К особенностям современной российской военно-технической политики
Модернизация экономики России – приоритетная стратегическая задача руководства страны. Важным направлением этой деятельности является развитие отечественного оборонно-промышленного комплекса, состояние которого, мягко говоря, оставляет желать лучшего. Накопившиеся за последние десятилетия проблемы только обильным финансированием не исправить. Требуется системный подход к оценке положения дел и принятию решений на всех уровнях. Автор статьи, убрав из извечного российского вопроса «Кто виноват?», предлагает свой ответ на «Что делать?» сегодня с «оборонкой».
Близится к завершению 2012 год, очень важный для современной российской истории. Это первый год исполнения полномочий избранного президента России, второй год выполнения уже не совсем новых Государственной программы вооружения (ГПВ) и Федеральной целевой программы развития оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации, направленных на техническое переоснащение Вооруженных Сил в 2011–2020 годах и, наконец, год смены команды «реформаторов» в руководстве Министерства обороны и Генерального штаба.
Сегодня только ленивый не бросает камень в огород ушедших в отставку Анатолия Сердюкова и Николая Макарова. Заранее упреждая упрек читателей: «А где же вы были раньше, почему молчали», должен заметить – главная цель этой статьи не критика военно-технических решений недавних руководителей, а попытка ответить на вопрос «Что делать?» в более благоприятных для реализации программы перевооружения условиях.
Как известно, курс на модернизацию экономики России, определенный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, требует обеспечить ее переход от экспертно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития. Решение этой стратегической задачи невозможно без модернизации высокотехнологичных отраслей промышленности, ведущее место среди которых занимает оборонно-промышленный комплекс.
От состояния и уровня развития оборонной промышленности зависят не только обеспечение национальной безопасности государства и решение задач технического перевооружения российских Вооруженных Сил и других войск (о чем много говорится в последнее время), но и социально-политическая стабильность во многих регионах России (о чем говорится меньше, но данная проблема стоит не менее остро).
Приходится часто слышать, что сложные вопросы ОПК неотделимы от проблем государства и общества, а пути их решения лежат прежде всего в экономической сфере. Мол, чиновникам от обороны и промышленникам необходимо лишь учитывать ряд объективных факторов и условий, оказывающих непосредственное влияние на состояние «оборонки».
Не могу согласиться с этим утверждением. Практика (особенно последних лет) показала: в сфере формирования государственного оборонного заказа (ГОЗ), применения организационных и технологических процедур непосредственного создания вооружения и военной техники (ВВТ) на всех этапах – от технического задания до приема на вооружение готовых изделий, создания соответствующей нормативной правовой базы, продвижения оружия на международные рынки, подготовки высококвалифицированных кадров и многого другого – появилось немало субъективного, искусственно наносного, от чего при достаточной политической воле необходимо избавиться буквально в ближайшие дни.
Главным образом это связано с весьма «специфическим» поведением основного заказчика по отношению к исполнителям ГОЗ. Судя по отдельным решениям, можно сделать вывод, что Минобороны перестало воспринимать оборонную промышленность как равноправного партнера в деле обеспечения военной безопасности страны. Определенные основания для этого далеко искать не надо. Но полное и безоговорочное принятие такого положения без дифференцированного подхода к различным экономическим субъектам является совершенно неприемлемым.
Конечно, российская «оборонка» далеко не «белая и пушистая», а ситуация, сложившаяся в отношениях главных субъектов военно-технической политики, – плод усилий обеих сторон закупочного процесса. Однако это не оправдывает стремление военных минимизировать, иногда вплоть до абсурдных значений, стоимость госконтрактов, их нежелание финансировать научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы (НИОКР). Тревогу вызывает ориентация Минобороны на преимущественную реализацию политики закупок «с полки», то есть уже созданных и желательно получивших опыт эксплуатации ВВТ. Тем более неприемлемой является ситуация, когда разработчики технических заданий на значительное число комплексов вооружения ориентируются на идеологические постулаты, выработанные за рубежом. Такая политика, безусловно, лишает национальную индустрию долговременной перспективы.
