Для этого нужна единая система предупреждения и предотвращения авиационных происшествий
Увеличение количества авиакатастроф, рост числа погибших и пострадавших в результате аварий свидетельствуют о том, что действующее законодательство и система организации обеспечения безопасности на транспорте являются несовершенными, порой противоречивыми, что не способствует системному решению этих вопросов. Но кардинальных решений пока как не было, так и нет.
С сожалением приходится признать, что количество авиационных аварий и катастроф с каждым годом увеличивается. Общество не успевает отойти от одного резонансного происшествия, как происходит еще одно, не менее трагичное. А самое главное – в результате большинства таких происшествий гибнут люди.
«Обыденность» крушений
Последние годы стали особенно насыщеными такими событиями, как аварии на воздушном транспорте, которые унесли сотни жизней. Людей перестал удивлять сам факт авиакатастрофы, такая «обыденность» ужасает.
В 2011 году в России всего было зарегистрировано 1001 авиапроисшествие, в том числе 835 авиационных инцидентов и 90 повреждений воздушных судов на земле (в 2010-м – 936 инцидентов, 11 чрезвычайных происшествий и 85 повреждений воздушных судов). Количество авиационных катастроф в прошлом году увеличилось на 56 процентов (47 – в 2011-м, 30 – в 2010-м), а число погибших – на 249 процентов (162 – в 2011-м, 65 – в 2010-м).
2 апреля 2012 года мы стали свидетелями крушения пассажирского самолета ATR-72 в Тюмени, выполнявшего рейс Тюмень – Сургут. На борту находились 43 человека, 32 из которых погибли.
События 2011-го заставили обратить внимание не только на плачевное состояние авиационной и транспортной безопасности, но и на неэффективность законодательства, неадекватное управление отраслью. По данным МЧС, в 2011 году число россиян, погибших в результате авиапроисшествий (152 человека), превысило показатель 2010-го в четыре раза (38 человек), а число пострадавших возросло в 1,4 раза – до 141 человека.
21 июня самолет Ту-134, выполнявший рейс Москва – Петрозаводск (Карелия), совершил жесткую посадку в одном километре от аэропорта назначения. Из находившихся на борту 52 человек 47 погибли.
Самая крупная авиакатастрофа 2011 года произошла 7 сентября: в районе пункта Туношна под Ярославлем разбился Як-42 с хоккейной командой «Локомотив». При посадке у самолета развалился фюзеляж и случилось возгорание. На борту были 45 человек: 37 пассажиров и 8 членов экипажа. Выжил лишь один.
10 апреля 2010 года при заходе на посадку потерпел крушение Ту-154, направлявшийся из Варшавы в Смоленск. Официальная польская делегация во главе с президентом страны Лехом Качиньским направлялась в Катынь для участия в мемориальных мероприятиях. В результате авиакатастрофы погибли все 96 человек, находившихся на борту.
На сегодня РФ занимает второе место в мире (после США) по количеству авиапроисшествий и числу погибших (по данным Aviation Safety Newtwork, за период с 1945 года в России произошло 338 авиакатастроф, которые унесли жизни 7439 человек). Не тот рейтинг, в котором хотелось бы лидировать, не правда ли?
Что же объединяет большинство авиакатастроф? Конечно же, причины происшествий, которые озвучивают по итогам расследований. Обычно это плохие погодные условия, несанкционированное вмешательство, неудовлетворительное состояние воздушного судна, низкая квалификация персонала (летчиков, диспетчеров) – пресловутый человеческий фактор, неудовлетворительная работа наземных служб аэропортов и устаревание аэродромной инфраструктуры. Человеческий фактор лидирует в списке называемых причин – 68 процентов авиакатастроф происходит из-за ошибки пилотов (47%) и наземных служб (13%). В 18 процентах происшествий случается отказ техники, а в 14 – точные причины аварии невозможно установить (по данным Aviation Safety Newtwork).
Нет такой причины, о которой бы не упоминали специалисты. Это говорит о том, что отсутствует единая система предупреждения и предотвращения авиационных происшествий.
И после каждой аварии, в результате которой погибли люди, мы ждем ответа на главный вопрос: кто виноват? А зачастую получается, что виноваты либо погода, либо члены экипажа, причем только тогда, когда экипаж погибает. А официальные результаты расследования не позволяют сформулировать конкретный перечень действий по предотвращению подобных катастроф в будущем.
Между тем общество не может игнорировать лежащие на поверхности факты: это устаревшие самолеты, неразвитость отечественного авиапрома, годами неремонтируемые взлетно-посадочные полосы, отжившее навигационное оборудование, проблемы с подготовкой летного состава и наземных служб, зависимость командиров экипажей от хозяев авиакомпаний, которые экономят деньги на безопасности граждан.
