Можно ли вернуть в оборонный бюджет выведенные из него миллиарды рублей
С последних дней прошлого года случалось читать публикации, в которых высоко оценивались «результаты военной реформы, проводимой Анатолием Сердюковым». Авторы советуют новому министру обороны Сергею Шойгу поддержать инициативы снятого главы ведомства и продолжить, лишь чуть скорректировав, большинство начатых тем преобразований. Однако в поисках реформаторских инициатив Сердюкова стало ясно, что он не сумел организовать рациональное выполнение даже задач, поставленных ему Верховным главнокомандующим. А всякая его самодеятельность и волюнтаризм обернулись в итоге ущербом для Вооруженных сил, масштаб которого сегодня так до конца и не определен.
Не случайно новый министр, постепенно разбираясь в деятельности предшественника, последовательно отменяет его решения одно за другим, стараясь по целому ряду позиций развернуть армию и флот к досердюковскому состоянию. Ведь даже самые упрямые апологеты преобразований Сердюкова признают, что он осуществлял их методом проб и ошибок. Причем винят в этом… как раз военных, не сумевших якобы разработать для гражданского министра хоть какую-нибудь концепцию реформы. Мол, пришлось тому принимать большинство судьбоносных решений, руководствуясь чуть ли не интуицией. Увы, и то и другое – откровенные спекуляции.
Заплатите за добрую перспективу
В январе 2007 года, за месяц до назначения Сердюкова на должность министра обороны, в конференц-зале 1-го дома Минобороны состоялась военно-научная конференция Академии военных наук. Выступивший на ней с докладом президент АВН генерал армии Махмут Гареев напомнил, что президент России Владимир Путин на заседании Совбеза РФ в июне 2005 года поставил военным ученым задачу по созданию новой Военной доктрины. Ее наработки и предлагалось обсудить на конференции. Гареев сказал тогда: «Необходимость разработки новой редакции Военной доктрины России возникла в связи с тем, что после утверждения действующей доктрины в 2000 году произошли существенные изменения в направленности и содержании тенденций развития геополитической и военно-политической обстановки, характере угроз оборонной безопасности государства. Уточнены задачи, стоящие перед Вооруженными силами и другими войсками РФ».
Совсем недавно вновь избранный президентом Владимир Путин сам подтвердил, что основные направления и цели развития Вооруженных сил действительно были сформулированы еще в 2005 году, задолго до того, как Анатолий Сердюков возглавил Минобороны. Правда, утверждал окончательный вариант Военной доктрины России уже президент Дмитрий Медведев 5 февраля 2010 года. И когда читаешь текст новой доктрины, то понимаешь, что большие ее куски слышал почти слово в слово на конференции АВН в январе 2007 года в докладах генерала армии Махмута Гареева, тогдашнего начальника Генштаба генерала армии Юрия Балуевского и других выступавших военачальников. Хотя все положения Военной доктрины прописаны своеобразно: «Основная задача строительства и развития Вооруженных сил и других войск – приведение их структуры, состава и численности в соответствие с прогнозируемыми военными угрозами, содержанием и характером военных конфликтов, текущими и перспективными задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время, а также политическими, социально-экономическими, демографическими и военно-техническими условиями и возможностями Российской Федерации». Характерная для любой концептуальной разработки цифровая неопределенность и позволяет теперь заступникам Сердюкова говорить о начатых именно им глубоких преобразованиях в Вооруженных силах. Между тем сделанные при нем новации имеют совсем другую природу.
«Для войны нужны три вещи: деньги, деньги и еще раз деньги», – ответил маршал Джан-Джакопо Тривульцио на вопрос Людовика XII о необходимых приготовлениях для завоевания Миланского герцогства (1499–1500 годы). Крылатую фразу напомнили обозревателю «НГ» в Совете ветеранов военной финансово-экономической службы (СВВФЭС). Данная организация является ныне самым мощным сообществом экспертов по проблемам военной экономики. Так вот они утверждают, что откровение Тривульцио выражает вообще главный принцип военного строительства и существования любой армии.
