Модели обеспечения безопасности на постсоветском пространстве
Динамичная эволюция международных отношений в 1990-х и 2000-х годах связана с переходом мира от эпохи биполярности к постбиполярности. Вектор изменений направлен от биполярной конфронтации как способа организации международных отношений, которая в послевоенный период доминировала по линии Восток–Запад, к новой структуре взаимоотношений как в рамках евроатлантического региона, так и мира в целом. Размах процессов трансформации мира, их высокая динамика, появление новых угроз международной безопасности, активизация терроризма, связанного с радикальным религиозным экстремизмом, придают происходящему достаточно высокую степень неопределенности и не позволяют уверенно прогнозировать возможную стабилизацию политического мироустройства в ближайшие десятилетия.
Американский центр глобализации
Глобализация решительно расширяет спектр традиционных проблем мировой политики, приводит к интернационализации всех сфер человеческой деятельности, росту взаимозависимости государств и народно-хозяйственных комплексов, придает глобальное измерение комплексу угроз и вызовов безопасности государства, общества и человека. В мире формируются несколько центров глобализации, ядром каждого из которых являются США, Европейский союз, Япония, динамично развивающийся Китай. Растет значение России, Индии, Бразилии, стран АСЕАН.
Характер развития процессов глобализации оказывает существенное влияние на международные отношения, на внешнюю политику государств и формирование жизнеспособных моделей обеспечения международной и национальной безопасности, способных послужить ядром стабилизации мирового развития.
Современные тенденции развития обстановки в мире не позволяют прогнозировать стабилизацию и равновесие международной политической системы в ближайшие десятилетия. В результате распада биполярного миропорядка и исчезновения одной из двух противоборствующих сверхдержав разрушилась существовавшая многие десятилетия система сдержек и противовесов.
Соединенные Штаты в качестве единственной сверхдержавы, опираясь на преобладающие экономические, военные, научно-технологические и внешнеполитические возможности, обозначили цели собственного глобального доминирования на протяженный исторический период.
В продвигаемой Вашингтоном модели уникальная роль несущей конструкции однополярного мира с центром в США отводится Организации Североатлантического договора.
Объективно формированию такой модели способствуют отработанные в течение более 60 лет и закрепленные нормативно и институционально взаимосвязи США со странами альянса в политической, экономической и военно-политической сферах. США обладают мощными рычагами влияния в рамках финансово-экономической глобальной архитектуры, включающей ведущие государства альянса, Японию, некоторые арабские страны, часть государств Юго-Восточной Азии.
Одно из ключевых мест в реализации американской стратегии глобального доминирования отводится проекту Европейской противоракетной обороны (ЕвроПРО), которая создается НАТО при лидирующей роли США, развертывающих европейский сегмент своей глобальной ПРО на основе программы «Поэтапный адаптивный подход», объявленной Бараком Обамой в сентябре 2009 года.
Формирование натоцентристской модели можно рассматривать как мощный дестабилизирующий фактор для всей системы международных отношений. Такая модель объективно работает на целенаправленное разрушение сложившегося в течение послевоенных десятилетий миропорядка, вытеснение ООН и других международных организаций на обочину мирового политического процесса.
Российские попытки создания многополярного мира
Россия предлагает альтернативные модели обеспечения региональной и глобальной безопасности с опорой на разветвленную систему международных институтов во главе с ООН, на влиятельные региональные организации и на сеть межгосударственных отношений.
Выработка стратегии, нацеленной на поиск альтернативы натоцентристской модели и создание надежной основы стабильного развития миропорядка, является ключевой задачей всего международного сообщества. Многое в этой сфере делается и Российской Федерацией. Так, создание СНГ в декабре 1991 года позволило избежать неконтролируемого развития событий, сохранить общее социально-экономическое, транспортное и военно-стратегическое пространство. В итоге в рамках СНГ на постсоветском пространстве сформировались направления многоформатной и разноскоростной интеграции, включая Евразийское экономическое сообщество как ядро единого экономического пространства и Организацию Договора о коллективной безопасности как консолидирующий инструмент военного и военно-технического сотрудничества в рамках СНГ.
