Foreign Affairs: ЕС отказался от былых экономических и идеологических принципов
В последние годы ЕС претерпел преобразование, пишет FA. Сегодня он молится у алтаря геоэкономики и использует промышленную политику, как оружие против других государств. Авторы статьи рассказывают, через какую "тихую революцию" прошла Европа.
Как ЕС учился использовать реальную власть
Европейский союз некогда проповедовал трехчастную позицию: кредитно-денежный догматизм, жесткая бюджетная экономия и свободный поток торговли и инвестиций — все под контролем и руководством международных организаций. Так было до того, как его веру в выживание либерального экономического порядка поколебал китайский меркантилизм и — в меньшей степени — торговые войны президента США Дональда Трампа. В последние годы блок претерпел не что иное, как преобразование, причем особый энтузиазм фиксировался во время пандемии и конфликта на Украине. Как и бо́льшая часть остального мира, сегодня политики ЕС молятся у алтаря геоэкономики. Они заново открыли для себя экономику как платформу для геополитической конкуренции, а промышленную политику — как оружие для использования государствами друг против друга. Попутно европейские лидеры частично или полностью отказываются от экономических и идеологических принципов, которые когда-то считались неприкосновенными.
Центральную роль в этой реформе сыграл исполнительный орган ЕС в лице Еврокомиссии. Когда ее вступившая в должность в 2019 году президент Урсула фон дер Ляйен объявила о “геополитических” амбициях, реакция Пекина, Лондона и Вашингтона варьировалась от вежливого скептицизма до тихих смешков. Госбезопасность была по определению проблемой общенационального значения, и геополитикой ЕС просто не занимался, особенно в том, что касалось использования экономических инструментов в политических целях.
Четыре года спустя фон дер Ляйен превратила свой брюссельский “магазин” из бюрократического секретариата, реализующего волю европейских национальных лидеров, в самостоятельный крупный макроэкономический и геоэкономический субъект. В итоге блок стала отличать высокая степень сплоченности и готовности к росту геополитического соперничества. Фон дер Ляйен — частый гость в Белом доме, в отличие от своих предшественников. Она стала ответом на знаменитый вопрос Генри Киссинджера: “Кому мне звонить, чтобы поговорить с Европой?”
Сочетание нескольких условий и кризисов сделало эту трансформацию возможной под маловероятным руководством исторически архилиберальных технократов в Брюсселе. Сказалось влияние пандемии, в результате которой Еврокомиссия стала гарантом европейской солидарности после согласия лидеров ЕС создать серьезный инструмент макроэкономического восстановления и устойчивости, чтобы ускорить давно назревший отказ Европы от мер жесткой экономии. Также росла убежденность в том, что ЕС нуждается в более эффективных ответах на противодействие недобросовестной конкуренции и тактике агрессивного давления со стороны Китая и США. Эти сдвиги совпали со стремительным технологическим прогрессом в области чистой энергетики, супермассивов данных и искусственного интеллекта, которые ЕС стремится обуздать при помощи промышленной политики — будь то совместно с остальными или, при необходимости, против них.
СВОБОДНЫЙ И СПРАВЕДЛИВЫЙ?
Любой, кто изучал европейскую политику, знает, что бюрократы ЕС обычно не считают экономику чем-то второстепенным в сравнении с геополитической конкуренцией. Подобное противоречило бы истории блока и той уникальной институциональной структуре, что привили европейским лидерам неизменную веру в преимущества экономической взаимозависимости и строгих правил — включая непоколебимый налоговый и денежно-кредитный догматизм — для предотвращения недобросовестной конкуренции. Те же принципы лежат в основе главных достижений современного ЕС: единого рынка и евро. Первый основан на свободной торговле товарами и услугами, неограниченных потоках капитала и людей и честной конкуренции; второй — на совместной приверженности ценовой стабильности и вере в финансовую дисциплину. Оба гарантируют Европе процветание в условиях открытой мировой экономики, глобального порядка, при котором Всемирная торговая организация неуклонно устраняет барьеры в торговле, а Международный валютный фонд гарантирует относительно свободные и сбалансированные потоки капитала.
