Эффективное аналитическое обеспечение обороны и управления сегодня жизненно необходимо для безопасности России
В Общественной палате Российской Федерации состоялся «круглый стол» на тему «Экономика, оборона и безопасность: аналитическое обеспечение управления и контроля». Он стал важным вкладом в развитие идеи консолидации аналитических организаций. В мероприятии, которое продолжает тему развития аналитики в России («ВПК», № 4, 2013), приняли участие представители администрации президента РФ, Совета Федерации, Счетной палаты, ФСО, Минобороны, других ведомств.
Последствия волюнтаризма
Современные процессы в сфере обороны и безопасности государства, особенно в условиях модернизации Вооруженных Сил, нуждаются в поиске оптимальных решений сложных вопросов, требующих интеллектуальной аккумуляции. Без глубокой аналитической проработки проблем тут не обойтись. К сожалению, российская специфика усугубляется отсутствием единого информационного пространства, неоднородностью развития регионов страны, неготовностью руководителей на местах к оперативным действиям. Поэтому на первый план для высших органов государственного и военного управления выходят задачи повышения качества управленческой деятельности.
Процесс принятия решений на государственном уровне отличается от управления, скажем, бизнесом в первую очередь масштабом возможных последствий. Чтобы выбрать наиболее правильный вариант, оценка задачи должна быть комплексной, иначе не представить целостную картину проблемы. Поэтому одна из важнейших задач – создание единого информационного пространства, которое могло бы объединить не только межведомственные аналитические ресурсы, но и региональные.
С учетом формирования новой системы управления Вооруженными Силами, модернизации ВВТ и беспрецедентных расходов на оборону целесообразно пристальное внимание уделить следующим задачам.
Дать определение понятию финансового контроля Вооруженных Сил Российской Федерации, его месту в системе государственного управления. Сформировать принципы финансового контроля в ВС РФ, установить его функции, наделить полномочиями, позволяющими эффективно решать стоящие задачи. На основе научного анализа и экспертных оценок подготовить предложения по совершенствованию федерального законодательства, регулирующего деятельность в сфере финансового обеспечения и контроля в ВС РФ, а также органов, осуществляющих надведомственный и внутриведомственный финансовый контроль.
В отечественном законодательстве предусмотреть такую форму, как отнесение к отягчающим обстоятельствам действий сотрудников Минобороны, направленных на подрыв обороноспособности страны, что в полной мере может стать причиной ужесточения наказания при совершении противоправных деяний и как следствие – снижения уровня преступлений в сфере обороны и безопасности.
Кроме того, в МО РФ целесообразно предусмотреть выполнение комплексных экспертно-аналитических работ, направленных на выявление фактов и причин коррупционного риска, анализ должностей на коррупционность, формирование механизмов противодействия коррупции.
Евгений Мохов, начальник отдела Аналитического управления аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор
Куда уходят средства
Сегодня расходы на оборону растут, но эффективность этих расходов оставляет желать лучшего. Причина их низкой эффективности кроется в недостаточном экспертно-аналитическом обеспечении как планирования, так и использования ресурсов, выделяемых государством.
Одной из главных целей развития Вооруженных Сил является придание им такого облика, который соответствовал бы экономическим возможностям государства и при этом был достаточен для гарантированной вооруженной защиты. В большей степени решение этой проблемы зависит от военно-политической обстановки и экономической мощи страны.
В основе формирования планов развития ВС РФ и их ресурсного обеспечения должен лежать комплексный военно-экономический анализ, который базируется как на экономических законах, так и на законах вооруженной борьбы, воедино увязывает цели, задачи, ресурсы. Это позволит руководству страны выбрать предпочтительные по критерию «эффективность-стоимость-реализуемость» варианты решения проблем развития Вооруженных Сил.
В основу такого анализа, на наш взгляд, должны быть положены принципы, суть которых заключается в следующем.
1. Всесторонний учет закономерностей вооруженной борьбы и развития Вооруженных Сил.
2. Безусловный перевод стратегических и оперативных задач на язык количественно-качественных показателей, проведение детальных военно-экономических расчетов потребностей войск (сил) в материальных и финансовых ресурсах.