Сегодня ни для кого не секрет, что на протяжении 1990-х годов потребности обороны у нас в стране удовлетворялись по остаточному принципу. За первые 10 лет существования новой России для флота не был построен ни один корабль, в Сухопутные войска поступали единицы боевой техники, в авиацию – по одному самолету в год. Количество бесквартирных офицеров перевалило за 170 тыс. Эксперты СВВФЭС с цифрами в руках доказывают, что ни в один год того драматичного десятилетия не был выполнен оборонный бюджет. Исполнялся то на 30%, то на 50%, то на 70%. А в завершающем ХХ столетие году бюджетные расходы по статье «Национальная оборона» вообще упали до рекордно низкого уровня. Ввиду высоких тогда темпов инфляции и случившегося в 1998-м дефолта дадим для сравнения пару показателей в долларовом выражении. В 1994 году оборонные расходы были на уровне примерно 13 532 млн. долл. В 1999 году – приблизительно 3470,5 млн. долл.
А потом, как мы помним, у Вооруженных сил РФ сменился Верховный главнокомандующий – пост сдал Борис Ельцин, а принял Владимир Путин. И уже в 2000 году объем финансирования Российской армии увеличился более чем вдвое, составив примерно 7480,2 млн. долл., перечисленных в полном рублевом объеме Министерству обороны. Превзойти же уровень ассигнований, запланированных на 1994 год, удалось уже в 2004 году. Благодаря тому, что оборонный бюджет ежегодно увеличивали на 20%, выдерживали его долю в ВВП около 2,7% и полностью исполняли его.
В высшем государственном руководстве в тот период сложилось стойкое убеждение, что крайне запущенное состояние Вооруженных сил можно поправить только одним способом – планомерно и существенно наращивать инвестиции в военную организацию страны. Следуя такому простому правилу, Минобороны, возглавляемое тогда Сергеем Ивановым, смогло не только провести ряд аккуратных структурных преобразований в армии, сократить к 2007 году ее численность до 1 млн. 134,8 тыс. человек, но и наметить ясные, понятные направления развития Вооруженных сил. Под решение дальнейших задач расходы на оборону были увеличены в 2007 году уже на 22% и достигли небывалого для РФ уровня в 831,9 млрд. руб. Но и это был еще не предел: на следующий, 2008 год на военные нужды выделили 1040,8 млрд. руб., обеспечив рост оборонного бюджета аж в 25%.
Именно наращивание военных расходов стало главной предпосылкой для выдвижения на должность министра обороны топ-менеджера, руководителя Федеральной налоговой службы Анатолия Сердюкова. В открытую заявлялось, что он как профессиональный финансист должен обеспечить максимальную эффективность использования выделяемых средств в осуществлении намеченных преобразований Вооруженных сил. Однако Сердюков поступил с точностью до наоборот: попытался приспособить изменяемое армейское устройство под удобную и привычную ему систему управления финансовыми потоками.
Авторы и исполнители
Едва ли не самым большим достижением команды Сердюкова в создании так называемого нового облика армии преподносится радикальное изменение структуры Вооруженных сил. Будто бы под жестким давлением гражданского министра военные решились вместо шести военных округов перейти на деление территории страны в четыре округа. Те, по разъяснению Гареева, во время войны превращаются в оперативно-стратегические командования (ОСК) – «Запад», «Юг», «Центр» и «Восток». В каждом из них созданы межвидовые группировки войск и сил, управляемые по оптимизированной трехзвенной системе (округ–армия–бригада). Кстати, ликвидация неповоротливых мотострелковых и танковых дивизий численностью 12–15 тыс. человек, которые якобы не проявили себя ни в чеченских войнах, ни в пятидневной войне 08.08.08, тоже выдается за достижение Сердюкова и его начальника Генштаба Николая Макарова. Как же, ведь вместо «устаревших» войсковых соединений были сформированы бригады высокой боевой готовности численностью всего 3–4,5 тыс. человек. Причем признается приемлемой урезанная численность и всех Вооруженных сил до 800 тыс. военнослужащих вместо заявлявшегося первоначально и называвшегося оптимальным 1 млн. человек. Все оправдывается значительными сокращениями, идущими сейчас в… армиях стран НАТО.
