Прошлое, настоящее и будущее Соглашения Нанна–Лугара без лозунгов и ярлыков
Прошедшая внешнеполитическая неделя ознаменовалась для россиян могучей трещиной в отношениях между Россией и США, вызванной рождением из лоббистской пены пресловутого «закона Магнитского». «Удачно» доработанный на последнем этапе усилиями маститых русофобов, он одним махом разбил и так неуклюже вылепленный демократами сосуд пресловутой «перегрузки-перезагрузки» российско-американских отношений. Спасти ситуацию теперь может либо Сенат, либо сам Барак Обама, иначе отношения двух стран снова рухнут на уровень «империи зла».
В вопросе подталкивания этих отношений к краю бездны предыдущий «ход» был как раз за российской «командой». В конце первой декады октября c неожиданным комментарием по поводу дальнейшей судьбы Программы Нанна–Лугара выступил Департамент информации и печати МИД: мол, американское предложение не соответствует российским представлениям о том, в каких формах и на какой основе следовало бы выстраивать дальнейшее сотрудничество и что для этого нужны другие, более современные правовые рамки.
Лично я очень надеюсь, что это мнение будет подправлено «сверху» и Программу продлят – в том или ином виде. Последние 16 лет мне довелось проработать как раз в точке зацепления шестеренок американских и российских госструктур, приводивших ее в действие, и я точно могу рассказать, что из сказанного о ней и напечатанного – правда, а что – конъюнктурные измышления.
Программа Нанна–Лугара: истоки и суть
Программа Нанна–Лугара – это броское название комплекса проектов, реализуемых в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки относительно безопасных и надежных перевозок, хранения и уничтожения оружия и предотвращения распространения оружия от 17 июня 1992 года – Соглашения Нанна–Лугара. Срок действия Соглашения истекает в июне 2013 года.
Как и почему двумя американскими сенаторами овладела идея пробить в Конгрессе немалые деньги на оказание помощи России?
По воспоминаниям Ричарда Лугара, они с Сэмом Нанном в качестве представителей Сената США были направлены в Женеву, где наблюдали за ходом российско-американских переговоров по Договору о сокращении стратегических наступательных вооружений. В какой-то момент несколько российских коллег в кулуарах завели разговор о вопросе, который их весьма беспокоил. По их словам, в условиях глубокого кризиса Советского Союза, стоящего на грани распада, тысячи единиц оружия массового поражения практически оказались в условиях хранения, не вполне обеспечивающих их надежную защиту и без помощи извне проблему не решить. Доводы были настолько убедительными, что оба сенатора поспешили в Вашингтон и развернули бурную кампанию по получению гарантий финансирования.
Средства были найдены. Конгресс принял закон о финансировании требуемой помощи. Соглашение было подписано. Программа Нанна–Лугара родилась. Обратите внимание на очень важный момент – просьба о помощи поступила с советской стороны. Именно этот же принцип – реализация проектов только по инициативе получателя помощи – России – был заложен в основу последовавшего Соглашения. Кто эти неизвестные «члены советской делегации» – предатели или, наоборот, патриоты, радевшие за Отечество? Вспомним, в какой обстановке происходил и что предварял их разговор. Советский Союз не просто лихорадило – местная власть отказывалась подчиняться Центру.
Только в июне 1991 года был подписан Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений, как на страну обрушился августовский путч, приведший в итоге огромную страну к распаду. На тот момент у Советского Союза на вооружении находилось, кроме заявленного в Договоре о СНВ известного количества ядерных средств для стратегических носителей, еще и от 15 до 22 тыс. тактических ядерных боеприпасов. Треть этих запасов находилась за пределами России и подлежала транспортировке: Россия объявила себя правопреемницей Союза и обязалась вывезти все ядерное оружие на свою территорию.
Кроме политических деклараций о намерении это сделать у тогдашней российской администрации не было ничего. В этих условиях выполнить взятые на себя обязательства по вывозу и хранению оружия массового поражения было для новой России делом жизни и смерти великой державы. Выполнить эти обязательства нужно было любой ценой, пусть и за счет любой иностранной помощи. Так что, какими бы ни были личные соображения обратившихся за помощью на исходе жизни Советского Союза, результат их обращения был судьбоносным уже для России – в положительном смысле этого слова.
