимать. Процесс внедрения этого закона будет долгим, придётся ещё разработать и принять немало нормативно-правовых актов.
Позитивно в законе то, что регулирование закупок будет происходить не только на стадии размещения заказа, но распространится на стадии его планирования (потребность в закупке, обоснование цен) и исполнения заказа. При этом заказчики получат больше возможностей в выборе различных процедур закупок.
На мой взгляд, от этого закона не следует ожидать значимых антикоррупционных эффектов. Поскольку коррупция во всём нашем обществе, а не только в госаппарате, укоренилась довольно сильно, избавиться от неё принятием отдельного закона невозможно. Здесь многое будет зависеть от появления прозрачных и публичных механизмов декларирования и урегулирования конфликта интересов, что в значительной мере является предметом законодательства о государственной службе.
В целом я думаю, что в течение первых одного-полутора лет применения закона в сфере закупок вряд ли что-то радикально изменится. Заказчики, скорее всего, предпочтут применять процедуры, к которым они привыкли, работая по 94-ФЗ, и которые перешли в закон о контрактной системе – несмотря на то, что в нём появились другие, более сложные, но и более адекватные процедуры закупок, в частности, для целей науки. Адаптация к новой системе регулирования, на мой взгляд, будет достаточно долгой и будет зависеть от практики применения закона разными категориями заказчиков.
В этом контексте важно то, что закон предоставляет больше возможностей для добросовестных заказчиков. И именно от их практических действий по применению новой системы регулирования будет зависеть повышение эффективности закупок. Для подтверждения этого тезиса я могу сослаться на результаты нашей недавней поездки в один из крупных региональных университетов, где мы анализировали организацию закупок. Там мы попытались оценить издержки, с которыми сталкиваются заказчики применительно к разным категориям закупаемых товаров, работ и услуг и в том числе – при закупках сложного научного оборудования.
Наши интервью показали, что здесь возможны две стратегии. В первом случае заказчики обращаются к конкретным поставщикам и просят их написать техническое задание. При этом заказчики не несут дополнительных издержек на стадии планирования закупок, но очевидно, что в данном случае неизбежно происходит «затачивание» ТЗ под интересы поставщика, а это может вести к общему удорожанию закупок. Во втором случае специалисты университета сами готовят техническое задание, посылая запросы различным поставщикам, анализируя технические характеристики и ценовые параметры оборудования – в том числе на стадии его эксплуатации. Это очень трудоёмкий процесс (на подготовку ТЗ может уходить до 2–3 месяцев), но он представляется оправданным в долгосрочной перспективе – так как только таким образом университет объективно может обеспечить наилучшее сочетание цены и качества в рамках полного жизненного цикла закупаемого оборудования. Стоит подчеркнуть, что обе стратегии могли реализовываться и в рамках 94-ФЗ – выбор, по сути, зависел от администрации организации-заказчика. Однако если 94-ФЗ никак не стимулировал выбор второй стратегии, то закон о контрактной системе, безусловно, движется в этом направлении.
Вместе с тем по итогам упомянутой поездки меня удивил следующий факт: судя по интервью, практически нет площадок коммуникаций между специалистами из разных университетов для обсуждения «работающих решений» в сфере госзакупок – т.е. таких решений, которые не нарушают норм закона и при этом не противоречат здравому смыслу. Мне кажется, для «рядовых заказчиков» был бы очень полезен специальный интернет-портал при Минобрнауки или, например, форум на STRF.ru, где специалисты из вузов и институтов РАН могли бы обмениваться информацией о том, какие поставщики добросовестные, а какие нет, какие решения работают, а какие – не очень. Это важно и для выработки определённых стандартов, которые невозможно прописать в законе, и для стимулирования добросовестных поставщиков, а также для обмена опытом использования новых процедур закупок и выявления лучшей практики применения нового закона.
Анна Горбатова