Финансово-экономический аспект военной реформы 2008–2012 годов
Еженедельник «Военно-промышленный курьер» уже не раз обращался к проблемам реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации в 2008–2012 годах. Результаты преобразований в оперативной, боевой, мобилизационной подготовке вызывают у экспертов, мягко говоря, много вопросов. Подведем финансово-экономические итоги военной реформы.
Практика реформирования Вооруженных Сил СССР дала хороший урок. Если даже четко проработана чисто военная составляющая преобразований – определены их предполагаемый состав и численность, номенклатура ВВТ, но не просчитаны затраты и не сопоставлены с бюджетными возможностями страны, успеха ждать не приходится. Многие мероприятия и заявленные цели останутся на бумаге. Увы, этот урок оказался не выучен.
Экономисты не у дел
В Советском Союзе при гораздо больших ресурсах, которыми он располагал по сравнению с Россией, не забывали о вопросах экономии и экономической работе. Все командиры, к примеру, знали, сколько стоит учебный выстрел из ручного гранатомета, какова цена выполнения одиночных стрельб из автомата, сколько надо платить за киловатт-час электроэнергии, кубический метр воды и т. д. Всем памятны, видимо, таблички под каждым выключателем: «Уходя, гасите свет». Все это вначале сохранялось и при создании Вооруженных Сил России.
Более того, безденежье 90-х годов прошлого века и начала двухтысячных, когда ВС РФ находились на грани выживания, заставило всех, начиная с министра обороны до командира роты и взвода включительно, считать деньги и ресурсы, искать разумные решения. Именно тогда роль и эффективность финансово-экономической деятельности значительно возросли.
Мы были вынуждены практически во всех структурах управления Минобороны, в округах, флотах, родах войск оперативно создать экономические группы, которые, как правило, возглавляли выпускники Военного финансово-экономического университета.
Научно-исследовательские учреждения независимо от их профиля «стояли в очередь» за этими выпускниками, поскольку все без исключения разработки имели экономическую составляющую. В штатах ведущих ЦНИИ (27, 46-й и др.) были экономические подразделения, которые работали по заказам Генерального штаба, начальника вооружения и глав ФЭУ.
Позже у министра обороны создали специальную структуру – Управление военно-экономического анализа и экспертиз, которое занималось анализом реальных плановых и исполнительных документов, представляемых на подпись министру обороны на предмет их экономической целесообразности, затратности, реализуемости и результативности.
Генеральный штаб в это время без финансово-экономического обоснования и визы руководителей Главного финансово-экономического управления МО, в составе которого имелось экономическое управление, не выпускал ни одной организационной директивы, не планировал ни одного учения.
Руководители органов военного управления в то время на память знали цены на заказываемые ими образцы вооружения и военной техники, предметы снабжения и продукты питания. Мы хорошо понимали, сколько стоит ротное, батальонное, полковое и другие виды учений, какова цена подготовки курсанта и слушателя в вузах. То есть деньги умели считать и считали все.
Уместно при этом напомнить, что создание Российской армии проводилось в ходе серьезного исторического реформирования Вооруженных Сил, которое по своим масштабам и задачам значительно превосходило последние реформы. Только вывод Российских войск осуществлялся из 13 стран мира, проведены огромные перегруппировки войск и сил, решались задачи социальной защиты увольняемых военнослужащих, в том числе обеспечение их жильем.
Конечно, без ошибок тоже не обходилось. Но при всем этом руководство армии и флота того времени во многом за счет государственного подхода к использованию бюджетных средств (хотя они и были мизерными) не допустило развала, коммерциализации и приватизации Вооруженных Сил, разбазаривания, разворовывания народных средств и серьезного ущерба государству.
А что произошло в эпоху Сердюкова? В условиях стабильного и достаточного по объемам бюджетного финансирования, о котором еще 10 лет назад можно было только мечтать, экономика в Минобороны оказалась полностью забытой и проигнорированной. А все, что раньше считалось хорошим, сразу стало плохим. В процессе реформ 2008–2012 годов во всех органах военного управления, объединениях, соединениях и воинских частях были ликвидированы не только экономические подразделения, но и финансовые органы в целом.