Была ли американская техническая помощь гуманитарным жестом? Отнюдь. Было ли в ней стремление со стороны США воспользоваться моментом и получить для себя максимальные преимущества? Конечно, было. Ни Нанн, ни Лугар никогда и не скрывали, что предложенный ими законопроект был направлен в первую очередь на обеспечение защиты США через предотвращение возможного расползания слабо, по их мнению, защищенного экс-советского ОМП и поддержание темпов сокращения СНВ, предусмотренных только что подписанным Договором СНВ-1. Именно эти два мощных аргумента послужили причиной быстрого принятия поправки Нанна–Лугара и стали основными критериями принятия-непринятия к финансированию запрашиваемых Россией проектов.
Был еще и третий важнейший критерий – ни один из проектов не должен прямо или косвенно способствовать увеличению обороноспособности нашей страны.
Можно ли квалифицировать американский подход как проявление какого-то изощренного коварства? Отнюдь. У стран нет друзей – у них есть интересы. Надеюсь, что наши власти предержащие и явно, и тайно поступают в соответствии с этим же принципом – делать все в интересах своего государства, и что вся наша безвозмездная помощь другим странам реализуются только в том случае, если приносит ощутимую пользу России.
По-настоящему государственный человек найдет способ забрать с пользой для страны не только «бесплатный сыр», но и мышеловку. В нашей стране такие люди были, и именно благодаря их заботе о благе страны Программа Нанна–Лугара состоялась.
Анти-Лугар
Что отрицательного для нашей страны видят в Программе Нанна–Лугара ее российские оппоненты? Давайте проанализируем этот своеобразный анти-Лугар.
Тезис первый. Финансовая помощь по Программе Нанна–Лугара ставит Россию в положение просителя, со статусом ниже, чем США, дает последним возможность оказывать на нашу страну политическое давление, делает уязвимой ее позицию на переговорах по разоружению.
Программа Нанна–Лугара реализуется уже 20 лет, и все это время Россия ни на мгновение не переставала быть великой державой. Разве эта программа не существовала, когда наша делегация во главе с господином Антоновым успешно провела переговоры по СНВ-3 и добилась справедливых для нашей страны условий? Существовала.
Примечательно, что первоначально Программа преследовала довольно узкие цели – поставку тяжелой техники и другого оборудования на объекты, ремонт вагонов для перевозки ядерных боеприпасов и тому подобное. Подавляющее количество наиболее масштабных проектов – по крайней мере в ракетной сфере – началось после 2000 года.
Тезис второй. России сейчас хватает собственных средств, чтобы финансировать выполнение взятых на себя обязательств.
Для меня, рядового гражданина и налогоплательщика, это совсем не очевидно. Ни по одному из параметров нашей реальности, за исключением, пожалуй, ГЛОНАССа и «Оборонсервиса», мы нигде не найдем фактов «гиперфинансирования». Наш бюджет продолжает строиться исключительно на нефтяной составляющей. Сегодня же только убежденный Робинзон не слышал, что над поставщиками традиционно добываемой нефти нависла смертельная угроза новых технологий добычи нефти из сланцев, которые обрушат цену на нефть минимум в четыре раза. За счет этих технологий Соединенные Штаты планируют уже через 10 лет обогнать по уровню добычи нефти Саудовскую Аравию и занять доминирующую позицию на традиционных арабских рынках. У нас нет возможности, гордо надувшись, отмахиваться от денег, которыми мы благополучно пользовались предыдущие 20 лет.
Тезис третий. Через Программу Нанна–Лугара США диктуют России, какие вооружения и в каких количествах уничтожать.
Все это – искаженная реальность. Во-первых, ни на одной из всех восьми страниц текста Программы Нанна–Лугара не сказано ни слова о том, что Россия вообще обязана что-то ликвидировать.
Во-вторых, Программа является вспомогательным инструментом, направленным на оказание России помощи в реализации Россией же ее собственных обязательств, взятых, например, в соответствии с Договором СНВ. Соглашение же Нанна–Лугара дает возможность получать финансовую помощь – или не получать.
В-третьих, в рамках Соглашения США вообще лишены возможности инициативы по реализации проектов. Все проекты реализуются исключительно по инициативе и официальному запросу Российской стороны.
