Сегодня реформа оборонного заказа для ВМФ уже необходимость
Еженедельник «ВПК» постоянно обращается к теме строительства современного ВМФ. Ряд экспертов констатируют отсутствие боевого опыта (речь не идет о боевой службе ПЛАРБ), недостаточный уровень подготовки кадров – мореплавателей, обслуживающего персонала, ученых, несоответствие доктринальных документов актуальным вызовам, несбалансированность боевого состава, несовершенство инфраструктуры, отсутствие вспомогательных судов и минно-тральных сил. Масса проблем и в промышленности. Публикуем предложения по модернизации системы разработки и приобретения морских ВВТ.
Строить океанский флот – такой призыв все чаще не только звучит в рядах энтузиастов, но и декларируется в заявлениях высоких чинов Министерства обороны. Не ставя под сомнение необходимость полноценного сильного ВМФ, добавим, что подобные проекты всегда сопряжены с рядом трудностей. Пока оставляя в стороне чисто экономические и политические аспекты, обратим особое внимание на необходимость разработки современных проектов кораблей – как принципиально новых, в особенности авианесущих, так и призванных заменить устаревающие. Этот и без того долгий и нередко сопряженный с множеством проблем процесс сегодня, по всей видимости, может оказаться неподъемным делом.
Кораблестроительный цикл
Проблем, связанных с чрезмерной запутанностью и противоречивостью в сфере кораблестроения, немало: еще в 2005 году, после введения федерального закона № 94-ФЗ, создавшего конкурсную систему при разработке вооружения, эксперты заговорили о разрушении годами отработанной системы и полной неприемлемости подобного подхода. Реформы последних лет только усугубили положение. Разберем ситуацию по порядку, и начать нужно с истоков.
В СССР в свое время сложилась устойчивая и отработанная система, которая скорее по инерции перешла и к России. Основным органом научно-исследовательской деятельности являлся Научно-технический комитет (НТК) ВМФ, который и инициализировал соответствующий процесс разработкой и согласованием требований и предполагаемых ТТХ перспективной военно-морской единицы (корабля). В виде задачи эти требования передавались непосредственно конструкторскому бюро (КБ), которое в определенный срок (обычно это был год-полтора) анализировало и корректировало проект технического задания (ТЗ) в соответствии с требованиями производства и условиями будущей эксплуатации.
С учетом всех замечаний и доработок проект возвращался в НТК и там утверждался. Происходило также определение серии, и затем КБ начинало создание всей необходимой документации. После ее утверждения окончательно сформированное техзадание отправлялось на наиболее подходящий для строительства заказанного типа кораблей судостроительный завод. Итого весь цикл занимал от трех до пяти лет. Такая организация, безусловно, являет собой образцово отлаженный и оптимизированный механизм, работающий четко и без лишних движений. Это результат многолетней работы специалистов, научных руководителей и руководства флота, в том числе и самого высшего. Примечателен и постоянный интерес советского Министерства обороны к научно-технической составляющей Вооруженных Сил.
В плену противоречий
Распад СССР все изменил. Несмотря на то, что формально система осталась той же (НТК в 1992 году был преобразован в Морской научный комитет, одновременно потеряв часть функций), возникли сомнения в ее уместности в новой России. Указанная система была идеальна для прежней страны, чья командная экономика позволяла выделять столько ресурсов, сколько нужно.
Декларированный переход к рынку требовал новых решений. Однако вплоть до 2005 года эта сфера оставалась вне внимания реформаторов, очевидно, в связи с малой востребованностью. Приоритет в выделении средств принадлежал другим, более злободневным сферам. В связи с этим принятие федерального закона № 94-ФЗ основательно встряхнуло застоявшуюся «оборонку».
До этого каждое оборонное предприятие, имеющее определенную специализацию, могло рассчитывать на приоритет перед остальными заводами отрасли при заказе продукции по своему профилю. Закон же ввел конкурсную систему, при которой подрядчик выбирается специальной комиссией в ходе своеобразного аукциона. Такое решение оказалось совершенно неподходящим для советского/российского ОПК, до сих пор работавшего в командно-административной парадигме.
