В возрождении этой схемы работы сегодня нуждается отечественный ОПК
В вопросе о реструктуризации и модернизации экономики страны одной из важнейших задач является создание, а по сути восстановление разрушенных приватизацией и конверсией военного производства крупных интегрированных структур.
Такой курс взят с принятием в 2001 году «Основ политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», в которых была подчеркнута необходимость осуществления глубоких структурных преобразований и создания нового облика «оборонки», способной конкурировать с транснациональными корпорациями, действующими на мировых рынках. Однако многочисленные реформы долгое время не приводили к значительному улучшению состояния ОПК – так глубоко повлияли на него деструктивные процессы конверсии и приватизации, а также сложившиеся стереотипы мышления.
Оборонно-промышленный комплекс находится сегодня в состоянии ресурсного, структурно-технологического и кадрового кризиса. Возникло представление об ОПК как о чисто рыночном субъекте, источником развития которого якобы должна стать конкуренция. Роль государства принижена и все еще продолжаются призывы к его дальнейшему уходу из экономики. Справедливо отмечено, что само переструктурирование осуществляется в условиях, когда значение государства существенно снизилось по сравнению с менеджментом предприятий, работающим на их собственников (чаще всего иностранных). Это делает достижение декларируемых руководством страны целей нереальным, поскольку они зачастую входят в противоречие с истинными целями собственников и менеджмента. Необходимо уводить непрофессионалов из числа госчиновников и допускать к экономике и обороне только компетентных специалистов. Лишь в этом случае возможны «умная экономика» и «умная оборона».
Следует сказать и об оптимизации структуры расходов на национальную оборону и безопасность. Данный процесс не надо путать с недофинансированием. Если нет возможности выделить столько средств, сколько требует программно-целевой подход, то предлагают компенсировать недостающие ассигнования путем их оптимизации. Но это дает другой, более низкий уровень безопасности, хотя на приоритетных направлениях снижение его будет меньше, чем на других. Все сработали в меру полученных ресурсов, но обороноспособность страны в чем-то пострадала. Оптимизация не компенсирует недофинансирование. Можно дооптимизироваться до критических значений каких-то видов безопасности.
Разработаны и приняты уже четыре государственные программы вооружения (ГПВ). Первая ГПВ была рассчитана на 1996–2005 годы, вторая, третья и четвертая – на 2001–2010, 2006–2015 и 2011–2020-й соответственно. Три первые не выполнены. Причины, обусловившие их провал, многообразны. В значительной мере они связаны с пороками конверсии ОПК и утратой главного его достоинства – системной целостности на базе государственной собственности. Что же из этого следует?
«Оборонка» как система
Первейшая задача – восстановить оборонно-промышленный комплекс как систему на основе оптимального сочетания различных форм собственности, применения планово-государственных и рыночных технологий. Это непростое дело. Главное – убедиться в возможности «оборонки», поверить и суметь реализовать их. Самое очевидное – возрождение количественных параметров ОПК на основе достаточного государственного финансирования и частного предпринимательства.
Существенное недофинансирование госзаказа долгое время не позволяло инвестировать средства в обновление основного капитала, науку и подготовку квалифицированных кадров, а также вынуждало сосредоточиваться на использовании уже устаревающих так называемых модернизированных образцов вооружения. Теперь финансирование ОПК начинает приближаться к норме, хотя четкого определения ее не существует. В 2011 году объем государственного оборонного заказа (ГОЗ) вырос по сравнению с 2000-м в 10,5 раза (с 71,92 до 751,0 млрд рублей), а доля в расходах на оборону – с 29,6 до 50 процентов. Четвертая ГПВ утверждена в декабре 2010 года. Стоимость ее – около 20 миллиардов рублей (по третьей программе планировалось 5 млрд рублей), в итоге доля новых образцов вооружения в войсках должна возрасти с 10 до 70 процентов. Сопоставить ее с предыдущей программой поможет таблица.
