Политика внерегиональных государств и национальная безопасность России
По мнению посла по особым поручениям МИД России, представителя России в Арктическом совете Антона Васильева, «ресурсы Арктики, по большому счету, уже поделены, и, как подсчитали наши датские коллеги, 97% всех известных разведанных и потенциальных запасов природных ресурсов в Арктике находится в зоне суверенитета, суверенных прав и юрисдикции арктических государств». Но этот раздел официально не зафиксирован.
Арктический вакуум
Восемь арктических государств: Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и США – учредили Арктический совет, который рассматривает возможность участия в статусе наблюдателей тех государств, которые находятся далеко от этого региона, но тем не менее стремятся получить права на использование его недр. Почвы для конфликта интересов якобы нет, разумеется, если не менять общепринятых правил игры, то есть норм международного права. Сложившийся на сегодня в Арктике статус-кво могут поколебать лишь идеи какого-то нового «всеобъемлющего» арктического договора (вроде Договора об Антарктиде) или других соглашений, чтобы изменить эти правила игры.
В то же время следует иметь в виду, что официально на международном уровне вопрос о разделе территории Арктики еще не решен. С международно-правовой точки зрения территория Арктики пока никому не принадлежит.
Согласно Конвенции ООН по морскому праву от 1982 года, приарктические государства обладают правом на разработку недр континентального шельфа, который является продолжением их территории в пределах исключительных экономических зон. Но ни одна нефтяная или газовая компания сегодня не может приступить к реализации проекта, если не урегулированы риски юридического и политического характера. Никто не начнет добывать нефть и газ на тех участках шельфа, которые являются спорными, поскольку такой проект заведомо окажется убыточным.
Чтобы преодолеть этот правовой вакуум, приарктические государства сформировали и направили в ООН заявки на определение своих прав и границ в регионе. Норвегия стала первой страной, заключившей соглашение с Комиссией ООН по границам континентального шельфа. Его площадь на севере оказалась равна 235 тыс. кв. км, что соответствует трем четвертям территории этой страны.
Рост интереса в мире к Арктике с ее ресурсами и транспортными преимуществами вполне естественен. Собственная арктическая стратегия принята Евросоюзом, Южная Корея строит свой первый ледокол, Китай – уже второй, а в МИД Японии создана рабочая группа по Арктике численностью более 20 дипломатов. Несмотря на то что Китай находится далеко от Арктики, в 2008 году эта страна открыла научную станцию на Шпицбергене. В этот регион пришел китайский ледокол «Снежный дракон», ранее бороздивший просторы Антарктики.
КНР сегодня испытывает острую потребность в природных ресурсах, поэтому Китай выступает за то, чтобы этот регион стал интернациональной территорией. Бросается в глаза схожесть стратегии действий Китая во всех богатых природными ресурсами регионах. Не обладая значительными запасами полезных ископаемых на родине, Китай стремится обеспечить себе с помощью значительной финансовой базы доступ к их разработке во всех остальных уголках мира. На сегодняшний день наибольших успехов Пекин добился на Ближнем Востоке и в Африке. Вместе с тем следует отметить, что перспективы принятия Китая в состав Арктического совета в обозримом будущем минимальны. Как известно, все решения в его рамках принимаются консенсусом, и до тех пор пока Пекин не договорится со всеми членами АС, все разговоры о его возможном членстве в этой организации могут оказаться безрезультатными.
Холодная Арктика становится горячей темой многочисленных международных конференций. В настоящее время наблюдателей в Арктическом совете больше, чем государств-членов. Крупные развивающиеся державы хотят непосредственно участвовать в принятии решений Арктического совета. Помимо Китая Индия и Бразилия требуют себе также права голоса в АС, поскольку намерены принять участие в эксплуатации энергетических и сырьевых ресурсов этой зоны, в частности, месторождений нефти и газа, доступ к которым открывается в связи с таянием снегов, вызванным глобальным потеплением.
Заявления этих бурно развивающихся государств вызвали определенный раскол в Арктическом совете. Россия и Канада выступают категорически против их приема в качестве постоянных наблюдателей. Другие члены – США и северные страны – с большим пониманием относятся к желанию этих стран участвовать в работе совета. К настоящему времени с Арктическим советом так или иначе уже взаимодействуют многие внерегиональные государства и международные организации.