Назначенные российским правительством исполнительные органы, представляющие нашу страну в Программе по соответствующим направлениям – Роскосмос, Росатом, Минобороны и Минпромторг, – исходя из содержания российского же гособоронзаказа определяют, финансирование каких проектов запросить у американского исполнительного органа по Программе – Министерства обороны США в лице его Агентства по уменьшению угрозы (АУУ МО США). При этом Россия может в любое время остановить реализацию любого из проектов. России никто ничего не диктует – предлагает, и наше дело – предлагаемые нам деньги грамотно взять.
Тезис четвертый. 40% американской помощи уходит на содержание американских компаний-генподрядчиков.
Частично я соглашусь с этим утверждением по сути, но не по конкретной цифре. Правда состоит в том, что до 25% американских средств из выделенных на Программу в свое время, действительно уходили на содержание американских компаний, которые выступали генеральными подрядчиками МО США/АУУ по реализации проектов помощи. Эти американские компании в непосредственных работах не участвуют, а выступают в роли интегрирующих подрядчиков.
Причина их привлечения к участию в Программе банальна и проста – российский дикий капитализм. После того как переданные напрямую в самом начале Программы средства несколько раз просто исчезали, заокеанские коллеги быстро нашли способ решения проблемы. На каждый проект они в качестве посредника стали нанимать американские компании. Эти компании, с одной стороны, нанимали российские проектные институты, НИИ и заводы для выполнения задач и оплачивали их работу из своего кармана, а с другой – выставляли счета и отчитывались в установленной форме перед уполномоченными американскими госструктурами.
Генподрядчики активно проработали примерно половину жизненного срока Программы. В определенный момент российские предприятия освоились с западной терминологией, требованиями и формами и осознали, что растворять деньги без следа уже невыгодно – проще их заработать. Этот момент стал прощальным и для американских генподрядчиков: практически всех их оставили не у дел. На сегодняшний день подавляющее большинство проектов Программы Нанна–Лугара реализуются по прямым контрактам между МО США и нашими оборонными предприятиями.
Почему не все, а только «большинство»? У нас в России не все умнеют одинаково. Никогда не забуду случай, когда одна государственная структура, назначенная «единственным исполнителем», заломила за несложный объект денег в пять раз больше, чем рассчитал российский же проектный институт. Американцы такие деньги платить не стали, от прямого контракта отказались и оставили на проекте своего генподрядчика.
Тезис пятый. Через Программу Нанна–Лугара США получили доступ к предприятиям российского военно-промышленного комплекса и нашим секретам.
Опять полуправда с конъюнктурно искаженным смыслом в итоге. Как так – 19 лет американцы имели доступ к нашим военным предприятиям, из которых, как вода из сита, утекали наши драгоценные секреты, и только на 20-м году это озаботило особо мудрых настолько, что Программу сразу же предложили закрыть? Правда состоит в том, что доступ к российскому утилизационному комплексу нашим американским «партнерам» никаких сколько-нибудь тайных элементов не принес.
Во-первых, реальный доступ к нашим военно-промышленным предприятиям США получили гораздо раньше – в 1988 году, с началом реализации Договора о ракетах средней и меньшей дальности. «Доступ к утилизационному комплексу», которым пугают противники Программы, по сравнению с инспекциями по РСМД и СНВ – просто детский лепет. У меня есть возможность сравнивать: с первого дня первой инспекции по Договору РСМД – 4 июля 1988 года и по 1996 год я занимался сопровождением американских инспекторов на наших объектах по всем действовавшим договорам, а с 1996 года по настоящее время сопровождаю американцев на российские предприятия в рамках Программы Нанна–Лугара.
Цели поездок на объекты в рамках Программы абсолютно иные и несравненно более скромные, чем у договорных инспекций. Задача посещений – убедиться в том, что заявленный объем работ по конкретному проекту выполнен и действительно подлежит оплате. В состав американских групп входит минимальное количество представителей, которые вообще в подавляющем большинстве своем не имеют технической подготовки, а являются специалистами в области управления проектами, уполномоченными по контрактам или просто абстрактными государственными служащими. Мне, например, неоднократно приходилось сопровождать на наши объекты рядовых сотрудников посольства США, которые повседневно занимались простыми административными вопросами, а приемку работ осуществляли по перечню, взятому из контракта и присланному из Вашингтона.