Нужно отметить, что конкурсная система рассчитана на западную модель, где обычно присутствует несколько соревнующихся компаний – производителей оружия со схожими характеристиками. Отечественная же модель, хотя и предполагает творческую конкуренцию между КБ, тяготеет к четкому разделению типов и классов выпускаемой продукции между определенными предприятиями. Другими словами – каждый завод заточен под совершенно определенный товар и, как правило, является предприятием-монополистом в своей области. Эта особенность сыграла с нашим ОПК злую шутку после распада СССР, когда многие критически важные производства оказались за рубежом. И разумеется, аукцион, предлагаемый законом № 94, в таких условиях неуместен, зато дает богатую почву для ценовых накруток. Тем не менее надо признать, что это был первый шаг к основательной перестройке всей системы под современные реалии, давший стимул к отказу от одного из главных бичей советской экономики – монополизации. Следующим шагом к перестройке «оборонки» стала военная реформа.
Основные недостатки
Апологеты придания нового облика Вооруженным Силам в своем стремлении сократить и реорганизовать решительно все нанесли системе разработки кораблей немалый ущерб. Изначально, вероятно, целью была модернизация и адаптация ВС и системы военного строительства к новым экономическим условиям – то, что действительно стало назревшей необходимостью. Однако последующая реализация вызвала много вопросов и проявлений недовольства. Кроме того, авторы реформ применительно к флоту создавали новую концепцию строительства ВМФ с оглядкой на западные страны, особенно США. В российских реалиях прижилось не все.
Во-первых, с новой схемой управления флотом у главкомата забрали значительную часть функций, в том числе и контроль над военными НИИ. Исследовательские институты перешли в ведение Департамента военного образования. Соответственно рассмотрение создаваемых проектов кораблей легло на плечи руководителя департамента – человека гражданского и совершенно не имеющего к флоту никакого отношения. При всем этом руководство ГК ВМФ как-либо вмешиваться в процесс разработки кораблей права не имеет.
Во-вторых, значительные сокращения не позволяют главкомату вида ВС качественно исполнять даже те немногие функции, что у него еще остались, в том числе согласование и координацию кораблестроительных работ. Хорошо, что «доверили» хотя бы это.
В-третьих, результатом перестановок в Генштабе стали неразбериха и хаос, особенно на ранних этапах. Даже на сегодняшний момент, когда реформенные движения поутихли, непросто воссоздать четко структурированную схему системы разработки и создания ВВТ. Для объяснения природы процессов в этой сфере необходимо рассмотреть вопрос более широко.
Уровни управления
В любом процессе, происходящем в военной сфере, пересекаются два уровня – политический и военно-управленческий. Только в их взаимодействии рождается полезное действие, однако добиться таких условий непросто: у каждой стороны есть свои организационные шаблоны функционального поведения, которые следует коррелировать друг с другом как по фазам, так и по содержанию.
Политический уровень формирования государственного оборонного заказа (ГОЗ) располагается на площадке администрации президента, правительства и Государственной думы. Обычно именно эти субъекты выступают с инициативой: в соответствии с текущей обстановкой в мире ставится политзадача, задается формат действий и определяются сроки и ресурсы. Эти условия и ограничения, формализованные в официальных документах (распоряжениях, указах), пересылаются в органы военного управления (ОВУ), которые на высшем уровне представлены Генштабом.
Задача ОВУ – разработка конкретных решений по реализации полученных установок (целей) в рамках выделенных ресурсов и лимита времени в сотрудничестве с привлеченными или назначенными управленческими и научными структурами. В результате этой работы формулируется замысел самого проекта ГОЗ и дело передается на рассмотрение научно-исследовательских органов, то есть пресловутого НТК. В ходе исследовательской деятельности НИИ и КБ распоряжаются выделенными политическим руководством средствами, разверстанными в бюджете и Государственной программе вооружения.
Однако уже на этом этапе всегда возникают проблемы. В силу многих причин, начиная с неточного расчета ресурсов при выдаче ТЗ и других заданий и заканчивая банальными инфляцией и коррупцией, выделенных средств, как правило, оказывается недостаточно. Ресурсы требуются и для технического и кадрового обновления, без которого невозможно создание современной конкурентоспособной продукции.