3. Сосредоточение материальных и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях.
4. Минимальный риск при проведении структурных реорганизаций.
5. Максимальное использование ресурсов и модернизационного потенциала имеющихся ВВТ, сосредоточение усилий на поддержание их в боеготовом состоянии.
6. Формирование планов строительства и развития Вооруженных Сил на принципах программного целевого планирования.
7. Проведение анализа и оценки процессов развития Вооруженных Сил на единой методологической основе, базирующейся на результатах скоординированных научных исследований, методов и методик военно-экономического анализа, экономико-математических моделей, средств информационно-аналитического обеспечения.
Виктор Сторонин,
начальник инспекции Счетной палаты, кандидат экономических наук
Роль ситуационных центров
Уже более десяти лет на базе Российской академии государственной службы, а сейчас и народного хозяйства обсуждается проблематика ситуационных центров. Широкую научную апробацию прошли наши подходы, и в конечном итоге они прозвучали на заседании Комиссии по информационной безопасности Совета безопасности. После этого появился перечень поручений главы государства.
С 1996 года, с момента создания ситуационного центра президента, ситуационного центра Совета безопасности, построено порядка 50 таких центров различных уровней. Задача интеграции их возможностей по аналитическому обеспечению государственного управления очевидна. Более того, нам еще предстоит создать порядка 100 ситуационных центров на различных уровнях государственной власти, на предприятиях, имеющих стратегическое значение, включая Росатом и Роскосмос.
В указ президента РФ, который ввел в действие Стратегию национальной безопасности, впервые был включен сам термин «система распределенных ситуационных центров, работающих по единому регламенту». Это указ об основах стратегического планирования, где через систему распределенных ситуационных центров предполагается собирать информацию о состоянии социально-экономического развития и национальной безопасности, принимать соответствующие решения.
Архитектура, которую мы предлагаем реализовать, включает три основных уровня. Федеральный уровень: ситуационные центры президента, правительства, администрации президента, министерств и ведомств. Уровень федеральных округов и уровень субъектов Федерации. База интеграции – информационно-телекоммуникационные возможности сети ФСО, которая на сегодня реально существует и в данный момент серьезно модернизируется.
Основной целью создания системы распределенных ситуационных центров является повышение эффективности государственного управления как в мирное, так и в военное время, а также при возникновении кризисных и чрезвычайных ситуаций. Она должна не дублировать имеющиеся системы, а объединить в себе лучшие разработки для получения политического, социального, экономического эффекта.
Понятно, что у каждого федерального органа исполнительной власти своя специфика. Мы не можем сравнивать ситуационный центр Министерства обороны и ситуационный центр дотационного субъекта Российской Федерации. У них разные возможности, но единым является то, что в каждом должны быть средства визуализации, интеграции, телекоммуникационная аппаратура и т. п.
Чтобы преодолеть проблему технической несовместимости, ФСО России подготовлены методические рекомендации и разосланы во все федеральные органы исполнительной власти, сделаны критические замечания.
Что касается персональных информационных систем, которые обеспечивают деятельность руководителя того или иного уровня в режиме онлайн, то сейчас большую востребованность получили информационные системы проектного управления. Примером может служить портал sochi2014, где сосредоточена вся информация – от процесса подготовки спортсменов до строительства объектов. Через данную информационную систему отражаются все болевые точки возведения инфраструктурных объектов в Сочи. Вплоть до того, что во время заседаний Олимпийского комитета там даже протокольные решения готовятся с помощью этой системы.
Думается, в этом году мы сможем объединить ситуационные центры, которые уже существуют. На втором этапе будут достроены те, что необходимы для полноценного функционирования системы. И к 2015 году, как это сказано в руководящих документах, запустим систему целиком.
Александр Баранов, начальник отдела ФСО России, кандидат политических наук
Пограничная безопасность
Пограничная безопасность – одна из сфер национальной безопасности. Россия имеет уникальное географическое положение – более 61 тысячи километров морской и сухопутной границы. Многие ее участки до сих пор не обустроены после распада СССР. Сегодня создана многоуровневая территориально распределенная информационно-аналитическая система, которая работает в трех режимах.