Дальнейшее развитие этой модели, имеющее стратегической целью укрепление стабильности и устойчивого развития в евроатлантической и евроазиатской зонах, может базироваться на консолидации и целенаправленном наращивании под эгидой Российской Федерации потенциалов СНГ и ОДКБ в рамках формирующегося Евразийского союза.
Создание в лице Евразийского союза мощного интеграционного ядра на постсоветском пространстве с последующим привлечением других заинтересованных государств обеспечит России и ее союзникам основу для дальнейшего стабильного и устойчивого развития в условиях глобализации.
Следует учитывать, что характерной для второй декады нового тысячелетия является тенденция к уменьшению политического влияния США в мире и упрочению многополярной модели мироустройства. В этих условиях в США и на Западе растет понимание того, что успешное развитие евроатлантического сообщества в многополярном мире полностью зависит от того, удастся ли достигнуть взаимопонимания с Россией. Конечная цель такой политики – интеграция Российской Федерации в систему Запада. Однако такое понимание пока не вылилось в систему мер со стороны Запада, направленных на повышение доверия. В числе первоочередных шагов могло бы быть достижение взаимоприемлемых решений по стратегической ПРО и нерасширению НАТО.
С другой стороны, ставка на приоритетное развитие отношений России с США и Западом не принесет стабильности в Евразию, а скорее всего будет воспринята Пекином как угроза, направленная против Китая. В этом контексте заявления Запада о готовности углублять связи с Россией могут рассматриваться и как попытка помешать российско-китайскому сближению.
Таким образом, на Евразийском континенте Россия находится в центре противостояния двух сил, каждая из которых заинтересована во временном союзе с ней для усиления собственных позиций. Рациональная линия поведения в сложившихся условиях может заключаться в проведении политики балансирования. При этом важно умело дистанцироваться от открытых конфликтов и использовать складывающуюся ситуацию в своих интересах. Однако такая политика может проводиться в течение исторически ограниченного промежутка времени.
Предпочтительным стратегическим вариантом реализации национальных интересов в долгосрочной перспективе является выстраивание многовекторного сотрудничества с существующими международными институтами, с государствами Запада и Востока. Но если по каким-либо причинам такое сотрудничество не развивается в желаемом направлении и нужными темпами, то надо идти своим путем.
Мы пойдем другим путем
Стратегия России должна исходить из бесспорного факта, связанного с тем, что в течение последнего десятилетия Россия во многом вернула себе статус крупной суверенной державы, основательно поколебленный в 90-е годы прошлого века. В среднесрочной перспективе стратегической целью государства и общества должно стать укрепление этого статуса и оно должно вестись по следующим ключевым направлениям:
– Российская Федерация должна стать бесспорной доминирующей силой на бывшем советском пространстве и занимать ведущее место в системе безопасности для всего этого региона. Первоочередной является задача обеспечения лидерства в экономической сфере и сфере торгового обмена. В экономической, военной и культурно-цивилизационной сферах русский язык должен сохранить свои позиции как язык межнационального общения;
– лидирующая роль России на постсоветском пространстве должна органично сочетаться со стратегическим партнерством с Европейским союзом, с мощными региональными объединениями в АТР, а также с Соединенными Штатами, Китаем и Индией;
– Россия должна активно способствовать формированию новой архитектуры евроатлантической безопасности с участием США, НАТО и ЕС. Успех деятельности в этом направлении в решающей степени зависит от нормализации отношений с США с выходом на уровень стратегического партнерства. Решению этой задачи может способствовать достижение взаимопонимания в сфере ПРО, нераспространения ОМУ, обеспечения энергобезопасности в освоении и эксплуатации ресурсов Арктики;
– последовательно и прагматично использовать возможности, предоставляемые членством в основных организациях, устанавливающих глобальные правила, включая ООН, ОБСЕ, Международный валютный фонд, ВТО, G20.
