В мирное время неэффективен, в военное опасен
В ходе реформирования Вооруженных Сил РФ существенно изменилась система материально-технического обеспечения. Одним из способов ее организации с 2008 года стал выступать аутсорсинг, под которым в ВС понимается передача функций внешним исполнителям (сторонним специализированным организациям) на договорной основе.
Основной специализированной организацией для материально-технического обеспечения Вооруженных Сил стало ОАО «Оборонсервис», учредителем которого являлась Российская Федерация, а права учредителя переданы Минобороны. На момент создания данное ОАО объединяло 341 организацию (таблица 1), зарегистрирован уставный капитал в размере 10,5 миллиарда рублей. ОАО «Оборонсервис» подведомственно девять открытых акционерных обществ, в его распоряжении находится 100% минус 1 акция.
Приоритетными направлениями деятельности ОАО «Оборонсервис» и входящих в холдинг организаций являются следующие (таблица 2).
В настоящее время ОАО «Оборонсервис» занимает значительную долю на рынке аутсорсинговых услуг для Минобороны РФ (таблица 3).
Идея хорошая, но на практике…
Основными задачами введения системы аутсорсинга в материально-техническое обеспечение Вооруженных Сил являлись исключение отрыва личного состава от занятий по боевой подготовке, освобождение командования от решения несвойственных ему задач, повышение качества предоставляемых услуг, передача аутсорсеру рисков хозяйственной деятельности, снижение затрат, издержек на брак и т. п.
Видимо, при правильной организации и государственном подходе по передаче некоторых функций обслуживания и обеспечения частей, соединений и организаций армии и флота на систему аутсорсинга поставленные цели могут достигаться. Однако практика применения в течение трех лет показывает в основном серьезные системные недостатки ее внедрения.
Специализированными организациями – ОАО «РЭУ», ОАО «Славянка» и ОАО «Оборонэнерго», предназначенными, по мнению реформаторов, эффективно заменить ликвидированные квартирно-эксплуатационные органы, за все время деятельности не были обеспечены и не проводились надлежащие мероприятия по подготовке многих военных городков, мест компактного проживания семей военнослужащих и других объектов Минобороны к эксплуатации в зимний период, созданию необходимых запасов топлива, качественному ремонту котельного оборудования, теплотрасс, текущему ремонту, содержанию зданий и сооружений. По этим причинам на объектах жилого и служебного фонда, водоканализационного хозяйства происходили многочисленные аварийные ситуации, приводящие к серьезным, а порой чрезвычайным последствиям.
Например, в начале 2012 года в населенном пункте Алакуртти (Мурманская область), в котором проживают более шести тысяч жителей, без отопления остались свыше 20 домов разной этажности, 978 человек были эвакуированы и размещены по несколько семей в одну квартиру, оперативно решить проблемы с теплоснабжением аутсорсеры не смогли.
Таблица 1 |
В городке Петровское в Ленинском районе Московской области (в девяти километрах от МКАД) системы отопления и энергоснабжения работали с перебоями, в аварийном состоянии находились канализационные коммуникации, стоки из них текли по открытым канавам. С декабря 2010 года городок захламлен упавшими во время ледяного дождя ветками деревьев, уличное освещение длительное время отсутствовало, дороги от снега в зимний период не очищались, регулярный вывоз мусора не осуществлялся, капитальный и текущий ремонт домов не проводился. Многочисленные жалобы жителей на состояние жилищно-коммунального хозяйства и качество услуг в ОАО «Славянка», ОАО «РЭУ», ОАО «28 электрическая сеть», Минобороны и даже президенту РФ ситуацию практически не меняли.
Из-за низкой температуры воздуха в казармах в период сильных морозов в частях Ужурского ракетного соединения (Красноярский край) произошли вспышка простудных заболеваний среди военнослужащих по призыву и смерть от пневмонии рядового Ивана Пермитина.
