Рособоронпоставка формирует требования к предмету закупки и участникам торгов
Основная задача госзакупок – обеспечить заказчика качественной продукцией, не ограничивая при этом добросовестную конкуренцию, необходимую для реализации рыночных механизмов снижения цены. Этот баланс достигается Рособоронпоставкой совместно с заказчиками путем постоянной проработки документации о торгах в части унификации правил установления требований к предмету закупки, крайне специфичному для оборонного заказа.
Правильно описанный предмет закупки по сути определяет то, каким будет конечный результат размещения заказа, целью которого в свою очередь является удовлетворение потребностей заказчика за соразмерную плату.
Четко, ясно
Технические, функциональные, качественные и иные характеристики оказывают непосредственное влияние на цену поставляемой продукции и соответственно на эффективность расходования бюджетных средств, что является не просто экономией, а одновременно получением за потраченные деньги современной, надежной и качественной техники для использования ее ВС России в долгосрочной перспективе.
В сфере размещения гособоронзаказа (ГОЗ) все это, безусловно, имеет особое значение.
Серьезной проблемой в данной области является отсутствие действующей системы классификации и каталогизации оборонной продукции.
В результате Рособоронпоставка, непосредственно отвечая за содержание разработанной и утвержденной документации о торгах, в целях исключения случаев нарушения действующего законодательства, ошибок и неточностей вынуждена самостоятельно проводить дополнительный анализ поступающих материалов для того, чтобы заказчик получил именно то, что соответствует его потребностям.
В течение 2011–2012 годов Рособоронпоставкой проводилась активная работа с государственными заказчиками в данном направлении, что, безусловно, дало положительный результат. В значительной степени минимизированы риски нарушений законодательства при формировании документации о торгах и заключении государственных контрактов, направлении запросов о разъяснении положений документаций, жалоб участников размещения заказа, применении санкций и как следствие несоблюдение сроков размещения ГОЗ.
Данное направление работы все еще остается для заказчиков сложным. Вопросы, возникающие в этой области, весьма разнообразны и зачастую препятствуют размещению заказа в соответствии с нормами действующего законодательства.
Задачами заказчика являются качественное составление ТЗ, полное описание всех характеристик и показателей, четко и ясно определяющих предмет поставки (работ), соответствующий потребностям заказчика, исключение несуществующих, некорректных характеристик продукции.
Отсутствие четких требований к функциональным, качественным, техническим и иным характеристикам продукции не позволяет сформировать документацию о торгах в соответствии с нормами законодательства о размещении заказов. Включение же в документацию несуществующих характеристик ведет либо к несостоявшимся торгам в связи с отсутствием заявок участников, либо к указанию в заявках недостоверных сведений, что влечет за собой их отклонение.
Следует учитывать и необходимость указания в технических заданиях требуемой комплектации или варианта исполнения закупаемого изделия, поскольку отсутствие таких сведений создает риск поставки изделия более дешевого варианта по цене более дорогого и не соответствующего потребностям заказчика. Это может привести к возникновению спорных ситуаций, запросам от потенциальных участников торгов, необходимости корректировки документации и, следовательно, продлению сроков заключения госконтракта.
Практика размещения показывает: приоритетным способом описания предмета заказа является использование технических условий. Речь идет о части конструкторской документации, содержащей типовой состав сведений: технические требования, гарантии изготовителя, правила приемки и другие. Их применение удобно заказчику, участникам торгов, аукционным комиссиям, обеспечивает закупку образцов в соответствии с потребностями заказчика.
В данном случае должен выполняться ряд условий, в частности используемые при размещении технические требования и иная нормативно-техническая документация должны принадлежать Российской Федерации, быть актуальными, доступными, соответствовать требованиям ГОСТов.
Унификация и систематизация
Вместе с тем выполнение данных требований осложняется несовершенством существующей нормативной базы. Для полноценного использования технических условий в качестве способа установления требований к предмету закупки необходимо решение ряда вопросов: от разработки нормативной правовой базы о порядке сбора и учета ТУ, закрепления прав на интеллектуальную собственность, проведения предрегистрационной экспертизы, поддержания накапливаемой информации в актуальном состоянии до информационного обеспечения участников размещения оборонного заказа.