Одновременно упразднены офицерские должности, сокращены оба военно-финансовых образовательных учреждения (в Ярославле и Москве), осуществлявших подготовку офицеров – специалистов финансово-экономического профиля.
Удивительно, что это преподносилось общественности как благое дело огромной экономии средств со ссылкой на опыт армии США, хотя на самом деле было простым обманом, так как в Министерстве обороны и центральных органах армии США штатные должности генералов и офицеров в финансовых структурах составляют 17 процентов, а в войсках – до 40 процентов.
Конечно, наблюдая этот разгром, мы, военные финансисты, понимали, а теперь, слава богу, поняли и многие другие, что специалисты-финансисты в погонах реформаторам были не нужны в силу их честности, порядочности и преданности задачам обеспечения законного и целесообразного расходования государственных средств, а не их разбазаривания и системного разворовывания.
Созданные в процессе реформ и выведенные из подчинения командующих, командиров и начальников всех уровней территориальные финансовые органы (ТФО), как бы обидно для них ни звучало, наделены лишь функциями счетоводов, учетчиков денежных знаков и имущества, расчетчиков по денежному довольствию и заработной плате. Аналитическая и экономическая деятельность там полностью отсутствует.
Перестали заниматься вопросами сбережения и экономии, обеспечения эффективности расходования материальных, топливно-энергетических, трудовых и финансовых ресурсов руководители воинских структур, с которых якобы в благих намерениях сняты функции, не связанные с оперативной и боевой подготовкой, что на деле превратило их в бесправных, не влияющих на происходящие процессы в воинских гарнизонах просителей.
Ну а о том, как «экономят» бюджетные ассигнования ОАО «Оборонсервис», входящие в него субхолдинги, другие коммерческие структуры, работающие с Минобороны, всем хорошо известно.
«Странные» выплаты
В 2008 году, то есть в начале реформ, были заявлены пять основных программных задач по созданию нового облика Вооруженных Сил. Ни одна из них по существу не выполнена. А поскольку они проводились зачастую экспромтом, нередко без учета здравого смысла, методом проб и ошибок, отрицая уже наработанный опыт, а главное – без финансово-экономических обоснований, то оказались исключительно затратными и нанесли серьезный ущерб обороноспособности страны.
Расходы бюджетных средств на реформы огромны, а результаты плачевны. На исправление серьезных ошибок еще потребуются большие деньги.
Финансовые и экономические издержки выявлены при решении каждой из заявленных программных задач. Вот несколько примеров.
Строительство жилья на землях Минобороны, инициированное его руководством под видом выгоды, реально обернулось огромными необоснованными расходами. В 2009 году таким способом построено 25,7 тысячи квартир, а путем приобретения их на рынке жилья в то время можно было закупить 43 тысячи квартир.
При собственном строительстве цена одного квадратного метра общей площади жилья по сравнению со среднерыночной стоимостью в ряде случаев завышалась практически в 2,4 раза. Только в Дальневосточном военном округе по 15 построенным домам указанные расходы составили 737,5 миллиона рублей.
Министерство обороны даже не всегда имело достоверные данные о стоимости одного квадратного метра построенного жилья. Доходило до абсурда, когда ЗАО «Кубаньстройпроект», не сдавшее 765 квартир в установленный срок, продолжало после этого через полгода и год получать деньги от Минобороны авансом до полной стоимости контракта в 1,7 миллиарда рублей. Но квартир как не было, так и нет, контракт не выполнен, а деньги перечислены. Как такое вообще возможно?
Другой пример. Явно избыточная посредническая структура – ОАО «Военторг», абсолютно ничего не делая, в договорах с соисполнителями занижая только на один процент стоимость сутодач по основным пайкам, оплаченным Минобороны (соисполнителей было 98 процентов), получало под видом комиссии ежегодно огромные суммы. В 2011 году они составили 230 миллионов рублей. К слову, порядок использования такой прибыли никем не определялся и о направлении ее для улучшения какой-либо деятельности ОАО «Военторг» речи быть не могло. Что хотим, то и воротим.