По вине ОАО «РЭУ» и ОАО «Славянка» продолжалась практика несвоевременных расчетов с компаниями-партнерами за оказанные услуги по техническому обслуживанию и эксплуатации жилого фонда, поставку тепловой энергии. Это создавало критические ситуации, когда поставщики отключали от теплоснабжения военные городки, офицерские общежития и другие объекты. Такие факты, причем неоднократно, имели место в конце 2011 – начале 2012 года в частях и объединениях Забайкальского края (Читинский гарнизон), на Черноморском флоте, в Саратовской, Курской областях и других регионах России.
Таблица 2 |
В 2010–2011 годах филиалы ОАО «Славянка» и ОАО «РЭУ» грубо нарушали Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ, запрещающий изменять тарифы более одного раза в течение года. Филиал «Карельский» ОАО «Славянка» с октября 2010 по декабрь 2011 года четыре раза увеличивал стоимость холодной воды, которая возросла с 89,93 до 239,38 рубля в месяц, а филиал «Санкт-Петербургский» ОАО «РЭУ» повысил стоимость отопления за один квадратный метр жилой площади с 17 рублей 20 копеек до 54 рублей 46 копеек – на 316,6 процента.
Нет соперничества – нет качества
Конкурсный отбор компаний для организации и проведения аутсорсинга в Министерстве обороны должным образом организован не был, федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не соблюдался. При реализации указа президента Российской Федерации от 15 сентября 2008 года № 1359 «Об открытом акционерном обществе «Оборонсервис» Министерством обороны, несмотря на наличие сложившихся и функционирующих открытых рынков, было инициировано принятие ряда распоряжений правительства РФ об определении субхолдингов данного ОАО единственными поставщиками по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг в интересах военного ведомства.
В частности, распоряжением правительства Российской Федерации от 22 декабря 2009 года № 2032-р ОАО «Агропром» определено единственным исполнителем до 25 процентов ежегодно размещаемых Минобороны России государственных заказов на поставки сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров. Распоряжением правительства РФ от 2 февраля 2010 года № 78-р ОАО «Оборонэнергосбыт» определено единственным поставщиком электрической энергии для нужд Минобороны России. Распоряжением правительства РФ от 6 февраля 2010 года № 155-р ОАО «Военторг» определено единственным исполнителем, оказывающим услуги по питанию, хлебопечению, поставке хлеба, банно-прачечному обслуживанию и индивидуальному пошиву предметов военной формы одежды для нужд Минобороны России. Распоряжением правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1947-р ОАО «Главное управление обустройства войск» определено единственным исполнителем в части проектирования и строительства в 2011–2012 годах жилья для военнослужащих на земельных участках, предоставленных для нужд Минобороны России. Распоряжением правительства РФ от 18 октября 2010 года № 1790-р ОАО «Военторг» определено единственным исполнителем по поставкам продовольственных товаров для нужд Минобороны России на территории Чеченской Республики. Распоряжением правительства РФ от 15 апреля 2011 года № 643-р ОАО «Ремонтно-эксплуатационное управление» определено единственным поставщиком тепловой энергии для нужд Минобороны России и подведомственных Минобороны России организаций.
Принятие «нужных» для реформирования системы материально-технического обеспечения Вооруженных Сил постановлений правительства способствовало устранению добросовестной конкуренции при выборе исполнителей по различным видам деятельности и в итоге привело к существенному повышению цен на оказываемые Минобороны услуги.
Рост цен при организации питания по лечебным пайкам в военно-медицинских учреждениях Минобороны России с 1 сентября 2010 года по государственному контракту, заключенному с ОАО «Военторг», по отношению к аналогичным ценам, установленным госконтрактом с предыдущим поставщиком услуг со сроком действия по 31 августа 2010 года, составил: в ФГУ ГВКГ имени Н. Н. Бурденко – до 41,2 процента, в ФГУ 2 ЦВКГ имени П. В. Мандрыка – до 98,3, в ФГУ 3 ЦВКГ имени А. А. Вишневского – до 33,9.