Безусловно, ЕС (или, как его раньше называли, Европейское экономическое сообщество) начинался как мирный политический проект, призванный предотвратить очередную франко-германскую войну. Но методом его выбора неизменно оставалась региональная экономическая интеграция. Считалось, что взаимозависимость приведет к процветанию и окажет умиротворяющее воздействие. Таким образом, отказ от государственного суверенитета в экономических и торговых вопросах был выигрышным делом, который улучшил бы положение для всех. Последовавшие за этим изменения носили беспрецедентный характер. Нигде и никогда более государства не передавали наднациональной организации столько контроля над своими экономиками, как в Европе.
В ходе этого процесса европейские лидеры превратили континент в бастион рыночного либерализма и дерегулирования. С принятием в 1987 году Единого европейского акта — несовершенного компромисса между французским президентом-социалистом Франсуа Миттераном, который хотел укрепления институтов ЕС, и консервативным премьер-министром Великобритании Маргарет Тэтчер, нахваливавшей преимущества более свободных рынков, — европейские политики радикально ослабили торговые ограничения, запретили государственные субсидии и открыли тендеры на госзакупки. Чтобы создать поистине единый рынок, государства-члены либо принимали совместные стандарты на продукцию, либо договаривались признавать национальные нормативные акты друг друга. Более того, во избежание тупиковой ситуации, почти все руководящие принципы и нормативные акты, касающиеся единого рынка, должны были утверждаться голосованием по принципу квалифицированного большинства государств-членов, а не единогласием, необходимым для принятия решений в большинстве других областей, таких как налоги, внешняя политика и политика безопасности.
В 1992 году закончилась разработка дорожной карты перехода на евро. По настоянию Германии новая валюта должна была возникнуть параллельно с независимым центральным банком, единственной задачей которого было удерживать инфляцию ниже двухпроцентной отметки, но близко к ней. Существовал бы строгий запрет на выделение всякой финансовой помощи. Ожидалось, что члены еврозоны сохранят низкий государственный дефицит и соотношение суверенного долга к ВВП. В первые годы существования евро эти положения зачастую игнорировались. Но после кризиса в 2010-12 годах, когда европейские лидеры были вынуждены принять экстренные финансовые меры для предотвращения дефолта нескольких государств-членов по долгам, правила пришлось ужесточить — и снова по настоянию Германии. В настоящее время государствам-членам практически запрещено проводить активную налогово-бюджетную политику, которая могла бы простимулировать внутренний спрос.
Исследование, проведенное политологом из Университета штата Орегон Элисон Джонстон (Alison Johnston) и одним из авторов данной статьи (Маттиасом Маттейсом), показало, что правила эти были неравноправной сделкой — идеальной для экспортоориентированных экономик Германии и нескольких небольших северных стран, но катастрофической для всех остальных. Проблема заключалась в том, что евро лишил государства традиционных механизмов борьбы с экономическими потрясениями на национальном уровне, включая девальвацию валюты и бюджетное стимулирование спроса, но при этом не заменил их новыми механизмами общеевропейского уровня. Поэтому ответом на любой кризис по умолчанию была жесткая экономия (обычно путем повышения налогов и сокращения госрасходов) или внутренняя девальвация (путем ограничения зарплат в государственном и частном секторах). Тем не менее, Берлин оставался непреклонен и настаивал на том, что финансовая дисциплина и отсутствие общеизвестных долговых обязательств на уровне ЕС снижают субъективный риск, то есть риск того, что некоторые государства˗члены будут жить не по бюджетным средствам.
ФИНАНСОВЫЕ МОСТЫ СОЖЖЕНЫ
Финансовую смирительную рубашку еврозоны несколько ослабил Жан-Клод Юнкер, который занимал пост президента Еврокомиссии с 2014 по 2019 год и выступал за более гибкое толкование правил. Солидарность с ним выражал Марио Драги, тогдашний президент Европейского центрального банка (ЕЦБ), который в 2015 году приступил к реализации программы количественной адаптации. Но для полного отказа от жесткой экономии и кредитно-денежного догматизма потребовалась катастрофическая пандемия.