|
Согласно приведенным статистическим показателям имеют место положительные существенные сдвиги. Но если в реализации ГПВ-2020 не удастся избавиться от приобретенных пороков первых трех программ, то ей суждена та же судьба, что и предыдущим. Надо наконец определить норму доли расходов на оборону в ВВП и в госбюджете. Ситуация с расходами на обеспечение национальной обороны и безопасности (еженедельник «ВПК», «Экономика России в начале XXI века») настораживает, как и «бюджетный маневр», предлагаемый в итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Предлагается, что к 2014-му объем дополнительных расходов по приоритетным направлениям составит два процента ВВП, в том числе на образование – 0,15 процента, здравоохранение – один процент, дорожное хозяйство – 0,75 процента, связь и ИКТ – 0,1 процента. Повышение этих расходов предлагается обеспечить экономией к 2014 году в общем объеме два процента ВВП по следующим направлениям: национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность – 0,9 процента, общегосударственные расходы – 0,3 процента, национальная экономика и ЖКХ – 0,8 процента.
Вместе с тем данный маневр не должен состоять в сокращении бюджетных расходов на оборону. Это неверный путь, и не только потому, что приведет к ее ослаблению, но и потому, что ограничивает возможности реструктуризации и ускорения развития экономики. Нужны другие пути, в числе которых резкое снижение децильного коэффициента и прекращение стерилизации капитала.
План и рынок
Важный шаг связан с организацией и управлением. Анализ плюсов и минусов истории реализации государственных оборонных заказов России и других стран приводит к пониманию того, что американцы пришли во второй половине прошлого века к своей системе ППБ (планирование – программирование – бюджетирование), позаимствовав от нас плановость. В Советском Союзе применялась в «оборонке» аналогичная схема. Пришло время возродить ее, соединив преимущества планомерного развития с рыночными технологиями, как это делается в США. Вероятно, в этом смысл упоминания Владимиром Путиным американской системы DARPA и намерения создать специальную группу при Военно-промышленной комиссии, в которую войдут представители экономического блока правительства, Минобороны, Минфина, Минпромторга и Федеральной службы по тарифам. Она займется и вопросами ценообразования, которое почему-то не получается «там, где государственные денежки». Конечно, нужно повышение финансовой и чисто административной дисциплины, но главное – системные решения в управлении, чтобы триллионы рублей были достаточно эффективно превращены в первоклассные вооружения, военную и специальную технику и вызвали мультипликационный эффект во всей экономике.
На существующей технологической базе реализовать программу невозможно, нужно модернизировать ее. На это нацелена ФЦП «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года». Здесь и обновление производства, инвестиции в НИОКР, омоложение и повышение квалификации кадров. Предусмотрены средства на техническое перевооружение предприятий ОПК – 440 миллиардов рублей. Но дело возрождения «оборонки» не пойдет без активной инновационной деятельности, которая осуществляется на основе упомянутых Федеральной целевой программы, федеральной контрактной системы, а также очередной Государственной программы вооружения.
Значительную роль, как и в советский период, должны сыграть Военно-промышленная комиссия при правительстве России, созданная при ней рабочая группа ВПК по вопросам обеспечения ГОЗ, в которую вошли представители соответствующих министерств и ведомств. Это важно для организации и координации деятельности названных органов. Новые процедуры государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество исполнения госзаказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем. В целях противодействия коррупции предлагается ввести также контроль за расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда они явно не соответствуют доходам. Особо важно довести до логического конца расследования, связанные с коррупцией и кражами государственных средств, выделенных на систему ГЛОНАСС, ОАО «Оборонсервис» и другим структурам, созданным в период реформирования военного ведомства.