Но давайте беспристрастно посмотрим на некоторые факты. Четыре Главных командования на четырех стратегических направлениях существовали в СССР с 1979 до 1992 года, когда их упразднил Борис Ельцин. Желание возродить межвидовые группировки войск под эгидой стратегических командований у российских военачальников проявилось в первой половине нулевых годов. В феврале 2006 года министр обороны РФ – заместитель председателя правительства Сергей Иванов публично объявил, что в военном ведомстве изучается возможность перехода от окружного руководства войсками к региональным командованиям и что с 2005 по 2007 год проводится соответствующий эксперимент в войсках и штабах. Тогда же Иванов заверил: «При получении положительных результатов эксперимента с 2008 по 2010 год планируется формирование на постоянной основе региональных командований «Восток», «Юг» и «Запад». Осенью 2007-го в рамках уже развернутых масштабных исследований было проведено командно-штабное учение «Восток-2007». Его опыт должен был окончательно подтвердить целесообразность перехода Вооруженных сил к другой структуре.
Судя по всему, результаты КШУ получились положительные, так как руководивший учением начальник Генштаба генерал армии Юрий Балуевский стал особенно настойчив в продвижении идеи структурной перестройки. Впрочем, он был ее последовательным сторонником и раньше, когда только начиналась работа над новой Военной доктриной России. Продолжал настаивать на ее скорейшей реализации и после того, как через год совместной работы Сердюков все-таки уговорил президента освободить Балуевского от должности начальника Генштаба и перевести в замсекретари Совбеза. Так что сегодня смело можно говорить, что четыре оперативно-стратегических командования, называемые военными округами в мирное время, возникли благодаря последовательным усилиям Балуевского.
Новому начальнику ГШ генералу армии Николаю Макарову и министру обороны Анатолию Сердюкову пришлось также выдерживать намеченные их предшественниками сроки формирования ОСК – к исходу 2010-го. И добавленное к первоначальному замыслу четвертое ОСК «Центр» стало прямым результатом проводившегося по инициативе Иванова и Балуевского эксперимента. Это соответствовало утвержденной президентом в начале 2010-го новой Военной доктрине России, в которой записано: «Российская Федерация рассматривает вооруженное нападение на государство – члена ОДКБ как агрессию против всех государств – членов ОДКБ и осуществит в этом случае меры в соответствии с Договором о коллективной безопасности». В общем, для взаимодействия с армиями среднеазиатских республик предназначено в первую очередь ОСК «Центр».
Почему же тогда не пришелся ко двору нового министра Балуевский? Почему его наработки теперь безапелляционно приписывают тандему Сердюков–Макаров и упрямо повторяют байку о начатой ими военной реформе? Ответы на эти вопросы обозревателю «НГ» опять дали эксперты СВВФЭС. Если в кризисном 2009-м и послекризисном 2010-м темпы роста оборонных расходов России по понятным причинам снизились соответственно до 14% и 7%, то в 2011 году они вновь вернулись к привычному показателю в 20%. Затем в 2012-м достигли рекордных 1,9 трлн. руб., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 22%. Денег давали все больше и больше, конечно же, под основательно продуманную реформу армии. Но их использование по-разному видели Балуевский и Сердюков. В 2008 году победила точка зрения старшего начальника. Хотя теперь ему придется как минимум объяснять несоответствие между планами и результатами.
Искажение первоначальных замыслов реформы наиболее выпукло проявилось как раз в восхваляемой трехзвенной системе управления войсками: округ–армия–бригада. Заметим, что инициатором увеличения количества бригад в Сухопутных войсках был все тот же генерал армии Юрий Балуевский. Однако он считал необходимым иметь в организационно-штатной структуре войск и бригады, и дивизии для решения различных боевых задач, на разных ТВД. К тому же через два месяца после отстранения Балуевского от должности начальника Генштаба случилась августовская война в Южной Осетии.