По жестокой иронии судьбы первыми государствами-членами, ощутившими на себе всю силу COVID-19, стали Италия и Испания — две экономики, сильнее других пострадавшие во время кризиса суверенного долга, помимо Греции. Число жертв росло, а местный карантин в северном итальянском регионе Ломбардия перерос в общенациональный, и поначалу ЕС изо всех сил пытался выработать разумный коллективный ответ. Первой реакцией большинства государств-членов в марте 2020 года было закрытие границ, несмотря на призывы Еврокомиссии этого не делать. ЕЦБ тоже промахнулся в первоначальной реакции на пандемию. Его глава Кристин Лагард, юрист по образованию, заявила, что в задачи банка не входит сокращение спредов доходности между немецкими и итальянскими облигациями. Ее слова предсказуемо ввергли финансовые рынки в ступор.
Однако к середине апреля 2020 года проявились зачатки более скоординированной стратегии. Государства ЕС по-прежнему устанавливали собственную политику в области общественного здравоохранения, но при этом согласились тесно сотрудничать в управлении международного туризма и цепочками поставок. Вместе с тем Комиссия от имени государств-членов провела переговоры с производителями вакцин. ЕЦБ оправился от предыдущей ошибки и вышел на борьбу с экономическими последствиями пандемии с использованием непреодолимой денежно-кредитной мощи. Тем временем на финансовом фронте набирала обороты идея более активного подхода в масштабах всего ЕС. В мае канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Эммануэль Макрон озвучили предложения по долгосрочному экономическому реагированию ЕС на пандемию. Среди них был фонд восстановления от COVID на сумму 500 млрд евро (около $550 млрд), который будет финансироваться за счет облигаций, выпущенных совместно на уровне ЕС. Такое случилось впервые, ведь до этого Германия всегда выступала категорически против выпуска облигаций в масштабах всего блока, а не на уровне отдельной страны. (Меркель еще в 2012 году поклялась, что Европа не будет делиться долговыми обязательствами: “Еврооблигации? Пока я жива, этому не бывать!”)
Некоторые наблюдатели приветствовали предложение о выпуске еврооблигаций, сочтя его историческим “гамильтоновским моментом” ЕС — отсылка к министру финансов США 18-го века Александру Гамильтону, при котором федеральное правительство взяло на себя долги военного времени отдельных штатов. Однако на самом деле преобразующая сила франко-германского вмешательства заключалась в другом — более активной роли, которую, по замыслу Макрона и Меркель, ЕС мог бы играть всякий раз, когда экономика и геополитика переплетались друг с другом. Лидеры Франции и Германии призвали ЕС разработать совместную стратегию в области здравоохранения, ускорить цифровизацию и переход к "зеленой" энергетике, а также принять более взвешенный промышленный курс. Германия долгое время отказывалась от такого уровня интервенции, во многом схожей с выпуском еврооблигаций. Это был не столько гамильтоновский момент, сколько возврат к дирижизму бывшего президента Франции Шарля де Голля.
Еврокомиссия подхватила идеи Макрона и Меркель, разработав масштабный план стимулирования экономики, включая гранты на 500 млрд евро и займы на 250 млрд. Примерно две трети этих денег пойдут на помощь экономическому восстановлению отдельных государств-членов после пандемии. Остальная часть поступит в фонд экологической и цифровой политики ЕС, а также в широкий спектр существующих экономических и социальных программ. Мало кто ожидал, что такой амбициозный план пройдет проверку качества у национальных лидеров ЕС, которым необходимо было его подписать. Но, ко всеобщему удивлению, лидеры Европейского совета согласовали окончательный пакет, получивший название “ЕС следующего поколения”, на общую сумму более 800 млрд евро, примерно половина из которых пойдет на гранты, привлеченные за счет совместно выпущенных долговых обязательств.
Пакет стимулирующих мер закрепил позицию комиссии как центрального гаранта экономической солидарности и социальной сплоченности ЕС, не в последнюю очередь благодаря тому, что львиная доля грантов достанется беднейшим государствам-членам на юге и востоке Европы. Это, по-видимому, знаменует долгосрочный отказ от жесткой бюджетной экономии. (Только в апреле этого года комиссия предложила более гибкие бюджетные правила, которые предоставят правительствам бо́льшую свободу действий для сокращения бюджетных дефицитов и суверенного долга в комфортном для себя темпе). И по аналогии с “ЕС следующего поколения” вновь обретенная гибкость Еврокомиссии в налогово-бюджетной политике может позволить Европе вкладывать реальные деньги в амбициозные планы оставаться тяжеловесом глобальной экономики.
