Проблемы импорта вооружений

Анализ эффективности закупок, международная кооперация и трансферт технологий в отечественном ОПК

Первым серьезным решением в сфере закупок ВВТ, реализованным после появления финансовых возможностей для обновления ВС, стало изъятие в конце 2008 года у Управления начальника вооружения ВС РФ и других профильных органов военного управления (Главного ракетно-артиллерийского управления МО РФ, Главного автобронетанкового управления МО РФ) функций заключения контрактов на поставку вооружений. Их передали вновь созданному Управлению госзаказа Минобороны. С учетом приведенных в №№ 47, 48 «ВПК» за 2010 год исторических аспектов и конкретных примеров публикуем мнение экспертов по проблемным вопросам зарубежных закупок оружия и степени реализуемости импортозамещения в оборонной отрасли.

В мае 2010 года началась реанимация Федерального агентства по закупкам вооружений, военной и специальной техники (Рособоронпоставка), созданного в 2007-м при правительстве и фактически не принимавшего участия в контрактации закупаемых вооружений для всех силовых ведомств. Согласно вышедшему указу президента оно переводилось из подчинения правительства в Минобороны. Резюмируя пройденный путь реформирования закупок вооружений и военной техники (ВВТ), нельзя не заметить, что до 2007 года полноценной закупочной системы не возникло. Лишь с 2007–2008 годов начался перелом в закупочной политике, который выражался как в увеличении объемов закупаемых вооружений, так и в мерах по усилению контроля за расходом выделяемых государством ассигнований. К осени 2010-го было завершено в общих чертах институциональное реформирование этой системы. Тем не менее за рамками остался один из важнейших вопросов – механизм формирования политики долгосрочных закупок и доли импорта. Это сразу же выявилось в реализации Государственной программы вооружения на период 2011–2020 годов (ГПВ-2020). Ценообразование в данной программе проводилось без полноценного участия предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Более того, планирование долгосрочных контрактов шло с учетом только самых оптимистичных прогнозов, что сузило возможности их реализации в сложной социально-экономической ситуации. Импорт военной продукции отдельно в плане не рассматривался, и каждое решение по закупкам было преимущественно политическим.

Критические элементы

В семействе российских стандартов ГОСТа РВ «Система разработки и постановки продукции на производство» импортные ВВТ никак не упоминаются. То есть по умолчанию подразумевается, что завозимое оружие должно соответствовать требованиям указанных стандартов наравне с отечественными образцами. Таким образом, непонятно, на каком основании иностранная техника, не прошедшая испытания согласно ГОСТу РВ, не обеспеченная конструкторской и технологической документацией с литерами «А» или «О1», может поступить в Российскую армию. Ведь принятие на вооружение должно осуществляться после прохождения госиспытаний и утверждения заказчиком конструкторской документации в соответствии с требованиями.

Еще более запутанная ситуация складывается в части использования импортных комплектующих в производстве отечественных ВВТ. В соответствии со статьей 1 федерального закона от 27.12.1995 3213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» исполнителем ГОЗ является организация, участвующая в его выполнении на основе контракта с госзаказчиком или головным исполнителем (исполнителем). При этом заказчику запрещено брать покупные комплектующие изделия (ПКИ) у изготовителя, не имеющего лицензии на «соответствующий вид деятельности» (пункт 1 статьи 4). Нормативная база не позволяет однозначно определить, нуждается ли производство конкретного ПКИ в лицензировании. По сути решение этого вопроса отдано на откуп структурам госзаказчика.

Очевидно, что сегодня российский ОПК в отличие от советского не является полностью самодостаточным даже на уровне финальных образцов ВВТ. А по комплектующим тем более. Однако в постановлении правительства от 13.06.2006 № 369 «Об установлении запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства» прямо указывается: «Приобретение товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства не допускается, за исключением случаев, когда производство соответствующих товаров, выполнение работ, оказание услуг в Российской Федерации отсутствуют или не соответствуют требованиям государственных заказчиков».

Понятно, что при действующих в России регламентах иностранным поставщикам высокотехнологичных комплектующих в сферу поставок для нужд силовых структур войти фактически невозможно. А между тем по многим направлениям отечественный ОПК остро нуждается в поставках высокотехнологичных ПКИ из-за рубежа, особенно по электронной компонентной базе (ЭКБ). Ибо успехи в реализации импортозамещающих федеральных целевых программ (по ЭКБ, материалам и другим) пока не слишком велики.