В свою очередь соисполнители, следуя примеру Военторга, наживались на договорах с другими соисполнителями (аутсорсерами). Цена пайка уменьшалась, что отрицательно сказывалось на качестве питания военнослужащих, росло количество отравлений. И все это происходило при наличии в составе Минобороны продовольственной службы, Тыла Вооруженных Сил.
Факты разбазаривания, незаконного и неэкономного расходования средств можно продолжать бесконечно на примерах «выполнения» любой из пяти заявленных задач реформы. Все это вылилось в десятки миллиардов рублей. А если посчитать, какой материальный ущерб был допущен стремительным переформированием дивизий в бригады, разгоном квартирно-эксплуатационных органов, сокращением различных складов, баз, полной ликвидацией других структур (без какой-либо надлежащей организации передачи материальных ценностей, военного имущества и контроля за этим), становится просто не по себе.
Об этом говорилось в соответствующих актах ревизий, которые руководство Минобороны, впрочем, не интересовали. Даже хрущевские реформы 50-х – начала 60-х годов прошлого века по части экономического урона, причиненного государству, как сегодня модно говорить, просто отдыхают.
При решении задачи существенного повышения денежного довольствия военнослужащим в реально заявленных в начале реформ размерах оно было повышено только тем, чья воинская служба связана с риском для жизни и кто проходит службу в отдаленных местностях. Это, безусловно, хорошо, но для всех других военнослужащих повышение денежного довольствия в связи с отменой натуральных льгот и так называемых стимулирующих и устаревших надбавок оказалось значительно скромнее заявленного.
При этом введены «странные» выплаты для отдельных категорий военнослужащих, вроде такой, как надбавка за физическую подготовку, хотя сам статус офицера уже предполагает хорошую физическую подготовку. Труд преподавателя физподготовки в вузе был оценен существенно выше труда доктора наук, профессора по любой другой дисциплине. Имеются и другие не совсем продуманные решения.
Отмена льгот по проезду в отпуск и санаторно-курортному лечению военнослужащих и членов их семей серьезно подорвала исторически сложившуюся систему ежегодного оздоровления офицерского состава. Учитывая необоснованный рост стоимости путевок в военные санатории и дома отдыха (по сравнению с 2008 годом в два и более раз), наряду с реальным ухудшением услуг и качества лечения одни военные устремились на отдых за границу, где он зачастую обходится дешевле, чем в России, другие из-за нехватки средств вообще отказались от таких видов отдыха и лечения.
Вызывает удивление, что такое положение не интересовало новых реформаторов, а ведь ухудшение здоровья офицерского корпуса значительно подрывает боевую готовность армии и флота. Болезнь же членов семей не улучшает морально-психологического состояния защитников Отечества и неблагоприятно отражается на исполнении ими поставленных задач. Вот почему новому руководству Минобороны нужно срочно восстанавливать льготы и прежде всего те, о которых сказано выше.
Примеры финансово-экономических издержек реформ можно приводить сколь угодно. Но что делать дальше?
Возродить финансово-экономическую службу в погонах
Сейчас много говорится о продолжении реформ. Вносятся предложения – возвратить все прежнее, надежное, проверенное временем. Вынашиваются идеи вернуться к пятивидовой структуре Вооруженных Сил (возродить как вид ПВО), шести военным округам вместо созданных четырех и многие другие.
С экономической точки зрения для достижения заявляемых целей реформ во всех вопросах надо проявлять исключительную осторожность, поскольку новые реформы потребуют и новых затрат. Так, экономическая наука и практика выделяют четыре основных направления (статей затрат), которые дополнительно возникают в процессе реформ.
1. Затраты, связанные с личным составом (вывод военнослужащих за штат и их содержание без воинских должностей), расходы на перемещение военнослужащих в другие гарнизоны и перевозку их семей, затраты на увольнение военнослужащих, в том числе тех, которые еще многие годы могли бы продолжать воинскую службу и приносить пользу Вооруженным Силам.
2. Затраты, связанные с вооружением и военной техникой. Все, что высвобождается в процессе реформ или требуется для оснащения вновь формируемых воинских частей, необходимо перевезти – это стоит денег, заказать в промышленности – немалые расходы, лишнее разместить на складах, охранять, обслуживать – тоже значительные затраты.
