За недолгое время, прошедшее с момента опубликования проекта Государственной программы "Развитие авиационной промышленности" на 2013-2025 годы, этот документ не покритиковал разве ленивый. Данная статья не поддерживает и не критикует проект госпрограммы. Это, скорее, призыв еще раз внимательно ознакомиться с самим документом, а также с другой информацией, необходимой для понимания причин его появления. Госпрограмма, по большому счету, создается для правительства и министерств финансового блока, чтобы они могли выделять финансирование и менять нормативно-правовую базу, понимая, зачем это делается, и какие результаты ожидаются. Нужны весомые аргументы, почему авиапрому "надо дать" в первую очередь. Авиаторам следует помочь Минпромторгу обосновать те или иные запросы, чтобы на отрасль пролился благодатный дождь государственной поддержки. А внутренние распри, как делить шкуру неубитого медведя, стоит отложить до лучших времен.
Система координат
Прежде чем обсуждать тот или иной проект документа, следует разобраться, в какой системе координат он существует, на чем базируется, какие задачи призван решить. Обратимся к первоисточнику - Министерству экономического развития Российской Федерации. Напомню, что инициатива разработки госпрограмм в рамках перехода на программно-целевой принцип организации деятельности органов государственной власти родилась в недрах Минфина. Однако стратегическим планированием занимается именно Минэкономразвития. На сайте ведомства говорится: "Государственная программа Российской Федерации - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения".
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года содержит раздел "Авиационная промышленность и двигателестроение", который напрямую указывает цели государственной политики в области развития авиационной промышленности и двигателестроения. Таковыми объявлены: "создание высококонкурентной авиационной промышленности, возвращение ее на мировой рынок в качестве третьего производителя по объему гражданской продукции, достижение 10-15 процентного уровня мирового рынка продаж гражданской авиационной техники в 2020-2025 годах". К слову сказать, в авиапроме эти планы весьма амбициозны, и косвенно авторы концепции это признают. В документе ранее упоминается ориентир для всей экономики страны: к 2020 году Россия может занять значимое место (5-10%) на рынках высокотехнологичных товаров и интеллектуальных услуг в 5-7 и более секторах.
Следует учесть и положения методических указаний по разработке и реализации государственных программ, подготовленные Минэкономразвития. Документ указывает, что "формирование государственных программ осуществляется… на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей (индикаторов) их достижения и учета положений стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации..." Таким образом, вторым "исходным" документом для написания госпрограммы вполне можно считать "Основы государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2020 года".
Основы госполитики, как следует из текста этого документа, "определяют государственные интересы, главные цели, основные принципы и приоритетные направления государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности, а также основные меры государственного регулирования в данной сфере". Другими словами, он описывает, зачем России нужна авиация, каковы амбиции государства и что оно намерено предпринять. Документ очень общий, рамочный, авиастроение в нем занимает относительно небольшую часть. Например, меры государственного регулирования уложились менее, чем в одну страницу, и сводятся к созданию в авиастроении эффективной системы; увеличению объемов производства (опять же тут упоминаются 10-15% мирового рынка гражданских воздушных судов); создание конкурентоспособной системы поддержания летной годности, стимулирование спроса и так далее.
Резюмируя, Минпромторг представляет документ, который должен определить цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики в развитии авиационной промышленности в соответствии с концепцией долгосрочного социально-экономического развития и основами госполитики в области авиационной деятельности, но не исключительно ими. При этом документ должен удовлетворять требованиям Правительства и Минэкономразвития, изложенным в документах "Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ" и "Методические указания по разработке и реализации государственных программ".
Впрочем, понимая, что создание госпрограмм для России дело новое, да и внешние обстоятельства меняются достаточно стремительно, разработчики методических указаний по разработке и реализации государственных программ предусмотрели, что ответственным исполнителем в документ могут вноситься изменения, затрагивающие перечень и состав мероприятий, сроки их реализации и объемы бюджетных ассигнований. Главное, чтобы эти изменения не оказывали негативного влияния на основные параметры госпрограммы (цели, задачи, индикаторы, сроки, объемы ресурсов и так далее). То есть, если та или иная корпорация сможет доказать, что создание продукта А вместо продукта В будет не дороже и не дольше, а эффект окажется столь же высоким - нет препятствий для смены приоритета.