Увеличение цен по основным пайкам при организации питания военнослужащих по государственным контрактам, заключенным Минобороны России с ОАО «Военторг», продолжилось в 2011 году. По сравнению с 2010-м их рост составил от 11,2 до 24,1 процента, что при ежегодном расширении сферы оказываемых услуг приводило к значительным дополнительным бюджетным расходам на эти цели. Парадоксально, но это происходило в условиях, когда государственные контракты Минобороны с ОАО «Военторг» по своему существу и ранее являлись, мягко выражаясь, очень лояльными. Министерство обороны России на период действия контракта передавало ОАО «Военторг» в безвозмездное пользование объекты имущества продовольственной службы получателя услуг, укомплектованные необходимым оборудованием, столово-кухонной посудой и инвентарем. Объекты должны были соответствовать требованиям, установленным нормативными актами для соответствующей категории имущественных комплексов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и санитарным нормам. Кроме того, военное ведомство брало на себя обязанность производить замену и (или) капитальный ремонт вышедшего из строя оборудования и имущества в соответствии с нормами обеспечения.
Таблица 3 |
ОАО «Военторг» в свою очередь взяло на себя обязательство самостоятельно приобретать материальные и иные ресурсы, необходимые ему для оказания услуг, за исключением коммунальных, технологическое, холодильное и немеханическое оборудование, весоизмерительные приборы, столово-кухонную посуду и инвентарь, выполнять текущий ремонт оборудования.
Из всего объема услуг по организации питания военнослужащих (в рамках заключенных на 2011 год государственных контрактов) дочерними акционерными обществами ОАО «Военторг» оказывалось менее двух процентов указанных услуг. Почти весь их объем (более 98%) выполняли иные соисполнители, привлекаемые ОАО «Военторг» в соответствии с условиями заключенных с Минобороны России государственных контрактов. При этом стоимость сутодач по основным пайкам для соисполнителей в соответствии со спецификацией к заключенным договорам устанавливалась ОАО «Военторг» на один процент ниже стоимости указанных сутодач, определенных государственными контрактами, заключенными с Минобороны (плановая доходность ОАО «Военторг»). Сумма указанной комиссии в 2011 году составила около 230 миллионов рублей. Таким образом, только одна явно избыточная посредническая структура – ОАО «Военторг», действующая параллельно центральным органам военного управления, «отнимала» от бюджета военного ведомства почти четверть миллиарда рублей.
И не случайно объем бюджетных ассигнований, выделенных Министерству обороны на организацию питания военнослужащих на условиях аутсорсинга в 2010 и 2011 годах (по данным Счетной палаты), характеризуется следующими данными (таблица 4).
Из таблицы видно, что рост расходов очевиден и обусловлен он в значительной степени расширением аутсорсинговых услуг по организации питания военнослужащих.
А какое же реально при таком увеличении затрат качество питания и продовольственного обеспечения? Вот несколько примеров из жизни. ООО «Кейтеринг-Р», соисполнитель ОАО «Военторг», занимающееся продовольственным обеспечением войск (сил) в Приморье, в декабре 2011 года дважды выдавало в столовую сливочное масло и рыбу с истекшим сроком хранения и покрытые плесенью. Только решительность командования предупредила отравление личного состава. Контрагент ОАО «Военторг» – ООО «Фуд-Комплекс» для питания отдыхающих в санаториях Кавказских Минеральных Вод приобретало мясо импортное, мороженое, производства США под названием «Оковалок» и производства Бразилии – «Толстый край». Ниже этого «края», видимо, остается только корм для собак. Фрукты и овощи в условиях Кавказа поставлялись импортного производства. Неоднократно закупалась рыба с запахом, хлеб (зачастую непригодный к употреблению) завозился из города Нальчика при наличии в городах размещения санаториев местных хлебозаводов. И такое «снабжение» и «питание» организовано в условиях, когда средняя стоимость путевки с 12 111 рублей в 2008 году возросла в 2011-м до 23 905 (практически в два раза), а в 2012-м – до 26 000 рублей.