Проблемы законодательной базы
Здесь прежде всего нужно обратить внимание на базовый федеральный закон «О транспортной безопасности» от 2007 года. Увы, его текст не соответствует текущим целям и задачам. Он был разработан по поручению президента и внесен в Государственную думу правительством Российской Федерации.
Особенностью базового закона является то, что в нем понятие «транспортная безопасность» трактуется лишь с точки зрения защиты объектов транспорта от актов незаконного вмешательства, подразумевая акты террористического характера. Но более 95 процентов от общего числа происшествий на транспорте относится к категории техногенных или природных и лишь четыре процента приходится на происшествия социогенного характера. Подобное разночтение не может не отразиться на содержании разрабатываемой системы мер по обеспечению транспортной безопасности и позволяет говорить о безопасности как таковой лишь в ограниченном, усеченном виде.
Отдельно стоит отметить структурную проблему организации управляющей системы транспортной безопасности, неэффективное перераспределение полномочий среди многочисленных ведомств и агентств. Закон «О транспортной безопасности» возлагает контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности от актов незаконного вмешательства, в том числе и террористического характера, на Минтранс России и подведомственные ему агентства – Ространснадзор, Росавиацию, Росавтодор, Росжелдор, Росморречфлот. Проблема разграничения функций различных ведомств усложняет установление виновной стороны в случае совершения террористического акта, снижает ответственность компетентных органов государственной власти и управления, обеспечивающих безопасность на отдельных видах транспорта, и приводит к излишнему расходованию бюджетных средств по причине дублирования функциональных обязанностей. Не говоря уже о средствах граждан.
Сегодня только ленивый не говорит о том, что авиационная и в целом транспортная безопасность должна быть под контролем государства. Так же и Конституция РФ возлагает функцию обеспечения безопасности населения на исполнительную власть государства. При этом осуществление мер по обеспечению госбезопасности, охране общественного порядка и борьбе с преступностью является обязанностью правительства Российской Федерации. А вот хозяйствующие субъекты (в чем нет сомнения) отнесут свои расходы по обеспечению транспортной безопасности к обоснованным затратам и включат их в тарифы и стоимость билетов. Таким образом, за все будет платить законопослушный гражданин – один раз в виде своих налогов, другой – в виде оплаты услуг транспортных организаций.
Еще один недостаток федерального закона «О транспортной безопасности» – его исполнение зависит от разработки и принятия ряда подзаконных нормативных актов, которые на сегодня в полном объеме не разработаны.
Называя частные причины участившихся авиакатастроф, чиновники вводят в заблуждение самих себя и общественность. Главной же причиной практически любой авиационной катастрофы у нас в конечном итоге является отсутствие системности в управлении транспортной отраслью. Для обеспечения авиа- и транспортной безопасности в целом целесообразно разработать и принять Кодекс общенациональной системы транспортной безопасности, законодательно его зафиксировать.
Однако необходимо учитывать, что в настоящее время в России по существу нет единой общенациональной транспортной системы, которая включала бы некий управляющий центр, являлась целевым и интегральным компонентом системы более высокого уровня и обеспечивала развитие и функционирование подсистем. В таком случае общенациональная система транспортной безопасности может выступить как правовая, нормативная база стратегии формирования общенациональной транспортной системы России и послужить эффективным средством противодействия потенциальным угрозам национальной безопасности страны.
В целях совершенствования законодательного обеспечения транспортной безопасности в качестве первоочередных мер необходимо:
- активизировать работу по систематизации и упорядочению законодательства в области обеспечения транспортной безопасности исходя из ее системного характера, однозначного толкования и исключения дублирования функций федеральных органов исполнительной власти;
разработать план создания единой транспортной системы России: выделить ключевые целевые функции, определить основной управляющий субъект будущей системы;
разработать и законодательно закрепить требования по обеспечению безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, включая воздушный транспорт;
разработать и принять технические регламенты оснащенности различных категорий объектов транспортной инфраструктуры системами обеспечения безопасности, включая специальные средства досмотра и контроля.
В 2011 году Комитет по транспорту Государственной думы РФ под моим руководством разработал и внес законопроект «Об аэропортах и деятельности в аэропортах Российской Федерации». Он был подготовлен в соответствии с «Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года» и в развитие положений Воздушного кодекса Российской Федерации применительно к деятельности в аэропортах. Но из-за бюрократических проволочек произошло искусственное затягивание процесса, в результате закон так и не был принят. И сегодня Министерство транспорта не предпринимает никаких шагов по совместной работе над этим законопроектом, не ведет консультаций с депутатами, не подключается к доработке данного документа.
Человеческий фактор
Следующая важная проблема – недостаточный уровень подготовки кадров и низкое чувство ответственности за поддержание порядка в транспортной отрасли, отсутствие комплексных управленческих решений в данной области.