Оконфузившись в первый день той войны с командованием группировкой тактических соединений и частей, привлеченных к операции, руководство Минобороны стало оправдываться устаревшей якобы организацией дивизий. В итоге было решено перевести Сухопутные войска целиком на бригадную структуру и полностью ликвидировать дивизионное звено. Утверждалось, что уменьшение фактически до минимума числа уровней оперативно-тактического управления существенно упрощает и ускоряет прохождение команд. Хотя хорошие военные специалисты изначально видели всю бессмысленность такой аргументации. Ведь последнее десятилетие разрабатывались и начали активно внедряться в войска автоматизированные системы управления, которые создают единое командно-информационное пространство от самых высших органов управления до отдельных военнослужащих. При полноценном применении АСУ любая команда независимо от количества уровней управления и собственно точки подачи может при необходимости быть доведена непосредственно солдату на поле боя в считанные секунды.
По мнению экспертов, гражданский министр в данном случае весьма умело воспользовался известным приемом менеджмента: превращай свои неудачи в ступени к успеху. Изменением войсковой структуры в интересах будто бы повышения боеспособности армии прикрывалось стремление приспособить ее под свою систему контроля и управления финансами. Совсем не требования боеготовности стали определять пресловутый «новый облик» Вооруженных сил.
Военным деньги в руки не давать
Вот как действие этого механизма объяснил председатель СВВФЭС генерал-полковник в отставке Василий Воробьев, возглавлявший в 1990-е Главное управление военного бюджета и финансирования МО РФ, а в нулевые – Военный финансово-экономический университет. Он рассказывал: «В сентябре 2009 года министр обороны подписал приказ № 1034, которым на базе воинских структур была создана система юридических лиц в форме федеральных бюджетных учреждений (ФБУ) и их филиалов. Ранее войсковые части в силу специфики своих функций не имели статуса юрлица. Но их решили встроить в систему, предусмотренную российским законодательством для всех гражданских бюджетных учреждений. Тем же приказом уменьшалось до трех (вместо четырех-пяти) количество уровней доведения бюджетных ассигнований до получателей. Это позволило уменьшить количество распорядителей бюджетных средств в 2,4 раза, получателей бюджетных средств – в 2,8 раза. Воинские структуры стали именоваться «ФБУ в/ч 00001» и «филиал ФБУ в/ч 00001». Через год, в июне 2010-го, в Министерстве обороны приняли решение о формировании территориальных финансовых органов (ТФО) обеспечения войск (сил) по… субъектам Российской Федерации. На них и замкнули все ФБУ. С 1 января 2011 года из штатов воинских частей повсеместно были исключены финансовые органы и все офицерские должности финансово-экономической специальности. Лицевые счета в органах федерального казначейства войсковым частям открывать перестали. Была создана, по сути, чисто гражданская трехуровневая система управления финансовыми потоками, независимая от воинских структур, строящая отношения с соответствующими командирами и начальниками на основании двусторонних договоров и фактически лишившая самих военных права распоряжаться бюджетными ассигнованиями, выделенными вообще-то на их нужды».
Параллельно формированию независимых финансовых органов в течение всего 2009 года шел процесс расформирования 23 дивизий. Им на смену к 1 декабря 2009-го были созданы 39 развернутых бригад – 4 танковые и 35 мотострелковых. Под создаваемые три уровня доведения бюджетных ассигнований подстроили, сформировали три уровня управления войсковыми структурами.
«Но начало 2011 года показало, что командующие, многие командиры и начальники были не готовы принять новую систему финансового обеспечения, – констатирует генерал-полковник Воробьев. – Руководители воинских формирований не могли качественно решать возложенные на них задачи, не имея доступа к ресурсам, обеспечение которыми новые структуры зачастую без объяснения причин просто срывали».
Помимо сугубо экономических осложнений в жизнедеятельности войск возникли серьезные проблемы и собственно в военной сфере. Кандидат военных наук полковник в отставке Александр Александров пояснил нашей газете: «По совокупному боевому потенциалу указанные соединения (бригады. – «НГ») соответствовали 12–15 эквивалентным дивизиям постоянной готовности дореформенной организации. В сравнении с составом 2007 года расчетный боевой потенциал мотострелковых и танковых войск по наличному вооружению автоматически сократился в 3,5–4 раза. Естественно, что такая, с позволения сказать, «современная бригада» не соответствует понятию «тактическое соединение». По сути дела, в системе управления войсками образовался ничем не заполненный разрыв между армией и бригадой, едва замаскированный рассуждениями о наличии в системе высшего тактического соединения».