Таблица 4 |
Предложенная аутсорсерами организация питания в санаториях фактически ликвидировала все хорошее, что было накоплено ранее, когда поставщиками основных продуктов – хлеба, мяса, молока, фруктов и т. д. были, как правило, местные фермеры. На местах производились сезонные заготовки овощей, фруктов, картофеля, а также оптовые заготовки продуктов длительного хранения – макаронные изделия, крупы, сахар, что значительно снижало их стоимость и удешевляло цену пребывания отдыхающих. Если на момент передачи в 2010 году организации питания в санаториях аутсорсеру стоимость сутодачи составляла 220–260 рублей, то позже руководящим этим делом коммерсантам она стала оплачиваться по цене 503 рубля 88 копеек (в том числе цена продуктов – 313 рублей 90 копеек). Если раньше жалобы на питание были редким случаем, то с приходом аутсорсеров они стали постоянными.
Организация обеспечения вещевым имуществом, содержания помещений в чистоте, уборки территорий далека от требований времени. По вине ООО «Авеста» (контрагент ОАО «Военторг») на складе Читинского производственного комбината в конце 2011 года скопилось около семи тонн грязного белья, из-за чего остатки чистого белья в частях Читинского гарнизона оказались практически исчерпанными. Там же хранилось около двух тонн белья из инфекционного отделения 324-го окружного военного госпиталя.
Серьезные недостатки допускались коммерческими структурами, занимающимися капитальным строительством объектов недвижимости и ремонтом военной техники. Особенно много нарушений было в их деятельности по использованию государственных средств (завышение цен, приписки объемов и стоимости выполненных работ и другие злоупотребления с разбазариванием и расхищением материальных ценностей и денежных средств).
О реальном положении дел с расходованием бюджетных средств, выделяемых Минобороны на обеспечение жизнедеятельности войск, сообщал в своем представлении министру обороны 25 января 2012 года заместитель генерального прокурора Российской Федерации – главный военный прокурор Сергей Фридинский (см. документ на стр. 05).
Проблемные вопросы
Решение о введении аутсорсинга для материально-технического обеспечения, видимо, было продиктовано стремлением реформаторов скопировать эту систему в армии США. Однако они должны были знать, что любые реформы на Западе проводятся с учетом критерия «стоимость-эффективность». В циркуляре административно-бюджетного управления А-76 Минобороны США записано, что принятие решения о внедрении коммерческой практики для той или иной деятельности связано прежде всего с получением наиболее высокой отдачи от затрат бюджетных средств, и поэтому частные компании допускаются к конкурсу и способны его выиграть только при стоимости их работ как минимум на 10 процентов ниже, чем у государственных структур. Использование конкурсных контрактов позволяет американскому военному ведомству экономить до 30 процентов средств.
При этом, что немаловажно, военное руководство армии США не стремится (как это сделано у нас) заменить гражданских служащих, занятых в воинских структурах, представителями частного сектора, поскольку опыт, уровень квалификации таких служащих в целом выше, чем персонала из структур возможных подрядчиков.
Таким образом, анализ применения аутсорсинга в Министерстве обороны убедительно показывает пока неспособность этой системы положительно решать задачи материально-технического и других видов обеспечения Вооруженных Сил. Объективные попытки найти положительные примеры практики работы коммерческих компаний и особенно обеспечения надлежащего качества выполняемых работ и услуг не увенчались успехом.