Отмечу, что перед документом не стоит задача перечисления типов воздушных судов, авиационных двигателей, равно как и перечень научных проблем, которые предстоит решать ведущим НИИ отрасли. Все попытки критиковать проект госпрограммы по этому пункту, равно как и выдвигать предложения по включению тех или иных моделей или тематик в документ, лишены оснований. В принципе, это же подтверждают и представители Минпромторга: сегодня важно сделать госпрограмму. Следующие шаги - это ее наполнение и конкретизация за счет обновления Федеральной целевой программы "Развитие гражданской авиационной техники" и других ФЦП.
Но в проекте госпрограммы упоминания тех или иных самолетов все же сохранились. Чтож, объяснение тому есть: этот документ должен опираться на концепцию долгосрочного социально-экономического развития, а там указано следующее:
"Приоритетными направлениями развития авиационной промышленности станут следующие. Первое направление - создание ряда перспективной авиационной техники и двигателей, в том числе:
- продвижение на рынок доработанных самолетов (Ту-204, Ту-214, Ил-96 и др.), обладающих повышенной конкурентоспособностью;
реализация проектов по созданию переходного продукта - региональных пассажирских самолетов SSJ-100 и модернизированного Ту-204СМ;
реализация прорывных проектов в гражданском авиастроении, в том числе в кооперации с иностранными фирмами при сохранении за Россией функции системного интегратора;
реализация проекта "истребитель пятого поколения", создание вертолетов нового поколения, перспективного учебно-тренировочного самолета и семейства беспилотных летательных аппаратов;
создание семейства военно-транспортных самолетов, отвечающих как нуждам обороны, так и потребностям коммерческой эксплуатации;
развертывание производства авиационной техники малой авиации, развитие которой связано с реализацией национальных проектов и освоением труднодоступных районов".
Остальные пункты относятся к двигателям и агрегатам, научно-техническому заделу.
Кроме того, в госпрограмму включаются Федеральные целевые программы, реализуемые в той же сфере социально-экономического развития. Соответственно, оправданы отсылки и на этот документ, со всеми перечисленными в нем программами.
Паспорт госпрограммы
Самое время от общих рассуждений перейти к анализу проекта документа на соответствие методическим указаниям Минэкономразвития. Учитывая, что большинство подпрограмм написаны по одному шаблону, и отличаются только упоминанием разных подотраслей, сосредоточимся на собственно проекте госпрограммы.
Итак, госпрограмма должна иметь паспорт и текстовую часть с приложениями, также в нее включаются подпрограммы с паспортами и текстами, и паспорта ФЦП. Текстовая часть госпрограммы должна содержать несколько разделов. Первый - общая характеристика сферы реализации госпрограммы с указанием основных проблем. Если не брать различные неточности, то апокалипсическая картина разгрома советского авиапрома получилась весьма яркой. "Как будто я писала", - признается один из критиков. Думаю, что описательная часть авторам удалась достаточно хорошо.
Вторая часть - приоритеты государственной политики, цели, задачи и индикаторы, описание основных ожидаемых конечных результатов реализации госпрограммы, сроков и этапов ее реализации.
Цель госпрограммы - формирование глобально конкурентоспособной авиационной отрасли. Цель, согласно методическим рекомендациям, должна обладать рядом свойств. Например, специфичность, то есть соответствие сфере реализации госпрограммы. Указание на авиационную отрасль делает цель специфичной, хотя это и притянутая за уши специфика. Глобально конкурентная отрасль - это лозунг, одинаково подходящий для судостроителей и фармацевтов, металлургов и автомобилестроителей. Конкретность, то есть точная формулировка, не допускающая неоднозначное толкование. Несмотря на все недостатки этой формулировки, такую цель можно признать корректной. Представим себе тренера, который настраивает своего подопечного на олимпийскую медаль. Привезет хоть бронзу - значит уже точно не плохой спортсмен, абы кому медали не достаются. То же и в авиастроении - если способен удерживаться в группе лидеров, значит заботишься и об инновациях, и о клиентских сервисах, и о финансах.
