Реформы по кругу или деньги на ветер

Проблемы финансово-экономического обеспечения Вооруженных Сил

Учеными, преподавателями и выпускниками Военного финансово-экономического университета подготовлена и при поддержке Совета ветеранов военной финансово-экономической службы к юбилейной дате со дня образования этого вуза издана книга «Реформы по кругу или деньги на ветер». Авторский коллектив возглавил генерал-полковник в отставке В. В. Воробьев, руководитель финансовой службы Вооруженных Сил в 1991–1995 годах, доктор экономических наук, профессор.

Автор данной статьи - Юрий Балуевский, генерал армии

Эта книга стала продолжением созданного в 2003 году и удостоенного Государственной премии имени маршала Советского Союза Г. К. Жукова труда «Военная финансово-экономическая служба России: история и современность».

В новой фундаментальной работе авторы на основе анализа состояния и перспектив развития экономики и рыночных отношений в стране в начале XXI века рассматривают проблемы финансово-экономического обеспечения обороны государства с 2004 по 2012 год. Особая роль отводится оценке положения дел с преобразованием Вооруженных Сил России через призму эффективности расходов на проведение военной реформы в 2008–2012 годах.

Анализ осуществляется по следующим основным направлениям: состояние экономики Российской Федерации как фундамента обеспечения обороноспособности страны, развитие бюджетного механизма, формирование и исполнение государственного оборонного заказа – важнейших компонентов и механизмов военного строительства. Также рассматриваются революционные изменения в организации финансово-экономических структур, системах социальной защиты военнослужащих, ведомственного финансового контроля в условиях реформы, показаны их положительные и отрицательные стороны.

Затратность по всем направлениям

В главе «Экономика России в начале XXI века» отмечается, что Российская Федерация обладает хотя и сократившимся, но все же колоссальным экономическим потенциалом, достаточным для противодействия новым современным вызовам, внутренним и внешним угрозам. Этот потенциал, к сожалению, пока используется неэффективно. Очень велики оказались потери последнего десятилетия XX века, в том числе из-за нечестной приватизации.

Принижена роль государства в экономике. Все чаще раздаются голоса о том, чтобы оно полностью ушло из этой отрасли. Однако много ли сегодня из переданных в частные руки в 90-е годы госпредприятий производят хоть какую-нибудь продукцию, какого она качества и сколько ее на полках наших магазинов? К сожалению, огромное число предприятий разграблено. Не по этой ли причине, а также из-за порочной конверсии оборонно-промышленного комплекса оказались невыполненными три из четырех разработанных Государственных программ вооружения? Авторы тонко подметили стремление «новых предпринимателей» «высосать из экономики все ее соки» ради получения прибыли. По их мнению, сложность и многообразие задач, которые предстоит решать в экономике для возрождения России, требуют политической воли и внимательного отношения к каждому вопросу всех ветвей власти, бизнеса и гражданского общества.

В главе, посвященной собственно реформе Вооруженных Сил, анализируется выполнение пяти главных задач, поставленных в начале реформы, начатой в 2008 году. Это перевод всех соединений и воинских частей в категорию постоянной боевой готовности; переоснащение армии современным вооружением и военной техникой; повышение профессиональной подготовки военнослужащих, разработка новых программ обучения и создания современной сети военных образовательных учреждений; переработка основополагающих документов, регламентирующих применение Вооруженных Сил в современных войнах; повышение материального стимулирования воинского труда и решение жилищной проблемы.

Авторы на конкретных материалах и цифрах показывают неподготовленность, непоследовательность и исключительную затратность проведенных в ходе реформы мероприятий по всем направлениям деятельности ВС. Отмечают, что многие продекларированные в 2008-м цели реформ к 2012 году не достигнуты. Не все соединения и воинские части отвечают требованиям постоянной боевой готовности. Не выполняется в полном объеме государственный оборонный заказ, растут цены на оборонную продукцию. Многие планирующие документы по подготовке и применению Вооруженных Сил не отвечают современным требованиям. Дает сбои построенная на аутсорсинге система материально-технического и финансового обеспечения войск (сил), провалено решение жилищной проблемы, резко снизился потенциал военной науки.

