Во внешней политике США действуют на автопилоте, пишет FP. У Америки есть масса инструментов давления, но она все время прибегает к одним и тем же методам. Рефлекторная тяга к принуждению и стремление к недостижимым целям делают внешнюю политику Вашингтона неэффективной, считает автор статьи.
Стивен Уолт
Богатые и могущественные страны, такие как Соединенные Штаты, могут себе позволить делать одно и то же снова и снова, даже если эти меры не работают, — немедленные и далеко идущие последствия при этом им не грозят. Белый дом переходит из рук в руки, президентские назначенцы приходят и уходят, новые кризисы вспыхивают без предупреждения, но США неизменно достают из ящика стола одни и те же изъезженные меры и средства реагирования, привычным жестом стряхивают с них пыль и снова пускают их в ход. Некоторые из этих мер настолько укоренились, что застряли в подкорке: власть имущие редко когда ставят их под сомнение, а несогласным, если они попытаются разубедить свое начальство, придется несладко. По-хорошему их никто особо и не спрашивает. Это внешняя политика на автопилоте.
Я не ищу работу в Вашингтоне, что позволяет мне свободно задать вопросы по поводу некоторых из этих "дежурных" мер реагирования. Вот четыре самых наболевших вопроса.
Чем диктуется наша уверенность, что путь к победе лежит через бомбардировки?
Уже более века сторонники авиации утверждают, что это лучший способ наказать противника и заставить его просить пощады. Поскольку США, Израиль, Россия и некоторые другие государства вольны почти безнаказанно применять авиацию в ряде мест (например, в Йемене, в секторе Газа и на Украине), они убеждены, что бомбардировки, налеты беспилотников или ракетные обстрелы непременно убедят противников выбросить белый флаг и исполнить все их требования.
Если бы. На самом деле, как убедительно доказали политолог Роберт Пейп и другие, авиация крайне редко служит эффективным инструментом принуждения, если вообще. Бомбардировка Германии и Японии обычными или зажигательными бомбами не привели к капитуляции, а массированные бомбардировки Северного Вьетнама не отвадили Ханой от попыток объединить страну. Неоднократные воздушные удары Израиля по Ливану и сектору Газа не убедили ни “Хезболлу”, ни ХАМАС сложить оружие и не погасили пламенного желания палестинцев обрести собственное государство. Наоборот, эти действия лишь придали им решимости. Саудовские бомбардировки Йемена не убедили хуситов сдаться — как и удары России по украинским городам. Воздушную кампанию НАТО против Сербии в 1999 году в ходе войны в Косово можно считать редкой историей успеха авиации — ровно до тех пор, пока вы не выясните, что в итоге сербскому лидеру Слободану Милошевичу выпал жребий более щадящий, чем уготованный до тех пор, пока не посыпались бомбы.
ВВС — плохой инструмент принуждения по двум причинам. Во-первых, несмотря на возросшую мощность и точность, традиционная авиация не может поставить общество на колени и заставить страну подчиниться. Слишком много у противников способов адаптироваться и выжить. Посмотрите на Газу: Израиль бомбит этот крошечный густонаселенный анклав как душе угодно, но уничтожить ХАМАС не в силах. Более того, эти попытки нанесли неизгладимый ущерб его международной репутации. Во-вторых, вместо повиновения падающие бомбы, наоборот, будят в людях дух сопротивления и жажду мести.
Я, разумеется, не утверждаю, что авиация напрочь лишена военной ценности. В сочетании с мощными сухопутными или военно-морскими силами превосходство в воздухе может принести победу в военной кампании на суше или на море и, в итоге, навязать волю побежденному противнику. Чего авиация точно не в силах, так это достичь этой цели самостоятельно. Поэтому даже располагая мощными ВВС, лидеры должны отучиться от мысли, что это быстрый, недорогой и крайне эффективный способ убедить противника сдаться. Но желаю удачи в попытках достучаться с этим откровением до Вашингтона, Иерусалима или Москвы.
Сколько можно “восстанавливать сдерживание”?
Когда могущественные страны применяют силу против противника за то, что тот сделал что-то, что им не нравится, должностные лица часто заявляют, что их цель — “восстановить сдерживание”. Израильские официальные лица уже много лет об этом твердят, последний раз после нападения ХАМАС 7 октября. Им вторят и американские политики в попытках оправдать применение силы: они тоже все время рассуждают о стремлении “восстановить сдерживание” против Ирана, России, хуситов и всех остальных, кто поступает им наперекор.
Не поймите меня превратно: в этой цели нет ничего плохого. Если противник сделал нечто предосудительное, потому что недооценил вашу решимость или возможности и оплошно возомнил, что ничего ему за это не будет, то можно доказать ему его неправоту. Но когда стране приходится регулярно “восстанавливать сдерживание”, ей следует осознать, что ответные меры не приносят желаемого эффекта. Когда вам приходится регулярно наказывать кого-то, чтобы “восстановить сдерживание”, это знак, что прошлые удары не изменили его поведения и не привели к желанному результату. Это может даже усугубить проблему: противник либо загорится желанием отомстить, либо захочет показать, что запугать его не удастся. Демонстративное неповиновение несмотря на повторяющуюся кару — верный признак мощной мотивации. Если ваши “сдерживающие” угрозы раз за разом терпят неудачу (настолько, что “сдерживание” приходится “восстанавливать”), самое время задаться вопросом: может, есть иной способ ослабить мотивацию противника и подорвать его решимость? Или, быть может, некий компромисс окажется благотворнее очередного приступа бессмысленного и неэффективного насилия?