ОТ ПРАВИЛ К ИНСТРУМЕНТАМ
Глобальная пандемия COVID-19 совпала со вторым, отдельным осознанием, которое ускорило геоэкономический поворот ЕС: европейские лидеры поняли, что современный мир подлее и суровее, чем в предыдущие десятилетия. Перед лицом напористости Китая, реваншизма России и (до начала 2021 года) склонных к конфронтации Соединенных Штатов при Трампе ЕС первоначально надеялся удержать крепость либерального международного экономического порядка. Такое отношение свидетельствовало об определенной наивности, и ему это дорого обошлось, поскольку и Китай, и Соединенные Штаты перестали притворяться, что играют по правилам, и начали отстаивать отечественную промышленность и один за другим отгрызать кусочки от европейского рынка.
Однако, как только пришло осознание, блок быстро сменил тактику. Кантовский идеализм ушел в прошлое — вернулся гоббсовский реализм. Еврокомиссия провозгласила новую доктрину “открытой стратегической автономии”, которая нашла выражение в серии новых односторонних мер, призванных подготовить блок к ориентированности глобальной экономики не на открытость и сотрудничество, а на закрытость и конкуренцию по принципу “кто сильнее, тот и прав”. Большинство из этих новых инструментов носят оборонительный характер и направлены, например, на обеспечение импорта критически важного сырья и доступа к основным технологиям или на гарантии того, что цена импорта углерода эквивалентна той, которую должны платить производители ЕС. Другие, более агрессивные, включают ответные меры против государств, которые отказываются взаимодействовать или противодействовать усилиям других стран по принуждению членов ЕС к проведению внешней политики, противоречащей таким ценностям как демократия и верховенство закона.
Еще в 2017 году Юнкер заявил Европарламенту, что ЕС — не кучка “наивных сторонников свободной торговли” и всегда должен защищать свои стратегические интересы. В то время Юнкер закладывал основу для инновационного механизма Еврокомиссии по рассмотрению заявок на осуществление капиталовложений, который начал действовать в 2020 году. Теперь этот инструмент помогает правительствам ЕС анализировать прямые иностранные инвестиции не входящих в союз государств. Его цель в том, чтобы более эффективно выявлять и блокировать инвестиции, которые могут подорвать национальную безопасность государств-членов, подобно тому, как американский Комитет по иностранным инвестициям стремится защитить страну от вытеснения внешних инвесторов из соображений безопасности — хотя в ЕС национальные правительства сохраняют за собой принятие окончательного решения в контексте одобрения транзакций.
По сообщениям, в первые два года после введения системы проверки капиталовложений чиновники ЕС изучили более 600 поступающих инвестиций, большинство из них (в порядке приоритетности) из США, Великобритании, Китая, с Каймановых островов, из Канады и Объединенных Арабских Эмиратов. Назначение приоритетов в этом вопросе подчеркивает более широкий сдвиг в сторону усиления контроля за инвестициями из соображений нацбезопасности в промышленно развитых демократических странах. Недавно в ЕС также обсуждали возможность проверки исходящих инвестиций, что дало бы правительствам стран-членов право голоса в инвестиционных стратегиях европейских фирм за рубежом, особенно в таких критически важных секторах, как передовые полупроводники, квантовые вычисления и искусственный интеллект.