Достижимость цели. Здесь нужен исторический экскурс. Разработка Airbus A300 силами европейских самолетостроителей стартовала во второй половине 1960-х годов. С одной стороны, она опиралась на давние традиции и высокий потенциал, которым располагали Франция, Великобритания и ФРГ, и соглашение о создании совместного продукта было подписано профильными министрами этих стран в июле 1967 года. С другой стороны, безоговорочным лидером в мировом авиастроении были Соединенные Штаты Америки, и европейские производители не имели шансов поодиночке справиться с задачей удержания рынка. Первый полет аэробуса состоялся в 1972 году. В 1970 году - первый контракт на этот самолет, подписанный с европейским перевозчиком, в 1978 году - первый контракт с американской авиакомпанией. Всего построен 561 самолет различных модификаций. Boeing ответил на эту модель своим широкофюзеляжным лайнером 767 спустя 10 лет, который производится до настоящего времени, выпущено более 1000 штук. Ровесник аэробуса Lockheed TriStar L-1011 произведен в количестве 249 штук. Наконец, McDonnell Douglas DC-10, который заметно крупнее, растиражирован в 446 экземплярах. Можно ли говорить о заметной рыночной доле Airbus A300? Увы, нет. Подлинный успех к европейским авиастроителям пришел лишь с семейством Airbus A320. Причем сравняться по объемам поставок с Boeing европейский производитель смог только в 2000-х годах. Путь к глобальной конкурентоспособности занял два десятка лет, а заявить о притязаниях на лидерство европейцы смогли только через 35 лет после создания объединенной компании.
У отечественного авиастроения история богатая, однако промежуточный результат 1990-2000-х годов неутешителен. Подъем начался в середине прошлого десятилетия, соответственно авиапрому дано 20 лет на то, чтобы стать конкурентоспособным. Опыт Airbus показывает, что историю успеха можно написать за столь непродолжительное время. Да, внешние факторы изменились, конкуренция только ожесточилась, однако теоретически цель достижима.
Сколько вешать в граммах?
Еще одно свойство цели - измеримость. Как определить, достигнута ли цель полностью, или только наполовину? Здесь самое время вспомнить магическое число 10-15%.
Сколько было копий сломано вокруг оценки такой доли мирового рынка гражданской авиатехники, и все мало. Критиковали за чрезмерный оптимизм, на грани фантазии. Нынешний проект госпрограммы содержит другие цифры - 3,1% в гражданском авиастроении в денежном выражении. И снова шквал критики - теперь мало! Давайте попробуем разобраться, откуда взялись эти цифры?
Первая цифра рождена консультантами-экономистами без привязки к конкретной отрасли. Как показывают исследования, на которые ссылались многие эксперты, у компании нет шансов быть прибыльной, если объем ее производства меньше, чем 25% продаж от выпуска компании - лидера отрасли. Суть гипотезы в том, что лидеры отрасли используют самые современные технологии и комплектующие. Для отстающих выбор узок: либо соглашаться на обходные технологии, либо на те же, что у лидеров, но при меньшем объеме производства. Оба варианта с точки зрения себестоимости проигрышны. Отсюда и появилась нижняя планка в 10%.
Что же касается второго показателя, то он родился из оценки планов компаний отрасли. Достаточно разделить показатели прогнозов, сделанных ОАК, "Вертолетами России" и ОДК, на цифры, содержащиеся в Market Outlook от Airbus, Boeing, Rolls-Royce, Honeywell и др. Конечно, в прогнозах возможны расхождения, но разработчики выбрали одну модель, которую посчитали достоверной, и это их право.
Но между 10-15% и 3% не просто трех-пяти кратная разница. Главное - это трансформация идеологии, подхода к целевым показателям. Первый говорит, что если не иметь четверти выручки лидера, то на рынке без внешней помощи делать нечего. Компании будут глобально неконкурентоспособны. Соответственно, 10-15% - это целевой показатель.
А вот 3% - это индикатор. Компания, к примеру - ОАК, считает, что один ее продукт сможет занять 20% в своем сегменте, другой продукт - 10% в другой нише. Эти показатели заложены в бизнес-планы, во внутренние документы корпорации. В пересчете на глобальный рынок получается не одна пятая от суммарных продаж, а гораздо меньше. Но для регулятора, дающего деньги на конкретные программы, важно, чтобы средства расходовались эффективно. Соответственно, выполнили свои обещания, завоевали свои проценты в своих нишах - значит, освоили бюджетные ассигнования не просто так.