В результате у нас действует система так называемых вторых поставщиков, являющихся по факту лицензированными посредниками между исполнителем и госзаказчиком. При этом разрешительные процедуры на применение ПКИ иностранного производства в отечественных ВВТ чрезвычайно бюрократизированы и запутаны, роль и значение стандартизации в этой сфере недопустимо малы. В целом единого регламента по использованию ПКИ иностранного производства в изготовлении ВВТ не существует. Причем согласно действующему законодательству о ВТС рядовые решения зачастую подписывает президент страны. Например, использование при модернизации танков Т-72 прицельных комплексов производства Республики Беларусь – союзной с Россией – оформляется распоряжением главы нашего государства.

Ввозим вынужденно

Россия сегодня имеет не столь масштабную экономику, чтобы позволить себе полностью автономный ОПК, вследствие чего встраивание в международную специализацию представляется наиболее естественным сценарием развития событий. С узковедомственной точки зрения для военных зачастую закупки за рубежом могут оказаться в ряде случаев более предпочтительными по совокупности таких факторов, как качество, стоимость жизненного цикла, скорость поставки, технологичность и эффективность. В ряде товарных сегментов отставание отечественной промышленности от лидеров настолько велико, что преодоление этого отставания в обозримой перспективе либо в принципе невозможно, либо потребует неприемлемо высоких затрат времени и ресурсов. Между тем Вооруженные Силы страны должны решать задачи по обеспечению военной безопасности уже сейчас.

Здесь встает проблема нахождения оптимального баланса между интересами МО и «оборонки», что предполагает высокое качество государственного управления на межведомственном, надминистерском уровне.

Практику импорта в России на сегодня нельзя считать удовлетворительной. Существенные недостатки контрактов на закупку иностранной военной техники для нужд ВС РФ заключаются в основном в том, что не реализованы или не регламентированы следующие процедуры и функции:

постановка задач, решаемых за счет импорта ВВТ, в среднесрочной и долгосрочной перспективе;

понятный и прозрачный выбор иностранных образцов, например по результатам испытаний по требованиям, аналогичным предъявляемым к российской технике;

собственно реализация и контроль этого вида закупок;

нормативно-правовая регламентация не только покупки, но и постановки импортных единиц на вооружение;

заказ техники и технологий, по которым можно было бы вести сравнительные испытания;

обязательный конкурс и исключение закрытости ценообразования в диалоге с зарубежными поставщиками;

создание и развитие технологической и кадровой базы для эксплуатации импортных единиц;

совместные перспективные разработки, НИОКР, в том числе гражданского и двойного назначения.

Помимо этого отсутствуют вспомогательные и сопутствующие механизмы, делающие контракты более выгодными для импортирующей стороны: офсетные соглашения, долгосрочная и среднесрочная аренда, лизинг.

Добавим к этому зачастую существенно более высокую стоимость импортируемых ВВТ по сравнению с отечественными, что особенно примечательно на фоне претензий к «завышенным» ценам российских ВВТ.

Сейчас ключевым моментом в проблеме импорта ВВТ являются отношения военных и отечественного ОПК. На повестке стоит задача преодоления высочайшего риска принятия узковедомственных, волюнтаристских решений, особенно в личных и клановых интересах, которые могут привести к неэффективной трате бюджетных средств, дестабилизации нашей оборонной промышленности и подрыву отечественного экспорта вооружений.

Неизбежные риски

Эксплуатация импортных ВВТ в мирное время связана с проблемами обучения персонала, удовлетворения текущих потребностей и накопления запасов боеприпасов, технического обслуживания и ремонта, поставки запасных частей, инструмента и принадлежностей. Отдельная проблема – сопровождение жизненного цикла ВВТ, вопросы модернизации, локализации производства боеприпасов и комплектующих.