Но мы здесь собрались не для того, чтобы оценивать технологии в рамках конкретных ведомств, а чтобы выйти на вопросы, имеющие общий проблемный характер, препятствующие развитию систем на организационном и системно-техническом уровне. Среди них – организационные трудности в обеспечении межведомственного взаимодействия. Существует колоссальная потребность в использовании информационных ресурсов других ведомств на региональном уровне. Допустим, есть ситуационный центр в Челябинске. Надо получать информацию из ФМС, Минобороны, ФСО и так далее. Эти проблемы адресуют почему-то главному конструктору. Но он может ответить на них только после решения организационных межведомственных вопросов и получения соответствующих регламентов. Это проблема.
Несовершенство нормативно-правовой базы, определяющей порядок размещения гособоронзаказа, тоже крайне острая проблема. Существующая база дает лазейки для проникновения некомпетентных организаций, не обладающих ни опытом, ни специалистами, ни соответствующим потенциалом.
Отсутствует комплексный подход к организации, проведению работ. Хватает и организационной неразберихи. Раньше традиционно каждый военный институт подчинялся соответствующему органу военного управления. Институт связи – начальнику связи, Ракетный институт – главкому ракетных войск и т. д. Но в последние годы эту систему разрушили. В результате потеряно гостовское понятие – НИИ заказчика. У заказчика в подчинении теперь не оказалось института.
Министерство обороны как заказчик говорит, что не хочет разрабатывать технику, ликвидировало все свои институты. Но это нонсенс. Хотя в законе о ГОЗ записано: заказывать разработку ВВТ могут только федеральные органы власти, у которых есть вооруженные силы. Почти не осталось и соответствующих специалистов. Поэтому надо вновь создавать инфраструктуру разработки ВВТ – ту, которую диктует логика событий и вызовов. Нужен генеральный конструктор с соответствующими правами. Но права ему дать нельзя в рамках нынешнего Гражданского кодекса, поскольку научно-техническое, военно-научное сопровождение, порядок разработки образцов ВВТ, повторю, нарушены.
Сейчас мы должны помочь новому министру обороны и его заместителям сформулировать эти вопросы, в том числе с нашей общественной позиции. Без этого серьезно говорить о разработке вооружения, экономике промышленных предприятий не приходится.
Александр Зацаринный, заместитель директора Института проблем информатики РАН, доктор технических наук, профессор
Как избежать катастрофы
Мне видится все абсолютно иначе. Тут было сказано, что у нас есть 50 центров и дела не так уж плохи. Но давайте оглянемся вокруг. Рассмотрим тот же оборонзаказ.
«Мистрали» – огромный провал России. Несмотря на сопротивление Академии военных наук, это решение было продавлено. Как говорил Джон Кеннеди, «у меня есть тысячи специалистов, которые знают, как построить пирамиду, но нет ни одного, который знает, строить ее или нет». На мой взгляд, ситуационные, а более широко – когнитивные центры должны поддерживать прежде всего специалистов, которые определяют стратегию. Но этого нет и в помине.
У нас был ситуационный центр по Русскому острову. На проведение АТЭС затратили денег больше (при полном контроле ФСО), чем на 23 предыдущих саммита. Но хищений и брака в работах не удалось избежать. Одно из двух: либо центры никуда не годятся (для этого нет оснований), либо нет связи между центрами и принятием решений. По-моему, вторая причина особенно остра.
То, что говорится в отношении ситуационных центров, сводится к следующему. Покупается большой экран, закупается дорогая аппаратура и ставится хороший стол. И все. Вместе с тем в мире произошла в этой сфере революция. Стало понятно, что в принятии выверенных решений ни большой экран, ни совершенная аппаратура ничего кардинальным образом не решают.
У нас нет национальной модели развития России. Нет ее и на уровне регионов, отраслей хозяйства. В некотором смысле то, что мы делаем, опоздало лет на 20. Необходимо переходить уже к следующему этапу: созданию когнитивных центров, которые позволяют работать с математическими моделями и большими информационными потоками, получать распределенную экспертизу и предсказывать кризисы. Если бы аналогичный центр был создан, например, в свое время в Японии, то она могла бы обойтись без затрат в 250 миллиардов долларов на «Фукусиму».