Франция и Исландия договорились о совместных научных исследованиях в Арктике. Франция предложила исландским ученым использовать свои полярные станции на Шпицбергене (в составе международного научно-исследовательского центра Ню-Олесунн), в свою очередь, Исландия предоставит французам возможность работать на базе университета города Акюрейри (Исландия). Помимо Франции на севере Исландии хотят работать специалисты из Китая, Бразилии, Индии и других стран, однако на сегодняшний день на базе университета Акюрейри работают пока только норвежские ученые.
В сентябре 2011 года исландский президент Олафур Рагнар Гримссон заявил, что страна планирует построить на своей территории новые международные исследовательские центры и пригласить китайских и других ученых для совместного изучения Арктики.
Правила игры
Великобритания также включилась в борьбу за арктический шельф. Правда, бороться она собралась руками Канады, главой которой является английская королева. Специалисты Даремского университета в Великобритании уверяют, что составили первую подробную карту районов Арктики, вокруг которых в будущем могут возникнуть разногласия. Согласно новой карте в британском варианте, на Арктику могут претендовать главным образом Россия и Канада. В своей работе они основывались на изучении исторических и современных аргументов стран, которые спорят о том, как в Арктике должны проходить государственные границы.
На карте приведены границы 200-мильных исключительных экономических зон арктических государств, нанесены границы их 350-мильных зон, до которых могут простираться права того или иного государства на дно – в случае если это дно расположено в пределах так называемой границы материковой окраины (шельфа), определяемой геологическими изысканиями (бурением и сейсмическими исследованиями). Если геологические данные, определяющие границу материкового шельфа, имеются, то можно пойти еще дальше от берега – до линии, расположенной в 100 милях от линии равных глубин, проходящей в 2,5 км ниже уровня моря. Всего о желании вести разработки арктического шельфа уже заявили более 20 государств.
На сегодняшний день государствам – членам Арктического совета удалось, не обижая внерегиональные государства, отстоять принцип, по которому все субстантивные решения, касающиеся Арктики, будут приниматься самими арктическими государствами, а наблюдатели и кандидаты в наблюдатели АС будут уважать и соблюдать суверенитет, суверенные права и юрисдикцию арктических государств в Арктике. Существенно и то, что статус наблюдателя перестает быть «вечным» и раз в четыре года Арктический совет будет проводить обзор практического вклада наблюдателей в его работу.
Есть определенная уверенность в том, что теперь и неарктические государства и организации, которые имеют статус наблюдателей или хотят его получить на министерской сессии совета в 2013 году или в последующем, при необходимости скорректируют свои арктические доктрины и концепции в соответствии с уточненными положениями по наблюдателям.
При этом никто не ударяется в крайность, в какой-то «арктический изоляционизм». Арктические государства, безусловно, заинтересованы в развитии взаимовыгодного сотрудничества в Арктике с внерегиональными игроками. Россия, например, заинтересована в использовании транзитного потенциала Северного морского пути, а главный перспективный грузопоток такого транзита – линия Западная Европа – Восточная Азия. Роль и значение Северного морского пути неизмеримо возрастают в условиях глобального потепления.
Выдвинув инициативу Международного полярного десятилетия 2015–2025, Россия рассчитывает на участие в нем ученых и экспертов не только из арктических государств, как это было и при реализации проектов Международного полярного года 2007/08. Осваивая арктические запасы углеводородов, Россия сотрудничает с компаниями и Франции, и Великобритании, и Голландии, и Германии, то есть с теми, кто способен быть нашим полноценным партнером с точки зрения как технологических, научных, так и финансовых возможностей.
При этом все основные правила игры в Арктике должны вырабатываться самими арктическими государствами. И только они могут определять, какие вопросы им целесообразно решать на национальном уровне, какие – во взаимодействии с региональным партнерами, и где возможно, экономически выгодно и эффективно широкое международное сотрудничество и взаимодействие.
Арктика – неотъемлемая часть России и других арктических государств, прежде всего прибрежных. Арктика – не бесхозная и безлюдная «пустыня», а место, где живут наши граждане, в том числе коренные народы со своими традициями и укладом, где действуют национальные законы, на которое распространяется действие многочисленных международных конвенций и договоров. Попытки представлять дело так, что кто-то извне заботится об Арктике сильнее и знает Арктику лучше, чем сами арктические государства, бесперспективны и наивны.