В этой связи унификация требований к предмету закупки, создание единой системы учета изделий ВВСТ, интегрированной в систему классификации оборонной продукции, является важным направлением оптимизации механизмов размещения ГОЗ.
Следствием отсутствия такой системы, в частности, стали случаи формирования технических заданий под устаревшие образцы продукции, снятые с производства, установления сроков поставки товаров без учета реальных производственных циклов.
Развитие нормативной правовой базы ГОЗ, позволяющей исключить разночтения при определении характеристик закупаемой продукции, актуально и необходимо.
Вопрос создания единой информационной базы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, результатов интеллектуальной деятельности, технологий военного, специального и двойного назначения, конструкторской документации на продукцию военного назначения прорабатывается правительством в рамках исполнения Указа президента России от 07.05.2012 № 603.
В реализации данных мероприятий участвуют Минобороны России, Минэкономразвития, Минпромторг России, Роспатент, Рособоронзаказ, госкорпорация «Росатом» и другие заинтересованные ведомства.
Решением данной проблемы может быть и изменение правил формирования ГОЗ, включение в него максимально конкретизированных позиций с указанием определенных номенклатурных номеров и нормативно-технической документации, которым должны соответствовать закупаемые образцы ВВСТ и материальные средства.
Очевидно, что результатом создания единой, четкой и ясной системы установления требований к предметам закупки станет более прозрачное и справедливое ценообразование, что в свою очередь приведет к эффективному расходованию бюджетных средств.
Весьма показательна в этой связи ситуация с проведением совместных торгов, когда от различных заказчиков поступали заявки на закупку продукции с отличающимися наименованиями, характеристиками и ценами, а в результате проведенного Рособоронпоставкой анализа выяснялось, что по сути требуется поставить один и тот же товар. Эта работа позволила добиться экономии за счет снижения цены по результатам торгов и на этапе подготовительных мероприятий по согласованию с заказчиками единых требований к предмету заказа и условий формирования цены.
На текущем этапе Рособоронпоставка самостоятельно систематизирует информацию о технических условиях на размещаемые заказы, используя в качестве источников сведения о ранее проведенных торгах, в том числе Минобороны России, а также другие открытые данные.
Интегрируя запросы сторон
Итак, условия документации должны исключать несуществующие технические требования и требования, ограничивающие конкуренцию, оптимизацию начальной (максимальной) цены контракта, установление сроков, дающих возможность выполнения государственных контрактов исходя из продолжительности производственного цикла, определения круга участников, в том числе для закрытых торгов, и т. д. В целях формирования таких условий организовано целенаправленное взаимодействие с предприятиями ОПК.
Работая, с одной стороны, с заказчиками продукции, а с другой – с предприятиями – потенциальными участниками торгов, Рособоронпоставка сегодня выступает в качестве интегратора интересов каждой из сторон размещения государственного заказа, объективного внешнего арбитра соблюдения баланса интересов.
Сотрудничество осуществляется как непосредственно с предприятиями, так и через их ассоциации, союзы и другие объединения. Сегодня такое сотрудничество налажено с девятью объединениями предприятий и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находится более 400 организаций. В результате на свет появился Реестр предметов снабжения, содержащий на сегодня информацию о ТТХ, производственных циклах, ценах в отношении около 20 000 образцов от более 1000 предприятий.
В то же время получаемые сведения требуют постоянной актуализации, что обуславливает необходимость перехода с уровня взаимодействия «запрос-ответ» на регулярное представление предприятиями информации в инициативном порядке. Такой подход будет выгоден и самим потенциальным участникам торгов, поскольку позволит учесть их законные интересы и минимизировать риски формирования некорректных условий размещения заказов.
Информационное обеспечение размещения ГОЗ является важным фактором, влияющим на результат формирования требований к предметам закупки. Использование заказчиками различных информационных ресурсов позволит во многом сократить риски составления некорректных ТЗ. Например, при закупке автотранспортных средств представляется целесообразным использовать такой документ, как одобрение типа транспортного средства, в котором указываются основные технические характеристики товара. В Рособоронпоставку такие сведения поступают в рамках межведомственного взаимодействия с Росстандартом. В работе активно используются базы данных Роспатента, содержащие сведения об охраняемых на территории России изобретениях, полезных моделях, промышленных образцах, товарных знаках и знаках обслуживания, наименованиях мест происхождения товаров.