Тут говорилось о Центре управления кризисными ситуациями МЧС России. Мы занимались этим центром. Ни одной математически содержательной модели, касающейся рисков и кризисов, которую предлагала Академия наук, в нем не установлено. И ситуация такова: то, что предлагается в большинстве документов, – это техника где-то 10–15-летней давности. Хотя мир ушел далеко вперед.
Ситуационные центры, которые создаются ФСО, должны анализировать события в текущем времени и в динамике их развития. Но порой у нас просто нет достаточной информации. Сегодня становится понятно, в чем системная причина многих аварий и катастроф. Но, к сожалению, именно в этом направлении многие ситуационные центры России не работают.
Регионам запретили вести научную деятельность, у них нет своих научных бюджетов, а их руководители, с которыми мы встречались, просто не знают, что делать. Им надо помогать, подсказывать, а главное – учить ставить вопросы. От них требуют бумаги, и они рапортуют, что все уже сделано. Но это совсем не то, что надо.
Нынешняя ситуация представляется не просто неблагополучной – она чрезвычайна. В свое время Академия наук и Бауманский институт предложили систему мониторинга тех же плотин. Каждый рубль, вложенный в прогноз и предупреждение, позволяет сэкономить от 10 до одной тысячи рублей, которые приходится вкладывать в ликвидацию уже произошедших бед. Но не зря говорят, что скупой платит дважды. До сих пор «РусГидро», например, не приступил к такой работе. Хотя речь о зонах затопления и жизни людей. Нам повезло, что плотина Саяно-Шушенской ГЭС во время последнего ЧП устояла. Но если случится война, то первое, что сделает противник, – нанесет удар по нашим плотинам. В зоне затопления Саяно-Шушенской ГЭС окажутся 300 тысяч человек, Волжской ГЭС – 1,1 миллиона, Красноярской – 1,1 миллиона, Саратовской – 1,2 миллиона, Чебоксарской – 1,4 миллиона, Жигулевской – 1,6 миллиона человек. Это сопоставимо с нанесением ядерного удара. Поэтому ФСО, МЧС России, «РусГидро» должны рассматривать данную проблему как одну из важнейших. Но пока то, что делалось для этого в Академии наук, нашем институте, еще в десятке институтов, не востребовано.
Мы полностью игнорируем риски завтрашнего дня. А ведь огромный завод по обогащению урана в Иране был выведен из строя с помощью одного компьютерного вируса. Честно говоря, мы беззащитны и в этой сфере. Последний доклад господина Касперского показывает: когда компьютерную атаку наносят не отдельные хакеры, а целое государство, то этому просто нечего противопоставить.
Сейчас в России меняется стратегический курс. Мы переходим к планированию на госуровне, заявляя, что у нас будет оборонный заказ на новой основе. Но там масса несоответствий, много дорогого ненужного оружия, которое никогда не будет востребовано. Речь надо вести о том, как спасти эти 20 триллионов рублей, потому что уже видно: масса затрат ожидается крайне неэффективной. А механизма, который бы позволил услышать экспертов, нащупать альтернативные решения, просто не существует.
На каких направлениях нам когнитивные центры жизненно нужны? Во-первых, это управление регионами. У нас сейчас нет механизма согласования интересов объектов управления. То есть мы принимаем решения, но не предвидим, что будет через 5–10–15 лет. А когнитивные центры позволят увидеть последствия принятия решений, искать компромисс на уровнях регион – Федерация, регион – регион, регион – область.
Второе. Нет целеполагания. Мы собираемся уже что-то исполнять, выполнять какие-то заказы, но, например, Генштаб не объясняет, какой будет война 2030 года. То есть целеполагание очень сильно отстает от конкретных выполнений. Простой пример: на флот по ГОЗ выделяется почти в два с половиной раза денег больше, чем на Сухопутные войска, хотя мы сухопутная страна.