Кто сегодня в России не знает, что государство планирует полностью обеспечить Госпрограмму вооружения в объеме 20 триллионов рублей плюс потратить почти три триллиона на развитие ОПК? Эти колоссальные цифры так часто звучат с экранов телевизоров и появляются в печати, что невольно задумываешься: для чего это делается в среде, не очень располагающей к открытости. Вспоминается старая армейская поговорка: сделал – доложи, а не сделал и скрываешь – доложи дважды.
Подтверждением этого стала недавняя проблема нехватки средств для технического перевооружения предприятий ОПК в объеме 440 миллиардов рублей на 2013–2015 годы, в связи с чем Минфин предложил отнести эти расходы на более поздний период. Как известно, проблема была решена за счет замещения этих средств кредитами госбанков. Вывод: денег в бюджете действительно немного (помните, как у армейских тыловиков в известном анекдоте: все есть, но на всех не хватит). На этот раз правительство решило финансировать расходы в счет тех средств, которые бюджет получит в будущем, а сегодня компенсировать лишь процентные ставки по кредитам госбанков.
Не вызывает оптимизма и другая достаточно распространенная политика Минфина по финансированию последних ГПВ, когда на первую пятилетку выделяется не более четверти от заявленных на программу средств, а вторая пятилетка становится первой в новой программе со всеми вытекающими из этого последствиями. Ее пока также никто не отменил. И тем не менее если государство сумеет при большом объеме других социально-экономических обязательств найти указанную сумму, то это будут деньги в новейшей истории России просто невиданные.
Уместно вспомнить одно из высказываний президента России Владимира Путина: «Чтобы действительно повысить обороноспособность страны, нам нужна самая современная и лучшая в мире техника, а не освоенные миллиарды и триллионы». Как этого достичь, попробуем разобраться на конкретных проблемах современной военно-технической политики.
Нормативное правовое регулирование
Все предприятия, участвующие в исполнении ГОЗ, должны работать в едином финансово-экономическом и нормативно-правовом поле. При этом особое внимание при его формировании должно быть уделено обеспечению тесного взаимодействия различных структур, участвующих в реализации ГОЗ, – от заказчика до исполнителя.
По данным экспертов Совета Федерации, в сфере военно-технической политики государства действуют 13 законов, 8 указов президента России и 11 постановлений правительства, всего 32 документа прямого действия. Охватывают они буквально все стороны деятельности оборонных предприятий как участников рынка, в основном ограничивая их права, не предлагая при этом никаких преимуществ или мер компенсации.
Что это означает? Не что иное, как существенное распыление вертикали ответственности за выполнение ГОЗ, а также появление множества частных стратегий развития и интересов, диктуемых рынком, а не системными интересами оборонного сектора в целом.
Таким образом, сегодня отрасль живет одновременно по нескольким разным системам правил и вертикалям подчиненности. И государство ее регулирует тоже по нескольким совершенно разным принципам.
Отсюда предложение – законодательные инициативы в области «оборонки» должны быть направлены на то, чтобы прежде всего изменить систему ее государственного регулирования. Предприятия отрасли не обязаны разрываться между взаимоисключающими требованиями различных ведомств, структур и систем регулирования.
Ценообразование – один из ключевых инструментов экономического регулирования
Примечательно, если принципы ценообразования и контрактации в государственном заказе на продукцию гражданского назначения действуют и в целом устраивают всех участников процесса, то совершенно идентичная система в гособоронзаказе после ряда трансформаций не устраивает практически никого.
Надо признать, в последние годы было проведено методичное разрушение структур, ответственных за ценообразование в стране: упразднен Государственный комитет по ценам, ликвидирован НИИ по ценообразованию как базовый научный центр по данной проблеме, уничтожена научно-образовательная база, обеспечивавшая научными разработками и квалификационными кадрами эту сферу экономического управления.