Зачем их посылали? По правилам госзакупок США принять работу по госконтракту может только госслужащий, вот они и «принимали», чтобы не тратить деньги на отправку группы из-за океана. Кстати, неоднократно определенные работы принимались вообще без посещений – по фотографиям. Для тех случаев, когда, по соображениям секретности, нельзя было даже предъявить фотографии, был придуман институт «доверенных лиц». «Доверенные лица» – сотрудники российских компаний, имеющих допуск к работам с гостайной, от лица американского заказчика проверяли чувствительные процессы и подтверждали их завершение в простой форме, исключающей какую-либо передачу секретных сведений другой стороне.
Вообще же говорить о том, что через Программу Нанна–Лугара мы разбазаривали наши государственные секреты – это и не уважать тысячи людей на предприятиях, задействованных в Программе, каждый из которых дает подписку о неразглашении секретов, и усомниться в компетентности наших «компетентных органов». Это – во-вторых.
Мы благодарны партнерам за науку
За 24 года, с того самого момента, когда нога первого американца совершенно законно ступила на порог нашего секретного объекта по Договору РСМД, мы прекрасно научились делать так, чтобы к посетителям ничего не просочилось. Судите сами: при визитах на предприятия для приемки работ допуск иностранными посетителями запрашивается за 35–60 суток. При этом сам запрос на посещение отнюдь не означает, что это посещение состоится. Оно может быть не согласовано российской стороной. Живой пример – моя последняя поездка с иностранными коллегами на Север переносилась три раза и в итоге вместо июля состоялась в ноябре.
Одновременно на объект может прибыть не более 10 иностранцев. Не допускается никакая аппаратура. Перемещения, ответы на вопросы, объем показа жестко регламентируются. Да, визуальный контакт с секретными объектами – ракетами, пусковыми, подводными лодками – существует. Но что он может дать? Ничего. Пятиминутный визуальный контакт американского бухгалтера с останками атомной субмарины несравним по объему информации с официально снятым National Geographic полнометражным фильмом об одном из наших гигантов Судпрома и показанным на весь мир. Все, на что удается иностранцам посмотреть в ходе посещений, давно известно и передано их же коллегам в рамках договоров о разоружении. Ну а если и возникает редкая необходимость предъявить то, что не было раскрыто, это предъявляется либо в зачехленном, либо в минимально разрешенном виде, абсолютно исключающем раскрытие каких-либо секретов. В моей практике, например, был случай, когда приемка работ по утилизации четырех МБР осуществлялась по предъявлении согласованных элементов, уместившихся на поверхности письменного стола.
В качестве промежуточного итога напрашивается вывод: действительно, при всех этих, уже принятых мерах предосторожности повысить защищенность информации можно только одним путем – программу закрыть.
Тезис шестой. Программа содержит «кабальные и несправедливые» для России условия реализации.
Да, внешне все выглядит именно так: из восьми страниц Соглашения пять – посвящены непосредственно льготам и правам представителей правительства США и их подрядчиков. Но действительно ли эти требования «кабальны и несправедливы»? Статья VII: Российская сторона не возбуждает судебного преследования против Соединенных Штатов, подрядчиков и персонала за ущерб имуществу или гибель людей в результате деятельности согласно настоящему Соглашению.
Звучит тревожно и непонятно. Однако.
Во-первых, за два десятилетия работы по программе не было даже намека на то, чтобы обратиться к этому положению.
Во-вторых, роль американских компаний – интегрировать российских подрядчиков, контролировать выполнение ими контрактных обязательств и платить им за работу свои деньги. Реальная работа, от которой может произойти ущерб, выполняется только лицензированными российскими компаниями, которые несут за нее ответственность по российскому законодательству. Наличие же такой статьи в Соглашении для американских компаний снижало расчетный уровень предполагаемого риска, а соответственно – и денежной компенсации за работу в «дикой России».
В-третьих, статья делала и ряд оговорок. В частности, в число «иммунитетных» исков не входили иски по контрактным обязательствам. Другие пункты предусматривали возможность проведения консультаций по искам и предоставления компенсаций. В итоге «дискриминационное» на поверхности положение статьи на поверку оказалось чисто декларативным и применимым исключительно к ситуации, которая не могла существовать в реальности.