Боевое применение импортных ВВТ помимо сложностей, характерных для мирного времени, требует резкого увеличения поставок боеприпасов, специфических ГСМ, запасных частей, средств ремонта и эвакуации. Как показывает опыт арабо-израильских войн – шестидневной в 1967 году и Судного дня в 1973-м, войны Сомали – Эфиопия 1977–1978 годов, ирако-иранской в 1980–1988-м, даже при лояльном отношении экспортера к поставкам в воюющую страну возникают проблемы со своевременной доставкой заказанного основного и дополнительного вооружения, боеприпасов, запасных частей, с ремонтом вышедшей из строя техники.

Закупки импортных ВВТ для ВС РФ. Опубликовано в газете "Военно-промышленный курьер" в выпуске № 49 (466) за 12 декабря 2012 года

В некоторых случаях участие страны-импортера в военных действиях влечет блокирование ранее согласованных поставок ВВТ, прекращение ВТС и даже применение режима санкций. Характерные примеры – ограничительные меры к Турции после аннексии части Кипра, отказ от сделок с Аргентиной в период Фолклендского конфликта, прекращение Францией ВТС с Израилем после войны 1967 года.

Нередко страны-поставщики имеют возможность блокировать или загрубить часть параметров ВВТ, что, например, случилось с системами ПВО Ирака французского производства в период проведения операции «Буря в пустыне». Во время Фолклендского конфликта более половины используемых аргентинской стороной американских авиабомб, попавших в британские корабли, не разорвалось.

Также известны случаи передачи экспортерами противоположной стороне конфликта критически важных данных по проданным противнику ВВТ. Так, Франция передавала Великобритании в период Фолклендского конфликта полные данные по самолетам Mirage IIIE и «Супер Этандар», противокорабельной ракете «Экзосет», состоявшим на вооружении Аргентины. Полные данные по французским радарам и системам ПВО получили участники антииракской коалиции в 1991 году в операции «Буря в пустыне».

Таким образом, постановка на снабжение ВС импортных ВВТ вызывает необходимость серьезных изменений в военном строительстве зависимой страны. В мирное время необходимо учитывать ограничения в эксплуатации чужой техники, длительный цикл согласований и поставок, что приводит к снижению боевой готовности войск. В военное время не исключаются аппаратное или программное блокирование важных функций, получение противником критически важных данных по импортным ВВТ, отказ от ранее согласованных поставок.

Кроме того, в России, которая все еще обладает индустриальными возможностями, чрезмерное расширение практики импорта ВВТ порождает риск игнорирования интересов национальной оборонной промышленности и экономики в целом, что приведет к стагнации последней.

Положительные стороны

У развития импорта ВВТ в РФ существует ряд вполне объективных предпосылок, в числе которых необходимость изучения зарубежных технических решений, оперативное удовлетворение срочных потребностей ВС по отдельной номенклатуре ВВТ, не освоенной отечественным ОПК, отсутствие собственного производства некоторых видов материалов и комплектующих, продвижение экспортно ориентированных образцов ВВТ совместного производства на внешних рынках. Участие в международной специализации и кооперации является в той или иной степени необходимым и неизбежным, в том числе в сфере ОПК. Вопрос – в создании адекватных механизмов закупочной политики и выработке выгодных для страны принципов международной кооперации. Перечислим некоторые их них.

Важнейший принцип, на основании которого производится большинство импортных закупок в мире, – обязательное проведение открытого конкурса между несколькими участниками. Законодательство ряда стран, например такого крупного импортера, как Индия, предписывает осуществлять закупки только на основе тендера. Другим ставшим уже обязательным правилом при закупке крупных партий иностранных вооружений является передача технологий, а также локализация производства. Без этого нормальная эксплуатация импортных образцов не представляется возможной. Решения должны приниматься по единым, законодательно и нормативно обоснованным правилам на коллегиальной основе с участием госзаказчика и представителей ОПК.

Стандартная мировая практика импорта вооружений подразумевает наличие офсетных требований, то есть встречных инвестиций продавца в экономику страны-покупателя.

Необходима гарантия сопровождения жизненного цикла поставляемых ВВТ вне зависимости от форс-мажорных обстоятельств.

Выбор возможных иностранных поставщиков для Российской армии рационально строить исходя из принципов их максимальной деполитизированности, а также приоритетности для них коммерческой мотивации поставок, что позволит если не обнулить, то хотя бы минимизировать политические риски. Другим важным принципом отбора оптимальных экспортеров может быть наличие уже сложившейся традиции военно-технических связей.