Цены и ценообразование в стране фактически оказались вне поля государственного стратегического управления, лишенные какой-либо системной экономической базы. А применительно к ОПК цены оказались препятствием для его нормального развития. В свою очередь в развитых странах, как правило, сформировано системное законодательно-правовое поле, обеспечивающее государственную ценовую политику.
Механизмы ценообразования на продукцию ОПК вследствие особенностей условий производства и сбыта регулируются федеральным законом «О государственном оборонном заказе». Назрела настоятельная необходимость их обновления. Следует признать резкие различия в формировании цен на продукцию общегражданского и военного назначения.
Прежде всего должен быть изменен сам порядок заключения контрактов на ГОЗ, в котором целесообразно предусмотреть его четкие параметры, своевременное авансирование, а также соответствующие штрафные санкции в отношении как заказчика, так и исполнителя.
С целью выработки взвешенной, одинаково понимаемой системы ценообразования в области ГОЗ необходимо создание межведомственной рабочей группы, состоящей из научных сил промышленности и Минобороны, которые должны подготовить для утверждения руководством страны Концепцию ценообразования, а также идеологию и план разработки взаимосогласованных нормативных документов по ценообразованию в ГОЗ. Существенную помощь в этой работе могут оказать независимые для рамок нынешнего межведомственного конфликта организации, к числу которых относится, например, Финансовый университет при правительстве Российской Федерации, обладающий необходимым научным потенциалом.
Государственная поддержка ОПК
Для того чтобы ОПК эффективно выполнял свою роль, был конкурентоспособен, именно государство должно создать соответствующие условия. Перспективные виды продукции требуют долгосрочных вложений. Поэтому в дополнение к уже существующим методам господдержки технического перевооружения «оборонки» необходимы дополнительные правовые акты об инновационной деятельности, в которых должны быть прописаны четкие механизмы, позволяющие предприятиям привлекать долгосрочные финансовые ресурсы на щадящих условиях.
Арсенал средств не только государственной поддержки, но и иного влияния государства на ОПК весьма широк. Например, можно исключить из налоговой базы по налогу на прибыль ту ее часть, которая направляется на финансирование НИОКР (такая инвестиционная льгота, кстати, была предусмотрена регламентирующими документами, действовавшими до принятия Налогового кодекса в 2000 году). При этом предприятия ОПК должны будут значительную часть прибыли направлять на финансирование капитальных вложений и инновационных разработок.
Действующая Федеральная целевая программа (ФЦП) развития ОПК, к сожалению, не полностью решает программу восстановления разрушенного в 90-х – начале 2000-х годов серийного производства. Фактически она переродилась в средство финансирования мероприятий по совершенствованию выпуска продукции только отдельных предприятий.
Так, правила ФЦП требуют обязательного софинансирования подобных работ. Однако ряд предприятий ОПК имеет чрезвычайно узкую специализацию (например производство боеприпасов), поэтому для них ГОЗ часто является единственным источником финансирования. В связи с этим попытки отобрать хлеб у подобных предприятий, находящихся на голодном пайке, ухудшают и без того их непростое положение. При этом «священный» рыночный принцип ограничения монополизма побеждает здравый смысл и самое главное – явно наносит ущерб общему делу, подтачивая оборонный потенциал страны.
Представляется также целесообразным задачи ФЦП по поддержке ОПК сконцентрировать на создании новых производств или глубокой модернизации существующих на основе технологических процессов, перешагивающих через поколение. Организация таких работ должна быть поручена конкретным людям с личной ответственностью за финансы и результаты работы. Подбор и номинация таких лиц – это вопрос, который необходимо решать в рамках федеральной контрактной системы.