Статьи X, XI Соглашения предусматривают освобождение любого импорта по Программе, равно как и производящихся на территории России закупок, от каких-либо налогов, сборов и пошлин. Причина включения этого положения – требование о том, что американская помощь не должна была способствовать укреплению обороноспособности России. Логика проста. Во-первых, изъятие из стоимости проекта всех налогов, пошлин и сборов, доходящих до 30% от общей суммы расходов, снижает объем необходимых средств. Во-вторых, все это – бюджетообразующие доходы, которые в итоге идут и на военные нужды.
Статья XIII дает право проверять порядок использования любых материалов, качество обучения или других услуг, предоставленных в соответствии с Соглашением, проводить инспекции любой отчетности или документации в течение срока действия Соглашения и в течение трех лет после его истечения.
Что это означает? Если в рамках Программы построен какой-либо объект, то представители правительства США имеют право по предварительному запросу посетить его и убедиться в том, что он используется исключительно в целях Программы, а именно: для утилизации российских вооружений.
Избежать последующих проверок, однако, можно двумя несложными путями. Во-первых, объект можно вообще снести по завершении реализации Программы. Во-вторых, можно согласовать с американской стороной полумеры – «привести объект в состояние, непригодное для использования в целях, несовместимых с задачами Программы». Иными словами, сделать его непригодным для размещения в нем, скажем, баллистических ракет и других аналогичных вооружений: демонтировать все системы, оставить просто стены и крышу. Такой объект более проверкам не подлежит, но российская сторона, которая, как неожиданно выясняется, имеет теперь изобилие бюджетных средств и ни в какой помощи не нуждается, может восстановить объект в первоначальном объеме за свои деньги и использовать его по собственному усмотрению.
В итоге, после погружения в детали, можно сделать простой вывод – все «несправедливые» условия реализации Программы Нанна–Лугара таковыми абсолютно не являются, никак не ущемляют интересы России. Более того – эти же «несправедливые» правила и принципы лежат в основе другой, параллельной Программы – Глобального партнерства, которая просто взяла их у Нанна–Лугара в качестве положительной, уже отработанной практики.
Защита Лугара
Была ли польза от Программы Нанна–Лугара? Да, была, большая и конкретная.
Аргумент первый. Россия обратилась за помощью к США в ситуации, когда нужны были крайние меры. Программа Нанна–Лугара и была такой крайней мерой – как соглашение с американцами по ленд-лизу во время Второй мировой войны. И тогда, и сейчас руководство пошло даже на союз со своим «старым врагом», чтобы выжить.
Аргумент второй. Противники программы клеймят ее за то, что она способствовала ликвидации российского ядерного арсенала. При этом намеренно упускается тот факт, что параллельно с Россией по Договору СНВ ликвидировали свои вооружения и американцы. Останови Россия свой процесс – он бы зеркально остановился и за океаном.
Аргумент третий. Реализация Программы Нанна–Лугара позволила сохранить многие предприятия оборонной отрасли. Например, подмосковный НИИ «Геодезия», испытывавший ракеты со времен Королева, в 90-е вынужден был смонтировать линии по розливу водки и производству колбасы, чтобы удержать на месте уникальных специалистов. Снова вернуться к жизни ему позволил контракт, финансируемый через Программу Нанна–Лугара.
Аргумент четвертый. Программа Нанна–Лугара дала прекрасный косвенный экономический эффект через ускоренное прохождение участвовавшими в ней предприятиями теории и практики управления контрактами, проектами и финансами, передачу им передовых методик. Конечно, никаких своих секретов американцы не передавали. Тем не менее не один наш проектный институт с помощью Программы на практике освоил комплексный подход к проектированию, инновационные технологии разработки и реализации проектов. Заключение и выполнение контрактов по Программе по американским требованиям в течение 20 лет более чем на 30 предприятиях ВПК перевело эти процессы из области шаманизма и вуду в обычное административное дело, которым занимается рядовые специалисты.
Очень важен также тот факт, что у российских подрядчиков Программы привилось понимание и другой особенности – правительство США никогда не платит деньги вперед. Каждый подрядчик реализовал проект на свои средства и получал компенсацию только после соответствующей приемки работ.