Неуспех выполнения задач реформы авторы во многом объясняют тем, что к их проведению допущены неподготовленные люди, не понимающие сути преобразований и не несущие ответственности за свою «реформаторскую деятельность».

Финансирование требует корректировки

В отдельной главе книги анализируется развитие бюджетного механизма страны и состояние финансирования национальной обороны. Отмечается, что с ростом бюджетных доходов в Российской Федерации последовательно реализуются цели внедрения программного метода планирования бюджетных расходов, организован переход к разработке трехлетнего бюджета. Принимаются меры по расширению самостоятельности и повышению ответственности за конечные результаты деятельности бюджетных организаций.

Финансирование национальной обороны в первом десятилетии XXI века в целом улучшилось. Однако этот процесс дает сбои и требует корректировки. Текущие расходы на продовольственное и другие виды обеспечения имеют тенденцию к значительному росту за счет передачи обслуживающих функций коммерческим организациям. При использовании бюджетных средств процветает посредничество, которое приводит к росту цен. Остается нерешенной проблема обеспечения рационального, экономного и прозрачного использования бюджетных денег. Количество фактов бесхозяйственности, расточительства и злоупотреблений резко возросло во всех сферах экономической и хозяйственной деятельности.

Самостоятельная глава посвящена анализу изменения состава и организации финансово-экономических органов Вооруженных Сил. Отмечается, что в 2008–2012 годах взамен стройной и исправно выполняющей стоящие задачи финансово-экономической службы, построенной на принципах единоначалия, созданы финансовые органы, с большим трудом решающие их. А служба в прежнем ее виде полностью ликвидирована.

В результате перманентных преобразований, проведенных по принципу проб и ошибок, новые финансовые структуры подвергались постоянным изменениям. В войсках они выведены из подчинения военного командования и выполняют функции по финансовому обеспечению военных структур на основании двусторонних договоров с соответствующими командирами и начальниками. Вместо уволенных офицеров практически все финансовые органы возглавили сугубо гражданские лица, абсолютно не знающие особенности функционирования, строительства и применения Вооруженных Сил.

Для начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащим в 2012 году создан Единый расчетный центр, который после неоднократного перенесения сроков все же начал действовать. Однако уже на протяжении длительного времени не прекращается поток жалоб на его работу, в том числе и в суды. И это при полном и своевременном выделении бюджетных средств на данные цели. Примечательно, что при таких условиях финансовые органы до реформенных преобразований, как подчеркивают авторы, денежное довольствие, дополнительные выплаты личному составу проводили в точно установленные сроки – день в день, независимо от места дислокации войск.

Сначала продукция, потом деньги

В главе «Оборонный заказ и военно-техническая политика государства» рассматриваются изменения в области организации закупок вооружения и военной техники. Анализируется роль и реально достигнутые результаты созданных для организации размещения и контроля исполнения государственного оборонного заказа (ГОЗ) структур: ВПК при правительстве РФ, Рособоронзаказа, Рособоронпоставки, соответствующих органов Министерства обороны и Генерального штаба. При этом особо подчеркивается, что создание новых структур и изменения в системах размещения и контроля ГОЗ не позволили достичь желаемых результатов, а по ряду направлений деятельности, особенно в вопросах обеспечения рационального использования средств федерального бюджета, ситуация даже ухудшилась.

Размещение заказов из года в год происходит с нарушением установленных сроков, согласование цен затягивается. Оплата продукции происходит, как правило, в III и IV кварталах. Огромные суммы бюджетных средств перечисляются исполнителям работ в конце года в качестве авансов, то есть без реальной поставки вооружения и техники в войска (силы). Ответственность всех участников выполнения важнейшей задачи по техническому оснащению и перевооружению Вооруженных Сил принижена.

В следующей главе раскрываются изменения в материально-техническом обеспечении войск (сил) и вопросы аутсорсинга, который стал основным, но далеко не безупречным способом предоставления большого спектра услуг Вооруженным Силам. Основной специализированной организацией для материально-технического обеспечения является холдинг ОАО «Оборонсервис», включающий девять субхолдингов. Эти коммерческие структуры занимают значительную долю аутсорсинговых услуг по обслуживанию, текущему ремонту зданий, питанию военнослужащих, пошиву обмундирования, обслуживанию линий электропередачи, сервису и ремонтным работам по вооружению и военной технике.