Притчей во языцех стала несогласованность Государственной программы вооружения и Программы развития ОПК. Много раз в прессе поднималась проблема, когда на заключительной стадии создания новых образцов ВВТ, потребовавших затрат значительных средств, заказчик зачастую производит корректуру поставленных задач и делает вывод о нецелесообразности принятия на вооружение разработанных образцов. По сути это означает, что деньги налогоплательщиков были потрачены зря. Такие ситуации возникают в условиях ослабления действенности военно-промышленной политики и контрольных инструментов гражданского общества, недооценки экспертных возможностей профессионалов, а также отсутствия преемственности в требованиях основного заказчика при кадровой смене в руководстве.
Зачастую решение подобных важнейших задач наталкивается на отсутствие профессионально подготовленных кадров в области долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования как среди чиновников, так и в руководстве предприятий ОПК.
Кадры – отдельная проблема
Только высокая загрузка производственных мощностей и ритмичные заказы могут обеспечить социальную стабильность в трудовых коллективах, рост благосостояния в регионах. В свою очередь, чтобы выполнить программу модернизации промышленности, стране нужны инженеры, конструкторы, технологи, а не менеджеры и выпускники школ делового администрирования. Требуются также квалифицированные рабочие, которых теперь днем с огнем не сыщешь.
Речь идет об инженерных и рабочих кадрах высокой квалификации. Можно бесконечно стараться повышать престиж инженерных профессий, естественно-научных специальностей, но если молодой абитуриент и родители юноши не увидят перспектив в его карьерной траектории, то «оборонка» вряд ли может рассчитывать на лучших абитуриентов и как следствие – на лучших специалистов.
Ключевой вопрос для любого предприятия – рентабельность
Некоторые эксперты считают, что рентабельность российского ОПК должна быть не ниже 15–20 процентов от полной себестоимости продукции, а для того чтобы реализовать инновационные проекты на отдельных направлениях, она должна быть не ниже 30 процентов. Совершенно очевидно, что без вмешательства государства такие показатели рентабельности «оборонка» самостоятельно достичь не сможет.
Для подсистемы НИОКР как базиса ОПК определение стоимости является еще более важным вопросом. При определении расходной части необходимо обязательное участие государственного заказчика, что должно повышать ответственность как его, так и исполнителя. Ранее существовала мера в виде возмещения государством стоимости поисковых работ в размере 5–10 процентов от НИОКР. Не вижу причин для отказа от восстановления подобной практики, а также считаю целесообразным отойти от твердой фиксированной цены на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, которая, как правило, не отражает фактических затрат, связанных с изменениями тарифов естественных монополий, введением налоговых новаций и т. д.
Информационная среда ОПК
Надо отметить, что проблема создания единого информационного пространства в ОПК далека от разрешения и ведет к дублированию научных разработок, изобретению в ряде случаев того, что сделано в соседнем конструкторском бюро.
В прежние годы, как известно, в условиях обеспечения высоких режимных требований существовали различные координационные советы, публиковались тематические и аннотационные сборники, актуальные проблемы обсуждались на конференциях и методических сборах по обмену опытом. В настоящее время закрытости стало значительно больше, и это объяснимо – ваши наработки и положительный опыт могут трансформироваться конкурентами в реальные финансовые результаты.
Тем не менее создание сквозных реестров данных, выработка единых стандартов, развитие глубокой интеграции между различными предприятиями ОПК, унификация производственных мощностей являются неотложными задачами. Особую остроту и актуальность приобретает проблема охраны авторских прав и интеллектуальной собственности.
Другой вопрос заключается в том, что зачастую частные инвесторы, особенно представляющие малый и средний бизнес, не знают, какие их возможности могут быть востребованы «оборонкой» и где можно приложить собственные силы и капитал. Эту задачу целесообразно возложить на сеть ситуационных центров, применяемых как в органах государственной власти, так и в бизнесе.
Одна из главных проблем ОПК – в несовершенстве системы управления
Необходимо наладить четкую систему стратегического планирования, определения приоритетов, направлений развития, а также значительно повысить эффективность расходования бюджетных средств, которые идут на модернизацию оборонной отрасли.