Поскольку ОПК является частью всего промышленного комплекса страны, управление им осуществляется правительством России при участии многих министерств и ведомств. Его предприятия в основном финансируются из федеральных источников – на разработку и производство ВВСТ, гражданской продукции для государственных нужд, а также на создание и развитие производственной базы в интересах реализации ГПВ и ГОЗ. Поэтому, говоря о военно-экономической и военно-финансовой политике, мы сосредоточиваем внимание в основном на государственной политике и государственных предприятиях. Однако осуществляемые преобразования уже существенно повысили долю акционерных обществ (АО) – частных и смешанных – в обеспечении обороны и безопасности. В государственной и муниципальной собственности находится всего лишь 7,8 процента предприятий. Вполне естественно, что эффективность экономической составляющей национальной безопасности зависит во многом от частника, от его участия в инновациях и совершенствовании производства. Но как отмечала в свое время глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина на заседании Общественной палаты России, только 9,7 процента этих предприятий стремятся повысить свою эффективность за счет новых разработок. АО видят свою задачу в извлечении прибыли, стремятся дать армии и флоту то, что у них хорошо освоено и не требует дополнительных капиталовложений, а Вооруженные Силы и другие структуры обеспечения безопасности хотят получить ВВСТ, соответствующие мировому уровню технических параметров. Как совместить эти точки зрения?
Разрешить противоречие
Очевидно, взаимоприемлемым устранением данного несоответствия может быть следующее положение. Министерство обороны правомерно требует от производителей ВВСТ продукцию, соответствующую мировому уровню параметров вооружения и специальной техники, но при этом гарантирует цены, обеспечивающие предприятию приемлемую рентабельность, например, как предлагало оборонное ведомство, 20–25, а в особых случаях 30–35 процентов с условием: разницу (10 процентов) направлять на техническое перевооружение. Естественно, такая договоренность должна воплотиться в юридически оформленную систему.
Государство в контрактных отношениях играет двоякую роль. С одной стороны, оно является гарантом исполнения контрактов, с другой – обладает собственностью и является равноправным субъектом этих отношений. К сожалению, в России в данной сфере по госзакупкам еще нет особого раздела контрактного права. Его основу составит ФЗ о федеральной контрактной системе, в котором определяются правовая основа формирования такой системы в сфере закупок товаров, работ и услуг, принципы, этапы и круг ее участников, способы закупок и условия их применения. Закон регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением их закупок для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований федерального закона.
Принципы, на которых основывается федеральная контрактная система, устанавливаемые ею критерии для оценки заявок (предложений) участников процедур, ответственность поставщика (подрядчика, исполнителя) и заказчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом, позволят предотвратить провалы государственных программ вооружения, которые, к сожалению, коснулись уже первого года четвертой ГПВ.
Надо полагать, что тем самым создадутся условия для самого активного участия АО и государственных органов в финансово-экономическом обеспечении обороны и безопасности, для государственно-частного партнерства, добросовестной конкуренции в этой сфере. Роль военных финансов и военно-финансовой политики возрастет до уровня, соответствующего их предназначению, а военные экономисты-финансисты (эту профессию следует возродить) будут достойно выполнять свою сложную и очень важную миссию.
О социальной справедливости
Многообразие задач, которые предстоит решать, требует сочетания непоколебимой воли и внимательного, заинтересованного, осторожного отношения ко всем проблемам преобразований. За каждым шагом интересы и судьбы людей, страны. Сейчас говорят о том, что ради возрождения «оборонки» надо закрыть тему нечестной приватизации народного достояния и реструктуризации ОПК. Но как? Забыть, простить или отобрать, посадить? В обоих случаях будет поставлена галочка о закрытии темы. А что толку? Ведь суть дела в том, чтобы преодолеть главный сдерживающий фактор развития – отсутствие социального единства нашего общества и четко определенной цели, сплачивающей его и рождающей энтузиазм. Иначе вскоре может быть пройдена точка невозврата, способная привести к непредсказуемым последствиям. Но этого не достигнуть ни путем забвения, всепрощения безобразий и огромного ущерба, нанесенного разрушительной деятельностью предыдущего руководства, ни путем «посадок». Необходимо восстановить социальную справедливость. Высказывается очень много конкретных предложений на этот счет. Будущее России во многом зависит от того, как будет решена эта проблема.
В заключение хотелось бы подчеркнуть следующее – эффективная реформа российского ОПК требует не чисто экономического узкорыночного, а функционально-экономического общегосударственного подхода с учетом глобального интереса выживания и напоминанием морали всем известной басни: беда, коль пироги начнет печи сапожник, а сапоги тачать пирожник.
Александр Пожаров, доктор экономических наук, профессор
Опубликовано в выпуске № 15 (483) за 17 апреля 2013 года