Ключевым для национальных интересов и национальной безопасности России является обеспечение стабильного и предсказуемого развития СНГ. С этой целью стратегия Российской Федерации должна предусматривать формирование на основе ЕврАзЭС единого проекта процессов в экономике. Цель – создание вертикально интегрированных транснациональных структур в ведущих отраслях производства, создание единого производственного и таможенного пространства. Одновременно восстанавливаются и получают дополнительный импульс развития общие пространства культуры, науки, образования, инноваций, спорта.
Наряду с этим важнейший вектор российской стратегии в СНГ должен предусматривать перспективу развития на основе ОДКБ единого пространства обороны и безопасности. Здесь можно подумать о целесообразности своеобразной «капитализации» ОДКБ за счет передачи под эгиду Организации сформированных в СНГ направлений военного и военно-технического сотрудничества.
Проблемы «капитализации» ОДКБ
Мощным стимулом для трансформации ОДКБ в единое пространство обороны и безопасности является размещение государств – членов в Евразийском регионе, который в силу своих размеров, положения, обеспеченности природными ресурсами имеет колоссальное значение для всех основных участников мирового политического процесса.
ОДКБ, как записано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, призвана играть роль «ключевого механизма противодействия региональным вызовам и угрозам». Следовательно, организация не нацелена на решение глобальных задач. Сферой ее действий являются центральноазиатский, закавказский и восточноевропейский субрегионы, где деятельность ОДКБ направлена на противодействие во многом разным угрозам. Однако суммарный вектор ориентирован на решение задачи глобального характера – стабилизации зоны интересов России, сопротивление внешнему влиянию в странах регионов.
Во многом разный характер угроз, с которыми сталкиваются или могут столкнуться союзники по ОДКБ в каждом из упомянутых субрегионов, требует дифференцированного подхода к выработке сценариев возможного использования военной силы для их нейтрализации.
Относительно спокойным можно считать восточноевропейское направление (Россия, Белоруссия), где угроза военного столкновения или внутренней дестабилизации невысока. Сформирована российско-белорусская войсковая группировка, группировка сил ПВО. Белоруссия имеет особые отношения с Россией в рамках Договора о создании Союзного государства и взаимных обязательств ОДКБ.
В закавказском субрегионе (Россия, Армения) спектр угроз в последние годы расширился за счет обострения обстановки вокруг Ирана, резко антироссийской позиции руководства Грузии. После завершения операции по принуждению Грузии к миру в августе 2008 года российским руководством в интересах обеспечения безопасности и стабильного развития республик Абхазии и Южной Осетии принято решение о размещении там контингентов вооруженных сил. Кроме того, в течение многих лет угрозу миру и стабильности создает отсутствие прогресса в урегулировании карабахской проблемы, что напрямую затрагивает интересы Армении – члена ОДКБ и стратегического союзника России в регионе.
Широк спектр угроз в сфере безопасности в центральноазиатском субрегионе ОДКБ (Россия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан). Внутренние угрозы обусловлены нестабильной ситуацией в некоторых странах – участницах ОДКБ, наличием между ними противоречий, борьбой за лидерство. Внешние угрозы исходят от нестабильного Афганистана, Пакистана, из региона Ближнего и Среднего Востока. Эти угрозы связаны с международным терроризмом, религиозным экстремизмом, наркоторговлей, незаконной миграцией. Новым фактором стало появление в субрегионе баз США, повышение внимания к нему со стороны Китая и некоторых других государств, усиление позиций ШОС.
Центральноазиатский вектор развития
Важность центральноазиатского вектора развития внутри ОДКБ обусловлена прежде всего численным преимуществом государств этого региона в организации. Это обусловливает приоритет в использовании ОДКБ для сохранения и приумножения влияния России в регионе путем выстраивания деятельности этой организации под интересы стран Центральной Азии. Так, подтверждением взаимовыгодного антитеррористического вектора стали проведенные преобразования в организации – решение о создании Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР). Структура КСОР предполагается как более разносторонняя и оперативная в управленческом плане и имеет целью сделать ОДКБ более эффективно сориентированной на практические действия.