Когда же США наконец признáют, что Северная Корея не откажется от ядерного оружия?
КНДР — острая проблема не только для Южной Кореи и США, но подчас даже для ее китайского покровителя. Не раз администрации США приходилось уделять Пхеньяну внимания больше, чем ей, вероятно, хотелось бы, и главной причиной для беспокойства была и остается его ядерная программа. Администрация Клинтона пыталась убедить бывшего лидера Ким Чен Ира отказаться от ядерного оружия посредством Рамочного соглашения 1994 года, но ни одна из сторон не выполнила взятых на себя обязательств, и в итоге сделка провалилась. Северная Корея провела свои первые испытания в 2006 году и сегодня предположительно имеет в своем арсенале от 40 до 50 боеголовок.
Северная Корея стремится к ядерному оружию, потому что это непробиваемый надежнейший заслон от внешних попыток свергнуть династию Кимов. Трудно даже помыслить себе такое сочетание кнута и пряника, которое убедило бы лидеров отказаться от столь мощной защиты, хотя “денуклеаризация” Северной Кореи и остается политическим приоритетом Америки. Иными словами, США официально добиваются заведомо недостижимой цели, что, разумеется, мешает разработке более эффективного подхода к давнишней проблеме. Хотя авторитетные эксперты и призывали США и их региональных партнеров признать реальность ядерного арсенала Северной Кореи, политика США зашла в тупик и упрямо из него не выходит. Не пора ли, наконец, смириться и впредь исходить из того, что Северная Корея откажется от своего ядерного арсенала примерно с такой же вероятностью, что и сами США?
США когда-нибудь перестанут злоупотреблять экономическими санкциями?
Иногда я задаюсь вопросом, уж не спрятана ли в каком-нибудь невзрачном здании в Вашингтоне машина, которая просматривает новостные ленты, опознаёт всех тех, кто раздражает американских должностных лиц, а затем выкатывает против этих возмутителей спокойствия список санкций. Я, конечно, шучу, но всякий раз, когда американские политики на кого-то сердятся и горят желанием что-то предпринять, они в первую голову замораживают иностранные активы, ограничивают торговлю, лишают врага доступа к глобальным финансовым рынкам или вносят в черные списки должностных лиц.Санкции стали дежурным шагом, когда применение силы по тем или иным причинам даже не рассматривается, — при том, что все прекрасно знают: они не изменят ничье поведение ни на йоту.
Как и в случае с авиацией, правильно разработанные санкции помогают достичь некоторых внешнеполитических целей. Например, в военное время эмбарго и другие формы санкций могут ослабить противника и снизить его боеспособность — хотя редко имеют решающий эффект и, разумеется, требуют времени. Как показали тщательные научные исследования, страх будущих санкций действительно может отвадить от некоторых шагов, но если жертва все же проигнорировала эту угрозу, это означает, что она предвидела грядущее давление и не постоит за ценой. Санкции обычно действуют слишком медленно и их слишком просто обойти, чтобы наставить решительного противника на путь истинный, однако политики США упорно их вводят, даже не задумываясь, сработают ли они. Прошло уже 65 лет, а мы все дожидаемся, когда же рухнет коммунистический режим на Кубе. Вот, собственно, и все, что вам нужно знать об их эффективности как инструмента принуждения.
Как вы, наверное, заметили, через мой список вопросов проходит одна красная нить. У США масса инструментов давления, но при первых же признаках проблем они автоматически достают одни и те же. Мы выдвигаем к другим требования что-то делать (или, наоборот, не делать), выдвигаем ультиматумы, усиливаем нажим и ужесточаем наказание в надежде, что противник повинуется. Но этот подход редко срабатывает, потому что, как правило, мы требуем от других слишком решительных уступок, а наше давление лишь придает им стимула сопротивляться. В конце концов, если то или иное правительство или группа повстанцев сдастся, стоит только Вашингтону сбросить несколько бомб или наложить финансовые санкции, чтó мешает американским чиновникам вскоре выдвинуть дополнительные требования?
Наша рефлекторная тяга к принуждению и упрямое стремление к недостижимым целям всерьез мешают более эффективной внешней политике США.Вместо того, чтобы убеждать других поступать как нам выгодно без угроз и давления (в чем, собственно, и заключается дипломатия), Вашингтон отчего-то рассчитывает, что добьется своего принуждением — и ему не придется идти ни на какие компромиссы. Понять других и попытаться выработать взаимоприемлемые решения — это сложно и отнимает много времени. А ввести еще один пакет санкций или выпустить “Томагавки” — это быстро, легко и к тому же придает чиновникам решительный вид. Увы, наш принцип “не нравится — проваливай” не оставляет противникам стимула договариваться — и еще меньше оснований соблюдать условия навязанной сделки. Если американцы хотят, чтобы их лидеры сначала думали и только потом действовали, пора задавать им неудобные вопросы и требовать ответов поубедительнее.
Стивен Уолт — обозреватель журнала Foreign Policy и профессор международных отношений Гарвардского университета