Некоторые из дополнительных инструментов, введенных с 2020 года, устраняют давние пробелы регулирования между Европой и остальным миром. Например, ЕС уже давно обеспечивает равные условия на своем едином рынке, когда речь заходит о государственных закупках, но никогда не имел аналогичного законодательства для стран, не являющихся членами ЕС. Прошлогодний инструмент международных закупок, который на целое десятилетие застрял на стадии разработки, этот пробел наконец-то ликвидировал. В дальнейшем Еврокомиссия определит, предоставляют ли не входящие в ЕС страны базирующимся в ЕС компаниям справедливый доступ к конкуренции за контракты на выполнение общественных работ. Если какая-то страна этот тест не пройдет, ЕС примет соответствующие ответные меры: когда компания из страны-нарушителя подает заявку на участие в тендерах ЕС по госзакупкам, она автоматически получает штраф или вообще исключается из участия в торгах. В прошлом году также было принято Положение об иностранных субсидиях, которое позволяет ЕС предотвращать искажения рыночного равновесия, вызванные субсидиями, предоставляемыми иностранным фирмам, которые затем конкурируют с фирмами ЕС в заявках на поглощение (в ЕС или за рубежом) или при госзакупках.
В дополнение к принятию этих давно откладывавшихся шагов ЕС также реагирует на новые вызовы, такие как превращение экономической взаимозависимости в оружие. Среди наиболее оригинальных мер — новый инструмент по борьбе с принуждением, который, как ожидает комиссия, вступит в силу осенью. Он позволит ЕС принимать ответные меры против стран, которые используют тактику экономического давления для вмешательства в национальные политические вопросы, как это сделала администрация Трампа, когда пригрозила ввести импортные пошлины на французское вино, если Франция осуществит планы по введению цифрового налога для американских технологических гигантов, или как поступил Китай, когда ввел фактический запрет на импорт в Литву после ее разрешения Тайваню открыть представительство в Вильнюсе. В будущем ЕС мог бы наказывать за такое поведение введением тарифов и квот, приостановлением экспорта, исключением иностранных компаний из процесса проведения госзакупок и ограничением доступа к европейскому капиталу.
Часть этого нового геополитического инструментария стала просто запоздалым ответом на тактику запугивания со стороны предыдущей администрации США. Тем не менее, бо́льшая часть направлена на преодоление экономических проблем, которые представляют Китай и Россия. По крайней мере, таковым видится послание, лежащее в основе первой в истории стратегии экономической безопасности Брюсселя, обнародованной в июне. В ней лидеры ЕС ссылаются на многостороннее сотрудничество и основанный на правилах международный порядок, но при внимательном прочтении становится очевидно, что в поисках партнеров они в первую очередь обратятся к странам-единомышленникам, таким как Индия, Япония и США. Соответственно, стратегия делает упор на двустороннем и “плюрилатеральном” сотрудничестве различных форматов и степеней институционализации, от "Большой семерки" до экономических переговоров на высоком уровне, инвестиционных партнерств и сырьевых клубов. Упоминаний о Китае в тексте нет вообще. ЕС действительно прошел долгий путь от позиционирования себя хранителем многостороннего либерального порядка.
ТИХАЯ РЕВОЛЮЦИЯ
Российско-украинский конфликт, несомненно, заставил лидеров в Брюсселе еще сильнее напрячь умы. С помощью последовательных пакетов санкций ЕС запрещает или постепенно прекращает импорт российской нефти и газа; замораживает российские активы, включая резервные фонды ЦБ РФ; и вводит экспортный контроль в отношении товаров и технологий двойного назначения. Он выделил более 5 млрд евро на военную помощь Украине, в том числе в виде компенсаций поставляющим ей оружие государствам-членам. В 2022 году он предоставил или посулил без малого 12 млрд евро невоенной помощи; в 2023-м этот показатель приближается к 18 млрд; а до конца 2027 года обещают выделить еще 50 млрд. Конфликт даже вдохнул новую жизнь в расширение ЕС — Украина и Молдавия теперь числятся официальными претендентами на членство. Очевидно, что объявленная Юнкером в 2014 году “пауза” в расширении ЕС завершилась.
Но путь к стратегической автономии не лишен подводных камней и трудностей. Во-первых, сохраняются серьезные разногласия и напряженность как между государствами-членами, так и внутри каждого из них. Единственный способ, которым, по мнению Меркель, она могла убедить немецких избирателей в необходимости пакета стимулирующих мер ЕС на 2020 год и связанного с ним совместного выпуска долговых обязательств, — это, например, подчеркнуть одноразовость данного жеста солидарности, вызванного пандемией, которая случается раз в столетие, и это была самая легкая часть. ЕС будет гораздо труднее увеличить собственные доходы за счет общеевропейского налогообложения, чтобы погасить долги. Некоторые государства-члены, включая Италию, не смогли своевременно израсходовать все выделенные им деньги, главным образом ввиду бюрократических проволочек. Другие страны, такие как Венгрия и Польша, прежде всего не соответствовали критериям для получения средств. И даже несмотря на то, что Германия, похоже, проигрывает спор о будущих строгих, универсальных бюджетных правилах, риск негативной реакции евроскептиков в Северной Европе всегда маячит где-то поблизости.