Основными серьезными недостатками в организации деятельности аутсорсинга являлись:
- резкий рост расходов бюджетных средств по всем направлениям обеспечения и обслуживания войск (сил) в размерах от трех раз и даже на порядок, в том числе транспортным, коммунальным расходам, оплате электроэнергии, продовольственному, вещевому обеспечению, ремонту вооружения, военной техники и др;
качество выполняемых работ, услуг при росте расходов значительно ухудшилось. Увеличилось количество отравлений личного состава продуктами питания, текущий ремонт, содержание зданий и территорий, коммунальное обеспечение во многих случаях находятся в запущенном состоянии;
зачастую работы по различным видам обслуживания и обеспечения вообще не проводились, для их выполнения так и отвлекаются военнослужащие;
наносился значительный вред социальной защите личного состава. Цены практически на все услуги, оказываемые коммерческими предприятиями военнослужащим, членам их семей и лицам гражданского персонала, повышались. Например, значительно увеличились цены на парикмахерские услуги, за питание в столовых, проживание в гостиницах, лечение и отдых в санаториях и домах отдыха. Возрастали тарифы на жилищно-коммунальные услуги и др.;
организация контроля со стороны ОАО «Оборонсервис» за входящими в его состав ОАО «Славянка», «Военторг», «РЭУ» и другими из-за отсутствия продуманных и тщательно проработанных рычагов не соответствует важности решаемых задач в области обороны. При нахождении их филиалов и контрагентов акционерных обществ на территории от Калининграда до Камчатки и при невозможности реального влияния на их работу со стороны командиров частей, начальников учреждений (кроме права подписания актов о качестве приемки работ) эти структуры предоставлены сами себе. Ответственность по всем направлениям их деятельности размыта до уровня ее отсутствия;
руководителям ОАО и «нужным» людям из числа их подчиненных устанавливается высокая, несоразмерная достигнутым результатам заработная плата, премии выплачиваются по принципу «своя рука владыка». ОАО стремятся выполнять наиболее дорогостоящие виды работ – взять «жирные куски», а малооплачиваемые работы их вообще не интересуют;
из-за ликвидации в воинских частях и учреждениях квартирно-эксплуатационных органов надлежащий инженерно-технический контроль за выполненными аутсорсерами работами отсутствует. Командиры воинских частей вынуждены подписывать акты приемки работ без анализа их полноты и качества соответствующими специалистами. В результате возможности приписок неограниченны, в чем, как правило, есть очевидный интерес коммерческих организаций, что, естественно, ведет не просто к росту расходов Минобороны, а их коррумпированной составляющей;
Вооруженные Силы теряют автономность жизнеобеспечения в условиях ведения войны, чрезвычайных и аварийных ситуациях. Затруднено или невозможно использование аутсорсинга вне места постоянной дислокации воинской части, в период учений, выходов кораблей в море, выполнения воинской частью учебно-боевых и боевых задач, а также в воинских частях, дислоцированных в отдаленных малонаселенных местностях, в которых отсутствуют какие-либо гражданские структуры, с которыми можно было бы заключить соответствующие договоры.
Приведенный перечень проблемных вопросов внедрения аутсорсинга далеко не исчерпывающий. Практика передачи ряда функций гражданским или коммерческим организациям должна тщательно и всесторонне исследоваться. Полагаться в этом деле только на «креативных» реформаторов – значит нанести серьезный урон Вооруженным Силам.
Есть положительные примеры
Обратимся вновь к опыту армии США. Там четко определены функции, в осуществлении которых могут принимать участие частные структуры. Это, к примеру, оплата труда гражданского персонала (около 800 тысяч человек), выплаты военным пенсионерам (примерно 2,2 миллиона человек), оказание услуг служащим Минобороны (обучение и подготовка военного и гражданского персонала, подготовка к службе в армии), сбыт излишков собственности и национальных запасов, управление сдаваемой внаем собственностью, работы по содержанию складов. Только за счет этих работ в течение 1997–2014 финансовых годов планируется сэкономить около 2,6 миллиарда долларов. Противники передачи части вспомогательных функций частному или гражданскому государственному сектору опасаются, что это приведет к снижению боевой готовности ВС из-за отсутствия у возможных подрядчиков заинтересованности в ее поддержании на необходимом уровне и по причине утраты контроля за этим направлением деятельности со стороны Министерства обороны США.