А бывший командующий 58-й армией (в 2003–2006 годах) генерал-лейтенант запаса Виктор Соболев отметил: «В 29-й армии, управление которой занимает сейчас здание бывшего штаба Сибирского военного округа в Чите, только одна бригада на территории от Улан-Удэ до Белогорска – а это около 3 тысяч километров государственной границы. В случае вооруженного конфликта с Китаем китайцам будет очень трудно ее найти, чтобы пленить или уничтожить». Генерал также указал, что на Востоке два военных округа КНР (Шэньянский и Пекинский) сильнее всех Сухопутных войск РФ, вместе взятых. Впрочем, и на Западе диспропорция не в нашу пользу. Так, в зоне ДОВСЕ Североатлантический альянс имеет 24 дивизии и 254 бригады. Эта группировка может быть усилена американскими войсками, которые, кстати, тоже не отказались от дивизий. Да, они их реформировали по программе создания «дивизии XXI века», имеющей общую численность около 16 тыс. человек и состоящую, между прочим, из… бригад.
Ну а ради чего, собственно, были предприняты все эти административные ухищрения? Какова истинная цель ухода от изначального замысла преобразований в армии?
«Сегодня никто вам точно не скажет, куда делись материальные ценности на миллиарды рублей при переформировании дивизий в бригады, – говорит председатель СВВФЭС Василий Воробьев. – Во многих местах не составлялись акты приемо-передачи за подписью командиров, не использовались какие-либо другие прозрачные методики передачи или списания высвобождавшегося имущества ликвидируемых соединений, и в результате много материальных ценностей просто «растворилось в пространстве». В таком же режиме сокращались квартирно-эксплуатационные части гарнизонов по всей стране, когда им на смену приходили сторонние ОАО, созданные для оказания аутсорсинговых услуг военным».
Аутсорсинг вообще стал ныне убедительным доказательством совсем не бескорыстных извращений первоначального замысла реформы Вооруженных сил. Обозревателю «НГ» довелось в первой половине 1990-х участвовать в нескольких военно-научных конференциях, где высказывались предложения передать сторонним гражданским организациям все виды хозяйственного обеспечения и обслуживания войск. «Чтоб у нас стало, как в американской и европейских армиях, – мечтали российские военные. – Чтоб мы занимались только боевой учебой». Но мечта долго оставалась несбыточной по причине все того же скудного финансирования армии и флота по остаточному принципу. Ведь сторонним организациям нужно платить совсем не так, как солдату-срочнику, махающему метлой или чистящему картошку в наряде по кухне. А в то время денег даже на топливо для боевой техники почти не выделяли, занятия чаще всего проводили «пешим по-машинному».
Все изменилось принципиально в 2006 году. Бюджет военного ведомства достиг достаточного размера, чтобы планировать какие-то ранее непозволительные расходы. Но самое главное, Сергей Иванов объявил тогда о поэтапном сокращении срока службы по призыву – до полутора лет с 1 января 2007-го и до года с 1 января 2008-го. Всем стало ясно, что за 12 месяцев призывника не превратить в полноценного солдата, если не избавить от выполнения множества несвойственных ему функций и не наполнить все его время боевой подготовкой. О необходимости скорейшей передачи всех видов хозяйственного обеспечения и обслуживания воинских частей сторонним организациям заговорили в полный голос. Собственно, это и была одна из основных задач, поставленных Анатолию Сердюкову, как поднаторевшему менеджеру, при назначении на должность министра обороны в феврале 2007 года. И надо ж было так испоганить давнюю мечту военных… Сегодня вся страна в подробностях знает о многомиллиардных хищениях в холдинге ОАО «Оборонсервис» и входящих в него субхолдингах «Славянка», «РЭУ», «Военторг» и других ОАО, созданных исключительно для оказания аутсорсинговых услуг Вооруженным силам.
Отлаженные схемы «дойки» госбюджета работали практически по всем направлениям военной реформы. Благо следственные органы вылавливают все новые и новые факты злоупотреблений недобросовестных реформаторов и связанных с ними коммерсантов. Остается лишь ждать и надеяться, что причиненный армии ущерб все-таки удастся полностью подсчитать и максимально возместить.
Олег Владыкин