Во-вторых, существует расхождение мнений в вопросе промышленной политики. Во взглядах не сходятся даже отвечающие за соответствующие портфели чиновники Еврокомиссии Тьерри Бретон (Thierry Breton) и Маргрете Вестагер (Margrethe Vestager). Бретон, комиссар по вопросам единого рынка, опасается, что субсидии США и Китая оставят Европу далеко позади, если она не примет аналогичные стратегии, и нанесут серьезный ущерб, если холодная война между Соединенными Штатами и Китаем когда-нибудь перерастет в горячую. Вестагер, комиссар по вопросам конкуренции, опасается, что чересчур щедрая государственная помощь высокотехнологичным секторам усугубит раскол между богатыми и бедными экономиками блока. (Ее опасения небезосновательны: с 2020 года Франция и Германия вместе выделили более 75% всей государственной помощи в рамках ЕС.) И поскольку промышленная политика традиционно является прерогативой национальных правительств, неясно, сможет ли ЕС действовать так же быстро и проворно, как Соединенные Штаты, или же непоколебимо и скрупулезно, как Китай.
В-третьих, отучить европейскую экономику от российского ископаемого топлива — это одно, а “снизить риск” ее экономических связей с Китаем — совсем другое, даже если речь идет о небольших шагах. В случае с Китаем столкновение интересов и ценностей носит куда более неприятный характер, а связанная с этим рыночная интеграция имеет совершенно иной порядок возрастания. Миллионы хороших рабочих мест в Европе зависят от доступа на китайский рынок. В значительной степени от Китая зависит рост Франции, Германии и Италии, как и бо́льшей части Центральной и Восточной Европы, которая приветствует более тесные деловые и инвестиционные связи с Китаем в рамках пекинской инициативы “17+1”, даже несмотря на то, что многие страны-участницы негативно отнеслись к форуму, особенно после того, как все три прибалтийские страны отозвали членство, в результате чего инициатива была переименована в “14+1”. И у Пекина достаточно аргументов, чтобы дать отпор. Начиная с августа, он ограничит экспорт галлия и германия, двух химических элементов, которые необходимы для производства полупроводников, и есть все основания полагать, что это только начало. Если ЕС задействует весь свой геоэкономический арсенал против Китая, будут ли европейские чиновники готовы к экономическим и финансовым последствиям? Фон дер Ляйен, может, и стремится тесно координировать политику в отношении Китая с Соединенными Штатами, но другие европейские лидеры проявляют меньше энтузиазма.
Последний и главный нерешенный вопрос заключается в способности ЕС достичь чего-либо напоминающего суверенитет или стратегическую автономию, не будучи авторитетной военной державой. Иронично, но российско-украинский конфликт выявил бесконечную зависимость Европы от Соединенных Штатов в вопросах обороны. И все же, за редким исключением в лице Макрона, европейские лидеры не проявляют особого энтузиазма к превращению ЕС в один из оборонных столпов НАТО, не говоря уже о полной стратегической автономии в вопросах безопасности. Это тупиковая ситуация вряд ли разрешится до тех пор, пока украинский конфликт не завершится мирным урегулированием, если только в январе 2025 года в Белый дом не вернется Трамп — здесь прогнозы бессмысленны.
Эти неопределенности никоим образом не преуменьшают происходящих преобразований. В последние годы идет тихая революция с серьезными последствиями для трансатлантических отношений и международной экономики. Ее успех все еще висит на волоске. Но ЕС уже доказал способность к инновациям и переосмыслению себя в нашем изменчивом мире.
Автор: Маттиас Маттейс (Matthias Matthijs), Софи Менье (Sophie Meunier)