А самый главный проблемный вопрос в организации и осуществлении системы аутсорсинга, который всегда следует учитывать руководству Минобороны России, заключается в том, что все коммерческие структуры не заинтересованы в улучшении дел в обслуживаемых ими воинских частях, организациях и учреждениях и, конечно, в обеспечении боевой готовности войск (сил). Главная их задача – извлечение прибыли и снижение своих затрат путем поставки продукции для потребителей услуг, купленных по самым низким (зачастую бросовым) ценам. Привлекая, как правило, к выполнению работ неподготовленную профессионально иностранную рабочую силу, они неспособны обеспечить их качество, даже если бы пытались к этому стремиться. Все это привело к неэкономным, нередко бесцельным расходам бюджетных средств, в том числе и злоупотреблениям, которые составили огромные суммы, чем нанесен значительный материальный ущерб государству.
Вот почему можно с уверенностью констатировать, что задача качественного реформирования материально-технического обеспечения армии и флота оказалась невыполненной. Командира (руководителя) не освободили от несвойственных функций, а наоборот, создали ситуацию, когда он не в состоянии нормально руководить подчиненными коллективами, так как прежде чем их воспитывать, учить воевать, им нужно для этого создать соответствующие условия жизни и быта. Если раньше, до этих реформ командир мог решать вопросы обеспечения личного состава, обладая властью, материальными и денежными средствами, то сегодня он выступает в роли просителя, наблюдателя, но продолжает за все отвечать. Этим, к большому сожалению, подорван принцип единоначалия, который всегда был основополагающим принципом строительства Вооруженных Сил.
В то же время есть немало хороших примеров в практике организации материально-технического обеспечения армий Турции, Великобритании и др. Например, в турецких ВС эта система была построена на привлечении к ней военнослужащих, по той или иной причине негодных к строевой службе. Для этого в Министерстве обороны осуществлялась их подготовка по гражданским специальностям (курсы от трех до шести месяцев и др.). После получения специальности они направлялись в соответствующие структуры обеспечения армии, где содержались как военнослужащие по призыву и под руководством должностных лиц, занимающихся материально-техническим обеспечением, проходили службу, обеспечивая высокое качество работ, услуг и с минимальными затратами государству.
Там же в свое время на основании соответствующих правительственных решений обслуживанием контрактников занимались структуры страховой организации «Ояк», которой в качестве преференции была делегирована функция по реализации вышедших из строя техники и вооружения, излишествующего и ненужного движимого и недвижимого имущества Минобороны. Поэтому реализация военнослужащим товаров и услуг осуществлялась по ценам существенно ниже государственных и качество услуг не вызывало сомнения (организация питания, проживание в гостиницах, санаториях, профилакториях, предоставление транспорта, покупка товаров и многое другое). К примеру, система турецкого военторга имела право устанавливать торговую наценку только 10 процентов, при этом исправно существовала за счет большого оборота товаров. Такое обеспечение личного состава армии иначе как настоящей заботой государства о военнослужащих назвать нельзя. Видимо, подобную систему вполне можно создать в Российской армии.
От редакции «ВПК»
После отставки министра обороны Анатолия Сердюкова число критиков его реформы в одночасье подскочило до заоблачных высот. «ВПК» напоминает, что основные тезисы этого материала были изложены генералом Василием Воробьевым еще полгода назад в книге «Реформы по кругу или деньги на ветер».
Василий Воробьев, генерал-полковник, начальник Главного управления военного бюджета и финансирования МО РФ (1991–1995), начальник Военно-экономического университета (2001–2006), доктор экономических наук
Опубликовано в выпуске № 46 (463) за 21 ноября 2012 года