Стоит упомянуть и задачи госпрограммы. В паспорте они перечислены в таком порядке:
- создание корпораций мирового уровня в ключевых сегментах авиастроения;
создание научно-технического задела, обеспечивающего мировое лидерство в авиационных технологиях;
совершенствование нормативно-правовой базы авиационной промышленности;
развитие человеческого капитала в авиастроительной отрасли;
продвижение продукции отечественных авиационных компаний на внешних рынках, локализация современных производств ведущих иностранных компаний отрасли и импортозамещение.
Создание корпораций мирового уровня вполне можно рассматривать как составную часть создания конкурентоспособной отрасли. Корпорации должны располагать передовыми технологиями, результатами фундаментальных и прикладных исследований; эффективной индустриальной (производственной) системой; базой поставщиков и покупателей; передовым кадровым потенциалом. Перечисленные задачи вполне "закрывают" эти потребности. Что касается совершенствования нормативно-правовой базы, это, на мой взгляд, скорее инструмент достижения цели, нежели отдельная задача.
Остается только один спорный момент - продвижение продукции отечественных авиационных компаний на внешних рынках, локализация современных производств ведущих иностранных компаний отрасли и импортозамещение. Полагаю, что это излишняя и ошибочная задача, так как импортозамещение, во-первых, не всегда экономически оправдано. А во-вторых, это противоречит духу свободной рыночной конкуренции. Продвижение на мировые рынки и локализация производства - это всего лишь инструменты обеспечения конкурентоспособности и лидерства. Если внутренний рынок обеспечит в долгосрочной перспективе высокую маржинальность и уверенный сбыт, стимула для выхода на экспортные операции нет. Некоторые комплектующие выгодно закупать за рубежом, а не выпускать самостоятельно. Более того, международная кооперация может быть следствием выставления покупателями требований по офсетным программам. Соответственно, задачи госпрограммы можно подкорректировать.
Дополню, что и к задачам госпрограммы предъявляются дополнительные требования. К примеру, они должны быть необходимы и достаточны для достижения цели; этот пункт уже освещен выше.
Мост через пропасть
Все без исключения критики заметили пробел между тем, как изложена сегодняшняя ситуация в авиастроении, и тем, какие результаты разработчики документа рассчитывают увидеть в 2025 году. Скорее даже не пробел, а пропасть. Тоненькими ниточками, связывающими эти две точки на временной шкале, являются общие рассуждения о повышении производительности труда, концентрации ресурсов, унификации модельных рядов и т.д. Более внушительно выглядит объем средств федерального бюджета, которые предполагается направить на реализацию госпрограммы. "Суммарный объем финансирования Программы составляет 2,108 трлн. рублей, из которых федеральный бюджет составляет 1,473 трлн. рублей", - говорится в документе. Однако не деньгами едиными должен прирастать авиапром.
А чем еще, что по сути? "Где же конкретика?", - негодуют обозреватели. Действительно, в проекте документа общих фраз более чем достаточно, а вот пошаговых инструкций, как за дюжину лет ворваться в тройку лидеров мирового авиастроения, не видно. Впрочем, этому есть свое объяснение.
Думаю, что ни у кого нет сомнений и заблуждений: в большинстве подотраслей авиастроения Россия сегодня находится позади лидеров рынка, в ряде случаев - далеко позади. Чтобы встать с ними на один уровень, либо вырваться вперед, необходимы ресурсы: интеллектуальные, материальные, финансовые. И нужно длительное время. Увы, авиастроение - это тяжелый спорт, не набив шишки, не натренировав мускулы, не возьмешь золота. Опыт Китая, где финансовые ресурсы безграничны, и партия полновластна, показывает, что этого для создания самолетов и двигателей недостаточно.