На конкретных примерах авторы показывают, что ставка только на аутсорсинг в ряде случаев привела к крайне негативным последствиям. Жизнедеятельность армии и флота все чаще сотрясают выходы из строя систем жизнеобеспечения, пищевые отравления, дороговизна услуг системы военторга, заболевания от переохлаждения, низкое качество услуг санаториев и др. Повсеместное внедрение аутсорсинга сопровождает резкий рост бюджетных расходов при крайне низком качестве предоставляемых услуг. В этой связи авторами выдвигается для рассмотрения ряд конкретных предложений по организации предоставления услуг по опыту других государств.

Больные вопросы: жилье и зарплата

Отдельная глава посвящена вопросам обеспечения военнослужащих жильем. Отмечено, что поручения президента Российской Федерации – решить проблему обеспечения постоянным жильем к 2010-му, а служебным – к 2012 году не выполнены. И причина здесь не в недостаточности ассигнований из федерального бюджета на эти цели (средств выделено в огромном количестве), а в некомпетентности людей, которым эту важную программу поручено было решать. Недостатки в планировании инвестиций и осуществлении капитального строительства, отсутствие должного учета очередников на жилье, искусственные барьеры при распределении квартир привели к тому, что многие тысячи военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, годами ждут квартир, продолжая получать денежное довольствие, не исполняя при этом обязанности военной службы.

Авторы акцентируют внимание на том, что только в центральном аппарате Минобороны решением жилищной проблемы занимаются как минимум восемь структур вместо одной (до реформы), не несущих никакой ответственности за срыв важной государственной задачи и многомиллиардные бесцельные затраты бюджетных средств.

В главе «Изменение системы денежного довольствия и социального пакета» анализируются вопросы социальной защиты военнослужащих. Рассматривая изменения в системе социальной защиты, произошедшие в Минобороны в первое десятилетие XXI века, авторы дают профессиональную оценку их влияния на состояние материального обеспечения военных. Они аргументированно доказывают, что наряду с некоторыми позитивными мерами, способствующими улучшению социального пакета людей в погонах, основные принятые в этот период решения их материального уровня не повышали, а зачастую только декларировали «заботу» о благосостоянии военнослужащих.

На примерах показано, насколько болезненно воспринимались военнослужащими армии и флота непродуманные, дилетантские решения по введению нерациональных норм выплат, отмене льгот, установлению несправедливого порядка премирования, повышающих уровень материального обеспечения одних военнослужащих в ущерб другим, не менее достойным.

Такие решения, как правило, приводили к резкому оттоку из Минобороны профессионально подготовленных офицеров и прапорщиков, переходу их в другие силовые структуры, увольнению в запас, созданию в войсковых коллективах нездорового морального климата и других, крайне опасных для армии и флота явлений.

Все это нанесло ущерб кадровому обеспечению Вооруженных Сил и отрицательно сказалось на состоянии боевой готовности войск (сил). Кстати, такие «новые» подходы к изменению системы денежного довольствия никогда прежде в истории армии и флота не применялись.

Безусловно, в процессе реформы Вооруженных Сил в 2008–2012 годах тема социальной защиты военных являлась наиболее популярной. Вопросы существенного повышения денежного довольствия были широко разрекламированы. Военнослужащие, члены их семей с нетерпением ждали принятия соответствующих решений. Что же получилось на самом деле? Действительно, оклады по воинским званиям и воинским должностям возросли. Отменены архаичные и устаревшие надбавки и доплаты. В то же время военнослужащие лишены практически всех льгот, оставшихся после принятия известного Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, вошедшего в историю как документ о монетизации льгот.

Не надо быть крупным экономистом, чтобы понимать, что денежная компенсация льгот хуже самих льгот, поскольку компенсацию быстро съедает инфляция, которая в Российской Федерации до недавнего времени исчислялась двузначными числами и снижается крайне медленно. Таким образом, денежная компенсация отмененных льгот существенно снизила ожидаемые результаты от повышения денежного довольствия и обернулась очередным наступлением на права военнослужащих, осмысление которого произойдет позднее.