3. Расходы, связанные с военным имуществом и другими материальными ценностями. Предметы тылового, медицинского, квартирно-эксплуатационного, коммунального обеспечения должны быть так же, как ВВТ, размещены на складах или, наоборот, поставлены в войска и силы, обеспечены их инвентаризация, учет, хранение и охрана. Все эти мероприятия требуют тщательной подготовки и немалых финансовых средств.
4. Затраты на утилизацию ВВТ, предметов снабжения, рекультивацию земель, передачу субъектам Российской Федерации или реализацию военных городков и других ставших избыточными воинских объектов.
Нельзя забывать также, что современная Россия и бывший СССР – это, повторим, далеко не одно и то же с точки зрения экономических возможностей, людских, других ресурсов. К военному строительству надо подходить взвешенно, с учетом современных вызовов и угроз. С одной стороны, чтобы ни у кого не возникло соблазна «укусить» слабого, а с другой – нельзя подрывать экономическую основу государства.
От должностных лиц, которые будут принимать решения о дальнейшем преобразовании в Вооруженных Силах, как неоднократно обращал внимание президент Российской Федерации, потребуются выверенные, продуманные, четкие и исключительно профессиональные шаги, разумное использование всего того, что сделано раньше. Только при таком подходе придет успех и не будет бесцельных трат бюджетных средств.
И может, самое главное – принятию наиболее важных и затратных решений должно предшествовать обсуждение их проектов в различных управленческих структурах и общественных организациях. Сегодня постепенно приходит понимание того, что продвижение по пути реформ невозможно без изменения финансово-экономической политики в Вооруженных Силах, всей финансово-экономической деятельности. А это в свою очередь возможно лишь при подготовке специалистов финансово-экономического профиля и если экономическая деятельность, учеба будут обязательными для всех руководителей органов военного управления, командиров и начальников. Важно также воссоздать систему ведомственного финансового контроля.
Межрегиональной общественной организацией «Совет ветеранов военной финансово-экономической службы» в целях улучшения финансово-экономической деятельности, без успехов которой обречены на неудачу все другие реформы, подготовлен ряд предложений, представленных правительству Российской Федерации. Мы, в частности, предлагаем:
- восстановить в составе центрального аппарата МО РФ единую подчиненную министру обороны финансово-экономическую структуру (сейчас их несколько);
создать в военных округах финансово-экономические управления, подчиненные командующим, с наделением их функциями распорядителей бюджетными средствами. Указанным структурам подчинить территориальные финансовые органы;
в связи с провалами в работе Единого расчетного центра качественно выполнять свои функции, снять с этой структуры часть задач, передав их решение в территориально-финансовые органы. Центру поручить отработать на небольшом объеме все вопросы обеспечения расчетов с личным составом. По мере его готовности к качественному выполнению функций расширить круг деятельности этой структуры;
в удаленных от основных баз воинских частях, а также в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях создать самостоятельные финансово-экономические органы с подчинением их военным округам;
оптимизировать систему заказов и расчетов за поставки ВВТ по государственному оборонному заказу. Координирующую функцию по заказываемым образцам ВВТ для всех силовых структур в целях исключения разных подходов к ценам возложить на Генеральный штаб ВС;
наиболее важные должности в финансово-экономических органах в центре и войсках комплектовать офицерами (до 20–30 процентов).
начиная с 2013 года возобновить набор абитуриентов в Военном университете МО РФ по финансово-экономической специальности.
На наш взгляд, необходимо восстановить в Минобороны систему ведомственного финансового контроля, которая являлась в прежние годы одной из лучших среди федеральных органов исполнительной власти. Ныне контролирующие финансовые структуры сведены до «карманных», неспособны решать задачи государственного уровня. Наиболее ответственные должности и в центре, и на местах надо укомплектовать офицерами.
Василий Воробьев, экс-начальник Главного управления военного бюджета и финансирования МО РФ, генерал-полковник
Опубликовано в выпуске № 8 (476) за 27 февраля 2013 года