Экономические подразделения противятся расходу ресурсов сверх положенного, а военно-административный уровень реальных рычагов давления на них не имеет и в результате вынужден также ввязываться в политическую игру. Ввиду сильной раздробленности отечественного ОПК между отдельными предприятиями возникает жесточайшая конкуренция за объем выделяемых ресурсов, особенно учитывая их крайнюю ограниченность. Если, как это было бы возможным при СССР, волевым решением перекачать все ресурсы на флот, то остальные отрасли неизбежно окажутся в кризисе.
Эта сфера требует особого подхода: основным становится ресурс влияния, заинтересованность в отрасли высшего руководства страны, что выливается в неизбежное лоббирование интересов кораблестроения. Не имея возможности непосредственно подняться на высший политический уровень, ОПК использует другие каналы: общественное мнение, политические партии, конкретную работу с чиновниками, связи и непосредственное влияние на первых лиц государства. К примеру, вчера вице-премьер посетил северодвинские заводы, сегодня президент побывал в Североморске, а в итоге отрасль получает дополнительные денежные вливания и возможность продолжать работу. Однако есть и обратное взаимодействие. Вкладывая деньги, власти ждут результата и в свою очередь «дергают» промышленность, зачастую не понимая особенностей кораблестроительного процесса: политические циклы значительно короче реальных циклов создания и эксплуатации ВВТ.
В результате это выливается в замкнутый экономический круг, пожирающий ресурсы и, что еще ценнее, время. Отсюда «растут ноги» и у другой проблемы – непомерных ценовых накруток предприятий ОПК. Административный уровень не имеет возможности вмешаться и «разрулить» процесс по причинам, указанным ранее: в силу отсутствия у главкомата полномочий и некомпетентности тех лиц, принимающих решения, которые такие возможности имеют. Общая картина получается не самой обнадеживающей: необходимое взаимодействие осуществляется лишь частично, как правило, каждый участник процесса «тянет одеяло» на себя, пытаясь извлечь наибольшую сиюминутную выгоду. Политики – отрапортовать о выполнении оборонзаказа и припугнуть внешнего противника, экономисты – сберечь средства, а ГК ВМФ – поддержать флот на плаву и попутно разработать планы по развитию. Предприятия же ОПК вынуждены тратить массу сил и ресурсов на конкурентную борьбу и привлечение покровителей.
Пути решения
Да простит читатель приведенный политологический экскурс, но мера это вынужденная. Без рассмотрения глобальных процессов сложно уяснить природу конкретных явлений. Современная система производства ВВТ растерзана и дезорганизована. Можно ли ее вытащить из ямы? Новый министр обороны, судя по его заявлениям, намерен продолжать работу по реформированию указанной области.
Первым шагом станет возвращение в ОВУ ВМФ уволенных или выведенных за штат опытных офицеров. Эта мера позволит главкомату более качественно выполнять свои функции. Возможно, шаг станет заделом для возвращения ГК прежних полномочий.
Следующим этапом могла бы стать отмена ряда решений в сфере военного образования. Это означало бы возвращение научно-исследовательской деятельности под контроль специалистов. Таким образом, можно рассчитывать хотя бы на возвращение статус-кво. Нельзя однозначно назвать последнюю инициативу положительной, поскольку, напомним, существующая система нуждается в переработке. Тем не менее можно рассчитывать на более или менее стабильную работу.
Возможна ли модернизация системы оборонзаказа? В США, например, существует специальное Управление кораблестроения и вооружения (NAVSEA) ВМС, непосредственно курирующее этот вопрос. Нашему Минобороны тоже обещают подобную структуру, контролирующую весь цикл производства ВВТ. Однако скорее всего одним данным шагом рассмотренные проблемы не решить.
Существует еще множество факторов, тормозящих и ограничивающих работу кораблестроительной промышленности. Среди них беспрецедентное сокращение института военной приемки, граничащее с полной ликвидацией, отсутствие взаимопонимания между заказчиком и подрядчиками, множество специфичных для нашей страны экономических проблем, а главное – непонимание того, что строить и зачем. Еще раз повторим простую истину: без вектора движения, без четкой доктрины флот никогда никуда не придет. И любой, самый принципиально новый и технологически совершенный авианосец даже в сопровождении атомных эсминцев окажется не более чем игрушкой. А преобразования при самом разумном и предусмотрительном руководстве – бессмысленными и дезориентирующими.
Андрей Самсонов
Опубликовано в выпуске № 11 (479) за 20 марта 2013 года