На территории России 50 тысяч опасных объектов и пять тысяч особо опасных. Велика угроза террористических актов и катастроф. Для того чтобы этого не произошло, нужно мониторить в режиме реального времени данные объекты. ОАО «РКС» создало систему, которая позволяет это сделать через космический сегмент. Но как уже отмечалось, ни одно ведомство не готово давать свою информацию. К тому же у нас нет ни одной организации, которая могла бы собирать и обобщать информацию такой степени важности. Каждое ведомство, включая ФСБ России, Минприроды, МЧС РФ, Минобороны, говорит, что эту информацию не отдаст в чужие руки. Хотя каждое из них что-то пытается делать по отдельности, не имея ни когнитивных центров, ни достаточных научных проработок. Это одна из важнейших проблем, которой надо заниматься и где следует сосредоточить внимание исследователей, развернуть опытно-конструкторские работы.
Необходимы и законодательные акты, позволяющие покончить с имеющейся сейчас приватизацией информации. По российским законам у нас имеют право координировать деятельность нескольких министерств только три человека: президент, вице-президент, премьер. Все остальные, например министр МЧС или, скажем, министр обороны, просто выполняют свои задачи, зачастую не имея общей картины. И тут полный правовой вакуум.
Геннадий Малинецкий, заведующий сектором Института прикладной математики РАН, доктор технических наук
Нет главного – «мозгов»
Предлагаю посмотреть на аналитическое обеспечение управления и контроля в сфере обороны и безопасности в более широком, концептуальном плане.
Более 20 лет я являюсь сторонником и реализатором идеи усиления аналитики в России. Главная беда страны не в нехватке ресурсов, а в нехватке «мозгов» – аналитического обеспечения управленческих процессов. Это касается как сферы государственного и муниципального управления в целом, так и ОПК в частности. Миллионы долларов затрачены на ситуационные центры, а результат большинства из них очень незначительный. Ни одна проблема, мало-мальски государственно значимая, в этих центрах не была ни поставлена, ни решена.
Многие центры создавались как дань моде. Упор делался на техническую составляющую, а аналитическая везде крайне слаба. И это в то время, когда кругом животрепещущие проблемы, которые как раз и могли бы в них ставиться и решаться. Например, проблема пробок в крупных городах России.
В ситуационных центрах доминирует чисто технократический подход (мультимедийные комплексы, полиэкранные системы). Не хватает главного – «мозгов». Чтобы система вышла на боевой аналитический режим, нужны тренинги. Хотя бы раз в неделю людей надо собирать.
В российской экономике ресурс грамотного управления используется эпизодически, с малой эффективностью. И главная причина этого – отсутствие устоявшегося отношения к управлению как к творческой деятельности. Обычно управление трактуется как строгое следование заранее предписанным нормам вне зависимости от реальных ситуаций. А управленческие технологии, привнесенные извне, прежде всего из Западной Европы, а также американские, японские, в российской действительности не работают.
Наконец, многие управленцы, привычные к страховке, видя административный ресурс, отнюдь не склонны принимать решения, за которые придется нести персональную ответственность. Значительная часть руководителей всех рангов привыкают постоянно быть чем-то занятыми, ничего при этом не доводя до конца. Таким образом, говорить об эффективности управления на всех уровнях не приходится.
Считаю, необходимо оказывать содействие проекту «Русская аналитическая школа» (РАШ). Он имеет три концептуальных блока. Первый – подготовка аналитиков, которых всерьез в России никто не готовит. Второй – научно-исследовательские работы по вопросам аналитической поддержки всех управленческих процессов в стране, что делают аналитические центры за рубежом. Третий – проведение фундаментальных исследований.
Одной из задач РАШ является как раз подготовка экспертов-аналитиков, которые отвечают за безопасность управления развитием. Поддерживаю предложение-идею о создании учебника по основам аналитической работы. Надо также организовать и провести во второй половине 2013 года конкурс молодых аналитиков России.
Юрий Курносов, руководитель проекта «Русская аналитическая школа», доктор философских наук, профессор
Подготовил Олег Фаличев
Опубликовано в выпуске № 16 (484) за 24 апреля 2013 года