Необходима разработка нового стандарта ГОСТа РВ или дополнений к нему, регламентирующих требования и процедуры в отношении импортируемых ВВТ.

Не железо, а технологии

В выборе перспективных направлений импорта стоит внимательно изучить опыт европейских стран и Североатлантического альянса. Одним из них является размещение НИОКР в тех странах, чье технологическое преимущество в ряде направлений неоспоримо. Это перспективные работы, не привязанные к конкретному изделию или образцу и по сути являющиеся желаемым пакетом технологий и технологических решений, которые уже в 2020-е годы позволят выйти на принципиально новые проекты.

Из ПВН для нас наибольший интерес представляют системы связи и навигации, авиационные двигатели, энергетические установки, предметы стрелковой экипировки, БЛА.

Исходя из указанного наиболее приемлемым источником вооружений и технологий для нашей страны являются Франция и Италия. Именно французские и итальянские компании накопили самый богатый на Западе опыт сотрудничества с российскими коллегами из оборонной промышленности.

Французские Thales и Sagem поставляли свое бортовое оборудование для экспортных истребителей Су-30МКИ/МКМ. Итальянцы долгое время были партнерами ОКБ имени Яковлева в программе создания учебно-тренировочного самолета Як-130.

Итак, говоря о возможных закупках ВВТ за рубежом, имеет смысл рассматривать продукцию, приобретение которой отвечает как минимум трем критериям.

Во-первых, закупаемые за границей образцы должны быть объективно необходимы ВС, а их запрос необходимо рассматривать и одобрять независимыми контрольными органами. Во-вторых, у таких ВВТ не может иметься конкурентоспособных российских аналогов. В-третьих, необходимо, чтобы продукция в системе отечественных вооружений не занимала ведущее место (являлась локальной), что обезопасит ВС от рисков срыва поставок.

Перспективы импортозамещения

Необходимость закупок иностранных ВВТ для нужд ВС РФ обусловлена объективными обстоятельствами, важнейшими среди которых являются отставание военно-технического уровня (ВТУ) большей части отечественных образцов от современных требований и неспособность ОПК в приемлемые сроки ликвидировать отставание по всей номенклатуре систем вооружения.

Особый интерес для России представляют трансферт технологий и организация совместных производств для поставок как в ВС РФ, так и в третьи страны. Целесообразно дополнить законодательство и нормативные документы по вопросам ВТС регламентацией офсетных сделок при импорте финальных изделий ВВТ и ПКИ. Важно разработать отдельную программу по направлению трансферта технологий, согласованную с федеральными целевыми программами по ЭКБ, материалам и другими профильными программами. Такая программа могла бы скоординировать усилия государства и бизнеса в интересах развития технологической базы ОПК и промышленности в целом.

Сегодня российские интеграторы финальных образцов, систем и комплексов ВВТ испытывают серьезные затруднения при выборе современных высокотехнологичных комплектующих. Это приводит к снижению ВТУ изделий и росту издержек.

Следует провести технологический аудит нынешнего состояния российской «оборонки», четко сформулировать его проблемы и задачи. Исходя из полученных данных может разрабатываться в том числе и стратегия импорта ВВТ. Нельзя исключать того, что в обозримой перспективе на такие контракты средств может не хватить, поскольку в ценовом отношении ГПВ-2020 составлена на основе оптимистичных прогнозов и ориентиров. В государственных интересах масштабный аудит всех контрактов на импорт, который позволит проанализировать ценообразование и иные условия сделок. Он может быть проведен под эгидой Военно-промышленной комиссии (ВПК) при правительстве РФ. Радикальным, но вполне реальным сценарием видится приостановка всех импортных контрактов, по которым аудит выявит обоснованные сомнения, создание сбалансированного тактико-технического задания по открытым позициям и проведение открытого тендера с участием российских компаний.

Наряду с широко обсуждаемой проблемой качества (квалификации, ответственности) исполнителя в лице российского ОПК не менее остро стоит подобный вопрос в отношении госзаказчика, а военный импорт лишь часть большого дисбаланса, связанного с субъектами планирования и реализации ГОЗ.

Виктор Мураховский, главный редактор журнала «Арсенал Отечества»

Опубликовано в выпуске № 49 (466) за 12 декабря 2012 года