Еще одно направление, на которое обращается особое внимание при анализе поступающих от заказчиков заявок, – наличие в требованиях к предмету закупки факторов, влекущих ограничение конкуренции. Целью совместной с заказчиком проработки ТЗ является исключение возможности наличия в нем положений, создающих преимущества определенным организациям, в частности указаний на конкретных исполнителей работ, производителей изделий, отсутствие параметров эквивалентности и т. п. Примером подобного рода также могут служить излишняя детализация конструктивных составляющих, наличие характеристик, не связанных с функциональным назначением изделия и подходящих только под продукцию конкретного производителя.
Включение подобных требований в документацию о торгах может привести к нарушению норм законодательства о размещении заказов и защите конкуренции и повлечь соответствующие санкции со стороны контролирующих и надзорных органов. Именно поэтому взаимодействие Рособоронпоставки с заказчиками направлено на устранение таких рисков.
В этой связи хотелось бы также отметить, что большое значение имеет наличие приказов о принятии на вооружение (снабжение) или других документов, дающих право поставки изделий по гособоронзаказу. Данные документы необходимы для соблюдения законодательства о защите конкуренции, подтверждения обоснованной возможности поставки именно этого образца ВВСТ без расширения требований к предмету закупки под возможные аналоги.
Актуальность наличия этих документов повышается в том числе в связи с принятием федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», которым такая возможность закреплена на законодательном уровне.
Дополнительно при формировании требований к предмету заказа необходимо обращать внимание на следующее:
перегруженность технического задания требованиями к несущественным характеристикам продукции, которая влечет риски возникновения ошибок со стороны разработчика документации, участников размещения заказа при подготовке заявки на участие, вызывает значительные проблемы в работе комиссии по определению соответствия предлагаемого товара (работ, услуг) потребностям заказчика и как следствие формирует значительные предпосылки к тому, что процедура размещения заказа не состоится;
- наличие несоответствий в наименованиях, неточностей, неопределенностей, противоречивых сведений, влекущих неоднозначное толкование и нарушающих принцип единообразия документации, что может привести к запросам о разъяснении положений документации, жалобам участников торгов, отмене торгов;
установление в техническом задании требований о поставке одновременно с предметом закупки дополнительного оборудования, не предусмотренного нормативно-технической документацией, при отсутствии требований к характеристикам такого оборудования.
Особое внимание следует также уделять размещению заказов на выполнение работ, поскольку технические задания на них достаточно сложно формализовать. Заказчикам следует учитывать, что при составлении таких технических заданий для формирования полного представления о предмете заказа одним из существенных условий является предъявление требований к результатам проводимых мероприятий. Обязательным условием таких технических заданий являются перечни требуемых работ, а также изделий, в отношении которых их следует проводить.
Зачастую в заявках заказчиком объединяются требования об осуществлении дефектации изделий до проведения самих работ, являющихся предметом заказа. То есть в данном случае объем необходимых мероприятий на стадии формирования документации неизвестен. Соответственно в подобных заказах возникают сложности с определением перечня запасных частей к технике, оборудованию и особо остро стоит вопрос обоснованности установления цены. В данной ситуации необходимо указывать начальную цену запасных частей, как того требует законодательство.
По совокупности
Совокупность требований к предмету закупки не только определяет характеристики поставляемой продукции и ее соответствие потребностям заказчика, но и самым непосредственным образом влияет на ее стоимость.
Установление правильных и корректных характеристик обуславливает эффективное и оптимальное использование бюджетных ассигнований, в связи с чем Рособоронпоставка при рассмотрении заявок заказчиков и формировании документации о торгах проводит анализ указанных факторов в неразрывной связи.
Качественно сформированные условия размещения заказа исключают возможность наличия несоответствий между предметом закупки, техническим заданием и материалами, рассмотренными при экспертизе цены, влекущих необходимость корректировки начальной (максимальной) цены контракта, ее обоснования либо требований заказчика к предмету заказа.
И наконец, еще одним во многом взаимо-связанным с рассматриваемым вопросом направлением является анализ условий заявок на предмет обоснованности установления требований к участникам размещения заказа.
В первую очередь речь идет о лицензионных требованиях, которые также, очевидно, вытекают из предмета закупки и определяются им. Результаты анализа показывают, что данный вопрос требует тщательной проработки заказчиком.