Масштаб и специфичность проблемы ставят вопрос о создании специализированного органа ее управления и координации, ответственного за результаты деятельности этого важного для государства сектора. В связи с этим представляется своевременным существенное расширение функций Военно-промышленной комиссии (ВПК) при правительстве России.
Надо отдать должное: такой внешней активности и эффективности ВПК, как в последнее время, не было давно. Положительные сдвиги уходящего года, связанные с созданием системы, с помощью которой военные, инженеры и производственники пытаются координировать свои действия и разбираться с возникающими разногласиями, являются безусловной заслугой ее председателя Дмитрия Рогозина, взявшегося за дело с энергией комсомольца-добровольца 20-х годов прошлого века.
Однако ряд вопросов остается нерешенным. Более того, автору этих строк в свое время пришлось работать в ВПК, возглавляемой председателем правительства. И в тот период (начало 2000-х годов) военно-технический воз двигался не слишком быстро. Не исключаю, что существуют какие-то административные препятствия, мешающие передать комиссии требуемые директивные полномочия. Поэтому присоединяюсь к тем, кто сегодня предлагает вернуться к вопросу о воссоздании Министерства оборонной промышленности как административного органа, способного осуществлять стратегическое прогнозирование и планирование, управление производством ВВТ, системой контроля качества, госзаказами и госзакупками в оборонно-промышленной сфере. Да и разве 23 триллиона рублей – недостаточный для министерства бюджет?
Политическая воля
К сожалению, приходится писать и об этом. Показательный пример – опыт реализации решения о создании российского аналога американского Агентства передовых оборонных исследовательских проектов (DARPA – Defense Advanced Research Projects Agency). Как известно, впервые о необходимости создания структуры для финансирования передовых и рискованных разработок высказался экс-президент России Дмитрий Медведев еще в сентябре 2010 года. При этом дал правительству два месяца на проработку статуса новой структуры.
В чисто российских традициях на разработку и принятие федерального закона «О Фонде перспективных исследований» (ФПИ) понадобилось два года. Предполагаю, не без волевых усилий. По замыслу уже в 2013 году ФПИ должен стать локомотивом научных разработок двойного назначения отечественного происхождения. Его бюджет, по некоторым источникам, будет составлять три миллиарда рублей. Поскольку ничего ниоткуда просто так возникнуть не может, то эти деньги скорее всего будут заимствованы из бюджета российской «оборонки».
Нужна воля, чтобы ФПИ не стал еще одной бюрократической надстройкой – структурой, связанной по рукам и ногам толпой руководящих чиновников, которые будут принимать решения в меру своей некомпетентности. Он также не должен служить «пугалом» для российского оборонно-промышленного комплекса.
В качестве заключения
Конечно, описывая оборонно-технические проблемы, надо было обсудить (помимо отмеченных) и другие вопросы. В их числе состояние материально-технической базы ОПК, целесообразность возврата государству того, что в разное время и по разным причинам было незаконно выведено из-под его контроля (земельные участки, здания, капитальные сооружения, а также объекты интеллектуальной собственности – техническая документация, программное обеспечение, права на патенты и изобретения), система проведения конкурсов (государственных торгов), место и роль государственных корпораций в общей системе оборонной промышленности, создание дирекций по основным позициям ГОЗ с персональной ответственностью по программным проектам. При необходимости на эти темы можно будет поговорить позднее.
На сегодня важно усвоить главное: перспектива развития «оборонки» – синоним модернизации всей отечественной экономики. И это надо понимать на всех уровнях российской военно-технической политики.
Александр Бурутин, доктор технических наук, кандидат политических наук, заместитель директора Института проблем экономической безопасности и стратегического планирования, с 2007 по 2010 год первый заместитель начальника Генерального штаба ВС РФ
Опубликовано в выпуске № 47 (464) за 28 ноября 2012 года