Глобальной задачи «укрепления многостороннего управления Арктикой» перед нами не стоит, но мы – за расширение международного сотрудничества в Арктике прежде всего между самими арктическим государствами. И еще одно важное замечание: Арктика – это отнюдь не какой-то второй Ближний Восток или «пороховая бочка» мира. Арктические государства уже доказали свою высокую ответственность за положение дел в Арктике и способность договариваться по самым серьезным вопросам. Будущее Арктики – мир, устойчивое развитие, сотрудничество.
Государственная стратегия
В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года подчеркивается, что «на третьем этапе (до 2020 года) происходит активизация субрегионального и международного сотрудничества с целью формирования общего социокультурного и экономического пространства с прилежащими регионами, гармоничного и диверсифицированного вхождения в общероссийскую и глобальную систему разделения труда. Здесь основные задачи государственной политики Российской Федерации в Арктике связаны с обеспечением глобальной конкурентоспособности АЗ РФ в интересах эффективного позиционирования макрорегиона в мировой системе разделения труда за счет перехода на принципы саморазвития и использования внутреннего (эндогенного) потенциала, развития межрегионального и международного сотрудничества».
Одной из приоритетных задач России в Арктике является формирование у мирового сообщества понимания стратегической необходимости бережного освоения этого региона как свободного от конфликтов и соперничества. Здесь важным пунктом взаимодействия может стать демилитаризация региона, сохранение совместными усилиями уникальных на земном шаре экосистемы и природной среды, повышение уровня экологической безопасности региона.
Вряд ли с этим приоритетом увязывается стремление военно-политического блока НАТО участвовать в отстаивании интересов стран – членов организации в Арктическом регионе традиционными методами. Как известно, в организации состоят четыре из пяти активных игроков на арктическом пространстве (Дания, Канада, Норвегия, США). В данном случае блок НАТО стремится стать самостоятельным политическим актором, претендующим на фиксирование своих позиций в Арктике. Поэтому стратегическая задача российского внешнеполитического и военно-политического руководства – определить и документально закрепить сферы ведения политических акторов (отдельных государств, их содружеств и объединений, в том числе и НАТО, – в политических и военных вопросах и ЕС – в вопросах использования базы «Шпицберген»), максимально ограничив для последних область их компетенции.
А пока нет международных договоренностей о нейтральном статусе региона и запрете на размещение здесь военных баз и подразделений вооруженных сил, Россия в рамках реализации «Основ государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» планирует в ближайшие годы сформировать в регионе группировку сил, способную обеспечить военную безопасность в различных условиях военно-политической обстановки.
Впервые о намерении наращивать группировку ВС на Северном морском пути представители российского военного ведомства сообщили в марте 2011 года в связи с решением развернуть на Кольском полуострове Специальную мотострелковую бригаду для действий в Арктике. Новое соединение создается на базе 200-й мотострелковой бригады с местом дислокации – Печенга. В июле 2011 года министр обороны РФ Анатолий Сердюков сообщил о планах формирования двух арктических бригад. При этом он отметил, что при их создании будет учитываться опыт Вооруженных сил Финляндии, Норвегии и Швеции, где уже имеются такие соединения.
Министерство обороны России разработало тестовое обмундирование для военнослужащих отдельной мотострелковой бригады, готовится также и специальная техника, способная проходить по глубокому снегу и работать при температуре минус 50 градусов и ниже. Подготовка офицеров для службы в арктических бригадах запланирована на базе Дальневосточного высшего военного командного училища (ДВВКУ). Ожидается, что процесс создания арктических бригад окончательно завершится к 2015 году. К этому времени планируется создать и арктическую морскую группировку из состава Северного и Тихоокеанского флотов. Не исключено ее усиление подводными стратегическими ракетоносцами четвертого поколения проекта 955 типа «Борей».
В соответствии с федеральной целевой программой «Государственная граница Российской Федерации (2012–2020 годы)» планируется также создать в Арктике 20 пограничных застав численностью по 20 человек, зона ответственности каждой – до 300 км. Часть этих застав будет находиться рядом со спасательными центрами МЧС и Минтранса, которые будут созданы в рамках развития Севморпути, остальные – на труднодоступных островах. Российские пограничники будут не только выполнять задачи по охране государственной границы, но и оказывать необходимую помощь терпящим бедствие людям.
Станислав Михайлович Иванов - ведущий научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, кандидат исторических наук