Перечисленные обстоятельства обусловливают и специфику деятельности ОДКБ в регионе, выдвигают жесткие требования к готовности реагировать на различные ситуации, в том числе и с применением военной силы. Именно для этих целей и предназначены Коллективные силы оперативного реагирования и Миротворческие силы ОДКБ.
Необходимым условием становления ОДКБ как самодостаточной и мощной организации обеспечения международной безопасности является консолидация организации и совершенствование уровня взаимодействия между странами-союзницами. В этом контексте необходимо настойчиво позиционировать Российскую Федерацию как самое мощное в военном и экономическом отношениях государство ОДКБ в качестве государства-лидера, в военном сотрудничестве с которым были бы в высшей степени заинтересованы все члены организации. Руководители других стран-участниц должны четко представлять себе, что военное сотрудничество с Россией является жизненно важным для военной безопасности их государств, не имеет разумной альтернативы и не может быть замещено какой-либо третьей силой.
Эффективность стратегии Российской Федерации в рамках СНГ и ОДКБ напрямую зависит от ряда взаимосвязанных факторов, включающих устойчивый экономический рост страны на основе современных технологий и передовых методов ведения хозяйства, развитие оборонного потенциала, способного сохранить стратегическую стабильность по отношению к другим ядерным державам, а также защиту страны и ее союзников в конфликтах локального характера, последовательное укрепление внутреннего единства страны и общества, а также прагматичную внешнюю политику, основанную на многосторонней дипломатии и международных организациях как инструментах решения комплексных политических, экономических и глобальных проблем.
Для повышения международного престижа и притягательности ОДКБ в интересах ее полномасштабного встраивания в систему обеспечения международной безопасности необходимо целенаправленное укрепление международной составляющей в деятельности организации, прежде всего за счет сотрудничества с ООН. Имеется несколько зон пересекающихся интересов двух организаций. Прежде всего для ООН представляет интерес миротворческий потенциал ОДКБ – ее Миротворческие силы. Второе – это антитеррористическая деятельность и сотрудничество по чрезвычайным ситуациям.
Именно в этом контексте при рассмотрении вопроса о том, санкционировать или одобрить применение военной силы, руководящие органы ОДКБ должны всегда учитывать выработанные ООН известные базовые критерии легитимности такого шага, связанные с оценкой серьезности угрозы, правильности цели предполагаемого военного вмешательства, полной уверенности в том, что применение силы является крайним средством, соразмерностью средства и сбалансированным учетом последствий.
Перспективы евразийской безопасности
На фоне устойчивого нежелания НАТО формализовать отношения с ОДКБ следует активнее использовать имеющиеся возможности для развития взаимодействия с ЕС в сфере обеспечения международной безопасности. Дополнительный импульс такому взаимодействию может придать реализация комплекса мероприятий по обеспечению взаимодополняемости миротворческих механизмов с целью обеспечения совместных миротворческих и гуманитарных усилий в евразийском регионе, а также в Африке и на Ближнем Востоке. Такие мероприятия могут включать совместный мониторинг обстановки в зонах вероятного возникновения конфликта, проведение согласованных шагов в рамках превентивной дипломатии, включая международное посредничество, осуществляемые на основе общего мандата ООН или ОБСЕ совместные шаги ЕС и ОДКБ по консолидированному использованию потенциалов ООН, ОБСЕ, Африканского союза, Лиги арабских государств и других международных организаций для легитимизации возможного вмешательства в конфликт, определение уровня и формата вмешательства, координацию усилий по созданию необходимой совместной ресурсной базы ОДКБ и ЕС для вмешательства (гуманитарная помощь, формирование силового компонента).
В этом контексте было бы полезным заблаговременно создать и на регулярной основе обновлять единую базу данных гражданского, полицейского, военного, медицинского, технического и иного персонала и список оборудования и транспортных средств ОДКБ и ЕС, выделенных для быстрой мобилизации в случае подготовки операции и, наконец, постконфликтное урегулирование, включая комплекс мер по недопущению возобновления конфликта.