Однако уже сегодня авторы, анализируя уровень денежного довольствия, установленный с 1 января 2012 года, и его влияние на доходы военных с учетом отмененных льгот, пришли к следующему выводу. Более достойными доходы стали у военнослужащих, проходящих службу в отдаленных районах и выполняющих задачи с риском для жизни и здоровья. Для других же категорий доход практически не повысился, а у некоторых даже снизился.

Нужны профи, а не люди с улицы

Предпоследняя глава знакомит читателей с состоянием военно-экономической науки и подготовки специалистов в области военных финансов и военной экономики. По мнению авторов, ликвидация военных финансово-экономических учебных заведений и фактическое прекращение подготовки кадров для финансовых органов Вооруженных Сил являются грубой ошибкой. В ближайшей перспективе по мере выбытия по возрасту ранее подготовленных специалистов однозначно наступит жесткий кадровый голод. Уже сейчас в финансовые структуры приходят люди с улицы, на их подготовку и переподготовку затрачивается значительное время, в результате задачи финансового обеспечения Вооруженных Сил решаются с большими издержками. Растет и коррупционная составляющая в работе финансовых органов как следствие недальновидной кадровой политики.

В заключительной главе речь идет о состоянии ведомственного финансового контроля. Осуществлять контроль за законностью расходования бюджетных средств обязаны все федеральные органы исполнительной власти, включая Минобороны. Наиболее эффективно ведомственная система финансового контроля функционировала, когда организационно находилась в составе финансово-экономической службы. С выделением в 1998 году финансовых инспекций в центре и на местах в самостоятельные структуры их профессиональные возможности и результативность работы значительно снизились. Серьезные проблемы стали возникать в вопросах принятия решений по выявленным финансовым нарушениям, возмещению причиненного государству ущерба и устранению других недостатков, обнаруженных ревизиями и проверками. На местах стали возникать разногласия во взаимоотношениях руководителей финансовых органов и финансовых инспекций.

В период реформы Вооруженных Сил в 2008–2012 годах органы ведомственного финансового контроля неоднократно изменяли состав и структуру. Работа ведомственных контролеров все меньше интересовала руководство Минобороны. И как результат в 2011 году финансовая инспекция Министерства обороны и финансовые инспекции на местах расформированы. Вместо них созданы контрольно-финансовая инспекция в Москве и межрегиональная финансовая инспекция в Санкт-Петербурге с ограниченными функциями в области контроля. Новые структуры по своему составу и численности неспособны решать задачи, стоящие перед ведомственным финансовым контролем. По этой причине говорить о повышении эффективности использования государственных средств, а также о борьбе с коррупцией и другими злоупотреблениями в Минобороны России преждевременно. Пока же, по мнению авторов, делается все возможное, чтобы допускаемые просчеты и провалы в работе в процессе реформ не стали широко известными общественности.

Выводы и предложения

Представляя свой анализ реализации основных задач военной реформы, авторы приходят к неутешительному выводу о том, что большинство из них оказались невыполненными. При этом проведенные мероприятия по основным направлениям реформирования армии и флота носили исключительно затратный характер, сопровождались неэффективным использованием финансовых средств, фактами бесхозяйственности, злоупотреблений и расточительства, чем причинялся значительный ущерб государству. Не реализована задача исключительной важности – обоснование рационального объема военных расходов, их распределения между компонентами военной организации и видами расходов.

Авторы аргументированно показывают и оценивают причины, приведшие к системным недостаткам и нарушениям в определении бюджетных затрат на основе интуитивных и волюнтаристских методов формирования и исполнения военного бюджета и, не выходя за рамки объективной критики, вносят реальные предложения.

Актуальность представленной книги не вызывает сомнений.

Вооруженные Силы в настоящее время не в полной мере готовы к выполнению задач по предназначению.

Основные причины известны, это:

незавершенность военной реформы и несовершенство кадровой системы как Вооруженных Сил, так и военной организации страны в целом;

несоответствие требованиям в обеспечении современным вооружением, военной и специальной техникой;

недостаточный гражданский контроль за ходом военной реформы.

В то же время затягивание с завершением военной реформы ведет не только к полной потере способности обеспечить безопасность России, но и к тому, что государство будет не в состоянии содержать и самое главное – развивать свою военную организацию.