Анализ расследований авиационных происшествий за прошлый год говорит о том, что большинство катастроф произошло из-за ошибок и нарушений в летной работе экипажей. При этом подавляющая часть происшествий связана с недостаточным уровнем теоретической и практической подготовки, непрофессиональным подходом к пилотированию и низким качеством технического обслуживания, недостаточным контролем за безопасностью полетов.
Ежегодно учебные заведения выпускают около 300–350 пилотов, а «списываются» порядка 700 человек. С такими темпами через три – пять лет летать будет некому. Все это происходит на фоне увеличивающегося пассажиропотока: если в 2008 году отечественные авиакомпании перевезли 49,8 миллиона человек, то в 2011-м – уже 64,1 миллиона, в текущем году ожидается рост перевозок не менее чем на 10 процентов.
Все это увеличивает нагрузки на летный состав, ведет к переработкам и в конечном итоге чрезмерной психофизической усталости экипажей. А ведь в любой успешной системе воспроизводство эффективного кадрового потенциала – одно из необходимых условий устойчивого развития.
Старье с крыльями
Действующий парк коммерческой авиации состоит более чем из 1,5 тысячи самолетов, включая 479 воздушных судов иностранного производства. Средний возраст машин – 21 год. Стратегия развития российской авиапромышленности не уделяет пристального внимания развитию сервиса и обслуживанию самолетов. Из имеющегося парка коммерческих магистральных и региональных машин, находящихся в эксплуатации, лишь три процента воздушных судов российского производства нового поколения. В России есть свой и научный, и производственный потенциал для разработки хорошей техники. Но на данном этапе наблюдается засилье иностранной техники. И это, к сожалению, последствия государственной политики.
Данная проблема внесена в повестку дня правительства. Согласно последнему заявлению вице-премьера Дмитрия Рогозина главной задачей является вытеснение с внутреннего рынка импортной авиации, для чего авиационным компаниям-эксплуатантам надо разработать необходимые параметры и требования к отечественной технике, поставить техническое задание промышленникам. А задача государства – обеспечить максимально комфортные условия финансирования, кредитования.
На совещании по вопросу о развитии региональных пассажирских авиаперевозок в Новосибирске (август, 2012) премьер-министр Дмитрий Медведев сказал, что России нужен новый региональный самолет, который должен быть создан самостоятельно или с участием средств частных инвесторов и иностранных компаний. В итоге до 1 октября Минтранс должен был совместно с авиакомпаниями разработать и подготовить проекты по созданию региональных воздушных судов и о мерах государственного участия и поддержки.
Но пока у нас продолжают разбиваться самолеты, летающие или на предельных сроках эксплуатации, или с отсутствием необходимой навигационной аппаратуры. Взять последний случай на Камчатке с Ан-28. На его борту отсутствовала система предупреждения о столкновении с землей (Ground Proximity Warning System – GPWS), которую по распоряжению Минтранса к 1 октября 2012 года необходимо было установить на всех самолетах с максимальной взлетной массой выше 5,7 тонны.
40 лет назад
Стратегия развития российской авиапромышленности не имеет системной увязки с аэродромной инфраструктурой – развитие самолетостроения рассматривается отдельно от роста авиакомпаний и сети аэродромов (аэропортов). Кроме того, крайне слабо прослеживаются вопросы обеспечения аэропортового сервиса и обслуживания воздушных судов.
По оценке Минтранса России, для нормального функционирования системы авиаперевозок в стране необходимо привести в порядок почти 400 аэродромов (аэропортов). Денег на это ни у кого нет. Все надежды на частника – в форме проектов государственно-частного партнерства, но условий для этого тоже нет, они целенаправленно не формируются.
Как всегда, средств на это нет. Бюджетное финансирование аэропортов критически недостаточно для полноценной модернизации. По данным Росавиации, в 2011 году на развитие 35 аэропортов было затрачено 34 миллиарда рублей, в то время как модернизация сети требует ежегодных вложений на уровне 65–75 миллиардов. Бюджет на ближайшие годы также не подразумевает значительных улучшений в данной ситуации.
Избыточная концентрация внимания на совершенствовании международной составляющей авиационных перевозок (например Московский авиатранспортный узел) приводит к диспропорции в развитии объектов сети аэропортов регионального и местного значения.
Почти 65 процентов объектов инфраструктуры, расположенных на аэродромах России, нуждается в реконструкции или капитальном ремонте. По данным МЧС, 70 процентов взлетно-посадочных полос на аэродромах РФ построено более 40 лет назад и у них высокая степень износа. Но как вообще можно говорить о развитии аэродромной сети, работая вне правового поля? В России до сих пор отсутствует специальное регулирование аэропортовой деятельности. Уже второй год Минтранс обещает внести на рассмотрение Государственной думы соответствующий законопроект. Но мы его так и не дождались.
Сергей Шишкарев, член Экспертного совета при правительстве Российской Федерации, экс-председатель Комитета Госдумы по транспорту
Опубликовано в выпуске № 40 (457) за 10 октября 2012 года