Однако в условиях достаточно жесткой привязки ЕС в вопросах обороны и безопасности к США и НАТО подобные действия могут принести результат лишь в отдаленной перспективе.
Значимость ОДКБ существенно возрастает с учетом развернутой Российской Федерацией работы по мобилизации необходимых ресурсов в целях создания Евразийского союза на основе Таможенного союза и Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана. Евразийский союз будет открыт для присоединения к нему других партнеров и прежде всего стран СНГ и будет формироваться как модель наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира и при этом играть роль эффективной «связки» между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом.
Одновременно стратегия должна предусмотреть развитие на основе ОДКБ единого пространства обороны и безопасности. Как уже упоминалось, наряду с другими шагами в рамках консолидации оборонного потенциала ОДКБ можно бы подумать о целесообразности передачи под эгиду Организации некоторых сформированных в СНГ направлений военного и военно-технического сотрудничества. Речь может идти об Объединенной системе противовоздушной обороны государств-участников СНГ, Совместной (объединенной) системе связи вооруженных сил государств – участников СНГ, Объединенной системе контроля и оценки радиационной, химической и биологической обстановки министерств обороны государств – участников СНГ, Единой системе государственного радиолокационного опознавания «Пароль». С государствами СНГ, которые будут не готовы к переподчинению систем, Российской Федерацией могут быть заключены двусторонние договоры о взаимодействии в указанных областях.
Кавказский узел ОДКБ и НАТО
В связи с устойчивым нежеланием НАТО идти на контакты с ОДКБ представляется назревшей выработка единого подхода к деятельности в государствах ОДКБ специального представителя НАТО по Кавказу и Центральной Азии. Эта должность была учреждена в 2004 году решением Стамбульского саммита НАТО, участники которого постановили, что партнерство с Кавказом и Центральной Азией является приоритетом альянса. Представитель наделен достаточно широкими полномочиями: он поддерживает рабочие связи с руководством стран в обоих регионах и готовит рекомендации по всему процессу государственных реформ и оптимальному использованию в этих целях возможностей партнерства с Организацией Североатлантического договора, через контакты в СМИ способствует информированию населения о деятельности НАТО.
В отсутствии у ОДКБ аналогичной возможности для действий в странах НАТО и в рамках дальнейшей консолидации Организации стоило бы подумать о шагах соответствующих государств – членов ОДКБ, направленных на приостановление деятельности спецпредставителя на их территориях с одновременным предложением открыть на взаимной основе постоянные представительства ОДКБ и НАТО при штаб-квартирах обеих организаций. Таким образом будет сделан шаг к обеспечению паритета в отношениях двух военно-политических союзов.
В целом обеспечение устойчивого развития ОДКБ и ее подготовка к решению комплекса перечисленных задач предполагают определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей, гибкую адаптацию к вызовам и угрозам современности.
Назревшим шагом в этом направлении представляется подготовка новой Стратегической концепции ОДКБ, в которой были бы актуализированы цели и характер организации, ее первостепенные задачи в области обеспечения коллективной безопасности, состояние и тенденции развития обстановки в сфере международной безопасности, а также даны директивы по дальнейшей адаптации силовых компонентов ОДКБ.
Одна из задач Стратегической концепции могла бы заключаться в обеспечении совместимости и взаимодополняемости миротворческого потенциала ОДКБ и нормативно-правовой базы его использования с соответствующими параметрами и механизмами других международных организаций, в первую очередь ООН и ЕС, а также НАТО. Решению этой задачи может способствовать сопоставление документов ООН, России, ОДКБ и НАТО, регулирующих деятельность в сфере миротворчества с целью выработки совместных подходов и рамок для консультаций, планирования и принятия решений в случае возникновения кризиса, а также решения вопросов совместной подготовки и учений. В число этих документов могли бы быть включены «Направления и принципы миротворческих операций» Департамента миротворческих операций ООН 2008 года, Федеральный закон Российской Федерации о миротворческих операциях от 1995 года, «Политические аспекты базовой концепции совместных миротворческих операций Россия–НАТО (Совет Россия–НАТО, сентябрь 2002-го), Модельный закон СНГ «О миротворческих операциях государств – участников СНГ» (2005), Стратегическая концепция НАТО (Лиссабон, 2010).