В этой связи сегодня главным становится не только и не столько рациональное планирование военного строительства, сколько финансово-экономическое обеспечение военной безопасности на основе как минимум двух основных требований.

Первое. Финансово-экономическое обеспечение военной безопасности должно быть четко сбалансировано с другими экономическими составляющими, чтобы не нанести ущерба дальнейшему развитию России в целом и благосостоянию граждан в частности.

Второе. Распределение финансовых ресурсов для военной организации и финансово-бюджетная политика государства должны быть максимально эффективными в целях успешного выполнения совокупности задач, стоящих перед страной и ее военной организацией.

На основе этих требований необходимо решить как минимум три важнейшие военно-экономические задачи.

Первая. Обосновать рациональный уровень военных расходов. При этом следует прекратить порочную практику определения и утверждения военных расходов на основе невнятных оборонных задач, интуитивных и волюнтаристских методов формирования и исполнения военного бюджета.

Вторая. Определить, обосновать рациональную военно-техническую политику России и ресурсы на ее практическую реализацию.

При этом конечным результатом должно стать не безадресное распределение финансовых средств «по видам деятельности», а конкретное – в четкой, понятной и прозрачной привязке к государственному оборонному заказу, другим видам работ, услуг и мероприятий.

А исходить следует из основного положения военной политики Российской Федерации, отраженного в Военной доктрине России, – «недопущение гонки вооружений, сдерживание и предотвращение военных конфликтов, совершенствование военной организации…»

Третья военно-экономическая задача заключается в оптимизации расходов на оборону, рациональном планировании и распределении ресурсов, повышении эффективности их использования.

Выполнение этих основных задач позволит ликвидировать существующий стереотип – руководство силовых ведомств заявляет, сколько финансовых средств им необходимо, а правительство РФ зачастую безоговорочно их финансирует. При этом недопустимо келейное обоснование расходов, проводимое силовыми ведомствами без участия в том числе и независимых экспертов.

В настоящее время Государственная дума РФ вплотную занимается федеральным бюджетом на 2013–2015 годы. Рассмотрение в первом чтении планируется 19 октября.

Этот бюджет направлен и на обеспечение социальных указов президента РФ (эксперты подсчитали, что для их реализации необходимо изыскать в бюджете 1,5 триллиона рублей), и на инновационный рывок России, и на ускорение роста ее экономики.

Но у бюджета есть и военная составляющая – расходы на оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность.

По оценкам специалистов, расходы на национальную оборону в 2015 году составят около 20 процентов от всех федеральных бюджетных расходов – 3,7 процента от ВВП (в текущем году – 14,6 и 3,2% соответственно). А с учетом затрат на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (13,6 и 2,6% ВВП) на нужды силовых ведомств в 2015 году планируется более 6 процентов от ВВП. Обеспечит ли этот бюджет задачи, стоящие перед нашей страной, покажет время.

Вместе с тем финансово-экономическая оценка затрат, по мнению некоторых экспертов, только на Вооруженные Силы до 2016-го и на перспективу – до 2020 года показывает, что на практическую реализацию мероприятий оснащения ВВСТ и содержания войск (сил) потребуется более 40 триллионов рублей.

Есть ли в новом бюджете такие деньги? Ответ на этот вопрос общественность получит в ближайшие дни, а результат их использования – в 2016–2020 годах. Остается ждать и надеяться на то, что они не «уйдут на ветер».

Скрупулезно собранный и представленный в этом труде фактический и аналитический материал актуален и полезен как руководителям, от которых зависит организация, проведение и финансово-экономическое обеспечение разумной, эффективной военной реформы Вооруженных Сил, так и широкому кругу читателей, интересующихся вопросами военной безопасности государства.

Хотел бы отдать должное многим выпускникам Военного финансово-экономического университета, которые на высоком профессиональном уровне решали задачи финансово-экономического обеспечения военной безопасности страны в самые сложные годы создания и становления Вооруженных Сил Российской Федерации при крайне ограниченных бюджетных ресурсах.

Юрий Балуевский, генерал армии

Опубликовано в выпуске № 41 (458) за 17 октября 2012 года