Аргумент пятый. Прямая экономическая отдача от Программы была огромной, даже если взять меньшую цифру – 5 млрд. долл., или 150 млрд. руб., сэкономленных для российского бюджета. Сейчас на Программу, исходя из российских запросов, США выделяют около 100 млн. долл., или 3 млрд. руб. в год. Предлагаю чиновникам напрячься и осознать, что сумма, которую мы получаем за год, – это годовая пенсия 25 тыс. человек или 1000 квартир для очередников ,и она может быть безболезненно сэкономлена для бюджета. Отказавшись от Программы, мы все равно вынуждены будем вкладывать столько же своих средств в утилизацию выстоявших эксплуатационные сроки ракет, подводных лодок, избыточных шахт и наземных пусковых установок. Почему мы не можем использовать с умом для этого американские деньги, как это делали 20 лет?
Хочу особо обратить внимание на то, что через Соглашение Нанна–Лугара США финансировали и свое участие в Программе Глобального партнерства. На юбилейной конференции этой Программы 21 ноября 2012 года в Москве представитель Госдепартамента США Шерил Бистрански объявила, что на период с 2013 по 2025 год Соединенные Штаты планируют выделить на проекты в России дополнительно 10 млрд. долл. С прекращением Программы Нанна–Лугара и в отсутствие замещающего ее документа американские планы по Глобальному партнерству не смогут быть реализованы, так как для выделения средств не будет механизма.
Аргумент шестой. Программа Нанна-Лугара была и остается символом и воплощением отхода от холодной войны, реализации возможности построить другие отношения, основанные на последовательном укреплении доверия. Какие бы ни были повороты в российско-американских отношениях за последние 20 лет, реализация Программы оставалась неизменным мостиком, соединявшим две страны и демонстрировавшим их единство в одном деле.
Оценка помощи в рамках Программы зависит от угла зрения и от того, что ожидаешь получить от этой оценки. Если цель состоит в том, чтобы оправдать ее похороны, можно навесить на программу ярлык «унизительной подачки». Но ведь можно и рассматривать как протянутую Америкой руку помощи, сделавшей это из понимания важности миссии России. Сейчас Россия стоит на пороге того, чтобы эту руку помощи оттолкнуть.
Почему же американцы все продолжают возвращаться к этому вопросу? Опять козни? Нет, опять – прагматизм. Родившаяся при антироссийских республиканцах, Программа в течение 20 лет была наглядной демонстрацией того, что наши страны вместе стремятся к стабильности в мире. Если эта Программа умрет при демократах, рухнет один из столпов внешней политики Обамы. Для него и так появление в самый разгар предвыборной борьбы из стана «русских друзей» заявлений об отказе от Программы было просто ножом в спину. Если Россия и США не найдут сейчас политической воли вдохнуть жизнь в Программу Нанна–Лугара, пусть и на каком-то ином основании и уровне, баланс их отношений, уже сильно накрененный вопросами ПРО, Сирии, «закона Магнитского», начнет неудержимо скользить в сторону старого полярного противостояния за рамками разумного контроля.
Для того чтобы не допустить этого катастрофического сползания, необходимо сохранить status quo двустороннего сотрудничества. Страна у нас существует в ручном управлении, я уповаю только на президента. Я сильно надеюсь, что президент примет правильное решение и даст следующие указания.
– Продлить действие Соглашения Нанна–Лугара на один год, чтобы без ненужных потерь завершить реализацию действующих проектов, которые иначе в июне 2013 года придется просто бросить.
– За этот год провести переговоры и подготовить к подписанию новое Соглашение, которое учитывало бы более активную роль в нем России. Такое Соглашение может быть заключено под эгидой заявления о Глобальном партнерстве, но без конкретного адреса получателя помощи – Российской Федерации. Оно должно предусматривать возможность оказания взаимной финансовой и технической помощи в сфере ОМП, ядерно-экологической сфере, а также реализации проектов на территории третьих стран. Положение о взаимной помощи снимет надуманные вопросы о «неравной» роли России.
Как видите, план действий прост, малозатратен и понятен. Осталось только одно – чтобы он дошел до президента, был одобрен и превратился в конкретные указания.
Олег Валентинович Шульга - эксперт по вопросам разоружения