Ключевым для планирования операций ОДКБ с возможным применением военной силы является вопрос о комплексе сил и средств, их подготовке, дислокации и системе командно-штабных органов. В состав комплекса сил и средств обычно включают и совокупность объектов инфраструктуры, которые в сочетании с войсками дают возможности командованию операции создавать определенный военный потенциал, необходимый для проведения операций. Финансирование таких объектов инфраструктуры осуществляется как из бюджета ОДКБ, так и из национальных источников.
Стратегическая концепция сможет придать дополнительный импульс реализации Соглашения «О миротворческой деятельности» Организации Договора о коллективной безопасности от 15 января 2009 года, которое предусматривает, что ОДКБ может заключать коллективное особое (резервное) соглашение с ООН. Каждое государство-член, имеющее особое (резервное) соглашение с ООН, имеет право на участие своих миротворческих контингентов в миротворческих операциях по мандату ООН или под эгидой региональных организаций, информируя о своем участии СКБ. В таком соглашении должны быть предусмотрены состав сил и средств, которые организация готова предоставлять по просьбе ООН для действий в конфликтных зонах.
Основные направления адаптации
В целом в рамках дальнейшего становления ОДКБ как ядра пространства безопасности в евроазиатском регионе можно выделить два основных направления адаптации ОДКБ.
Внутренняя адаптация ОДКБ включает меры политического и военного характера, предпринятые в целях создания соответствующей организации и структур для выполнения требования о готовности к проведению всего спектра операций как в рамках 4-й статьи Договора, так и вне ее.
В рамках внутренней адаптации первоочередные усилия по трансформации было бы целесообразно сосредоточить на создании эффективных и мобильных сил и средств, формировании системы оперативной выработки политических решений на их применение, организации устойчивого руководства при решении всего комплекса задач от полномасштабных боевых действий в рамках статьи 4 Договора о коллективной обороне до гуманитарных операций.
На это следует нацелить мероприятия по адаптации политических институтов и военных структур ОДКБ, повышению оперативной совместимости сил и средств, быстроте развертывания и автономности. Одновременно целенаправленно совершенствовать механизмы стратегических консультаций и принятия решений, внести изменения в процессы военного планирования, формирования сил и общего финансирования, уделить должное внимание боевой подготовке и качественному совершенствованию оружия и военной техники.
Внешняя адаптация ОДКБ могла бы включать развитие международной составляющей в деятельность организации прежде всего за счет всестороннего сотрудничества с ООН, а также ШОС, Европейским союзом, ОБСЕ, НАТО.
Успешной реализации мероприятий по внутренней и внешней адаптации ОДКБ могла бы способствовать целенаправленная информационная политика организации. Немаловажную роль при этом могли бы сыграть устойчивые связи ОДКБ с общественными организациями государств – членов организации, образовательными и научно-исследовательскими учреждениями и экспертным сообществом с целью поддержки и развития образовательной и научно- исследовательской работы в сферах региональной и международной безопасности, международно-правовых и экономических отношений, в совершенствовании подготовки молодых специалистов для работы в структурах ОДКБ.
Планы развития ОДКБ должны учитывать и баланс интересов основных политических игроков в регионе, привлекать, где окажется нужным, возможности ШОС.
Создание Евразийского союза с ОДКБ в качестве ядра оборонного потенциала модели придаст дополнительную устойчивость миропорядку ХХI столетия, снизит угрозу новой мировой войны, будет способствовать сохранению России и стран СНГ в рамках единой самобытной евразийской цивилизации.
Александр Александрович Бартош - член-корреспондент Академии военных наук, директор Информационного центра по вопросам международной безопасности при Московском государственном лингвистическом университете