Итогом работы должно стать соответствие лицензионных требований предмету заказа. Недопустимы, например, случаи установления требования о наличии лицензии на ремонт ВВСТ при размещении заказов на их поставку, предъявления требования по нелицензируемым видам деятельности, притом что в действительности необходима сертификация.
Завышенные лицензионные требования ограничивают конкуренцию, а также могут стать причиной несостоявшихся торгов. Отсутствие необходимых требований может привести к заключению контракта с неквалифицированным участником, не имеющим возможностей и правовых оснований для исполнения контракта, а следовательно, к поставке продукции, не соответствующей потребностям заказчика. Указанные обстоятельства обуславливают значительное внимание Рособоронпоставки к данному вопросу с учетом сложности нормативного регулирования в этой сфере.
С учетом выработанных рекомендаций Рособоронпоставки в части установления требований к предмету закупки и участникам торгов проводится совместная с заказчиками доработка условий заявок. Для повышения качества направляемых в Рособоронпоставку материалов в целях оптимизации и соблюдения сроков размещения ГОЗ представляется необходимым со стороны заказчиков проводить более углубленный и всесторонний анализ существенных условий размещения заказов, учитывать предыдущий опыт, внимательнее подходить к формированию ТЗ и заявок.
В то же время в силу специфичности предмета оборонного заказа и весьма широкого круга рассматриваемых вопросов вероятность наличия у участников размещения заказа претензий к отдельным, уже утвержденным документациям о торгах все же сохраняется.
Работа над ошибками
В целях обобщения необходимой информации и исключения в дальнейшем факторов, влекущих некорректность установления характеристик предмета заказа, Рособоронпоставка постоянно проводит работу над ошибками. Суть ее состоит в том числе в анализе запросов о разъяснении положений документации о торгах. В рамках размещения ГОЗ-2012 55 процентов запросов касались уточнения требований к предмету закупки, что показывает важность данного направления в работе Рособоронпоставки, необходимость тесного взаимодействия с заказчиками, определяющими такие требования.
Одновременно запросы участников размещения заказа – это обратная связь, источник информации о недостатках, не выявленных при рассмотрении заявок, проверка правильности действий Рособоронпоставки. Систематический анализ причин направления таких запросов необходим для повышения качества работы. Он помогает определить приоритетные направления анализа технических заданий и зоны риска.
Другим видом самоконтроля, позволяющим оценить результат работы по размещению гособоронзаказа, является анализ жалоб участников торгов. Из 45 жалоб, поданных в 2012 году, в 40 процентах случаев заявителями предъявлялись претензии к утвержденным Рособоронпоставкой документациям о торгах в части установления требований к предмету закупки, влекущих, по их мнению, ограничение круга участников размещения заказа. В то же время ни одна такая жалоба не была признана обоснованной контролирующим органом, что наглядно характеризует положительный результат работы Рособоронпоставки по данному направлению.
Таким образом, для обеспечения эффективного размещения ГОЗ необходимы систематизация и унификация подходов к формированию требований к предметам закупки, установление единых правил описания закупаемой продукции, обязательность применения соответствующих нормативных документов (например ГОСТов) и ответственность заказчика. Важнейшим условием этого должно стать создание функционирующей и регулярно актуализируемой системы классификации и каталогизации оборонной продукции, позволяющей четко определить соответствие закупаемых изделий потребностям заказчика. Поскольку данная работа должна иметь системный характер и требует значительных затрат различных ресурсов, целесообразно рассматривать вопрос об определении единого государственного органа, выполняющего такие функции и наделенного соответствующими полномочиями.
Безусловно, для практического применения указанных мер необходимо их закрепление на законодательном уровне, формирование нормативно-правовой базы в данной области.
Справка «ВПК»
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка) в соответствии с возложенными на него задачами и функциями обеспечивает проведение торгов в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу.
Согласно Положению о Рособоронпоставке, утвержденному Указом президента Российской Федерации от 14.05.2010 № 589, установление требований к предмету закупки, начальной цены и других существенных условий контракта является прерогативой заказчика.
Данное направление работы имеет определяющее значение для размещения заданий гособоронзаказа с соблюдением норм законодательства.
Эльвира Сурнина, начальник Управления проверки участников торгов и контроля ценообразования Рособоронпоставки
Опубликовано в выпуске № 13 (481) за 3 апреля 2013 года