Может ли сегодня авиастроение самостоятельно генерировать денежный поток, достаточный для того, чтобы иметь возобновляемое производство, чтобы инвестировать в перспективные НИРы, наращивать модельный ряд, выстраивать систему поддержки заказчиков? Взгляд на финансовую отчетность многих предприятий дает отрицательный ответ. Может ли сегодня отрасль привлекать внешнее финансирование на коммерческой основе, чтобы развиваться на заемные средства? Даже если не принимать во внимание привлекательность компаний как заемщиков, то существующий сегодня в России уровень ставок по кредитам и длительность кредитного плеча таковы, что не позволяют вести НИРы. В лучшем случае так можно финансировать ОКРы, подготовку производства и поставку авиатехники, хотя сравнение с условиями кредитования за рубежом говорят о нашей неконкурентоспособности по этому параметру. Возможно ли перекрестное финансирование? Во всех развитых странах деньги в авиапром "заводятся" через оборонные программы, по которым рентабельность выше, чем в гражданском секторе. И в России госпрограмма вооружений до 2020 года выглядит весьма многообещающе - планируется закупить сотни самолетов, более тысячи вертолетов. Однако попытки Минобороны контролировать все ценовые параметры привели к рождению небезызвестной формулы "20:1". Собственная рентабельность может быть не выше 20%, по ПКИ - 1%. Для предприятий авиастроения, у которых финалисты контролируют максимум треть стоимости продукта, предельная рентабельность находится на уровне 6%. Этого для развития точно не хватит. Возможны ли частные инвестиции? В нынешней ситуации он станут скорее пожертвованиями. Увы, всех меценатов России не хватит, чтобы поднять наш авиапром.
Остаются только методы прямой и косвенной поддержки авиапрома со стороны государства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов. Прямые методы - это традиционные Федеральные целевые программы, по которым средства на безвозвратной основе могут выделяться на разработку и сертификацию продукции. Косвенные методы можно разделить на несколько групп. По международной практике, это частичное или полное освобождение от налогов, либо отсрочка в их выплате; закупка государством товаров и услуг частных компаний по завышенным ценам, в том числе в рамках оборонных контрактов; бесплатная передача результатов исследований и разработок из государственных лабораторий или государственное финансирование НИР с участием частных фирм; предоставление государственных гарантий и льготных кредитов, в том числе на экспорт продукции, предоставление энергоносителей, сырья, других ресурсов и товаров по заниженным ценам и тарифам.
Увы, эти инструменты могут вызывать претензии с точки зрения норм Всемирной торговой организации, к которой Российская Федерация присоединилась в августе 2012 года. Конечно, пока мы будем производить самолеты в единичных масштабах, исков со стороны США, ЕС, Бразилии или Канады ожидать не приходится. Однако любые успехи будут означать, что конкуренты начнут самым пристальным образом изучать меры государственной поддержки, которые применены в России. В первые три года, отведенные на переходный период, можно использовать меры из "красной" корзины - соответственно, можно смело исполнять существующую Федеральную целевую программу. В принципе, для развивающихся стран переходный период достигает пяти лет, но сможем ли мы доказать, что Россия - страна развивающаяся?
В результате, перед Минпромторгом стоит непростая задача: провести верблюда через игольное ушко. Другими словами - завести в авиастроительную отрасль ресурсы, необходимые и достаточные для опережающего развития, не нарушая при этом требования ВТО. И если чиновники видят какие-то подходы, потенциально могущие спровоцировать конфликты в рамках ВТО, то о них лучше говорить шепотом. Деньги любят тишину.
Вернемся к целям и задачам. Не может быть у государства в отношении целой отрасли цели-задачи сделать какой-то самолет, двигатель к нему, построить ангар для ремонта. Цель - глобальная конкурентоспособность. Задачи - формирование корпораций мирового уровня, которые располагают всем необходимым для успешной деятельности. Инструменты - создание условий для развития, формирование правил игры. Если смотреть на все это зашоренным взглядом - с позиции своих корпоративных интересов, либо симпатии к тому или иному лайнеру, а тем более личной неприязни к тем или иным руководителям компаний - то за деревьями леса не увидать. Вот и получается, что для многих авиаторов документ получился достаточно непонятный, сложный и... бесполезный. Он - только весомый повод для критики.
Впрочем, является ли ошибкой проведенный многочисленными авторами анализ? Конечно, нет, пусть даже он и не отвечает на вопросы, стоящие перед госпрограммой. Из сотен и тысяч мнений складывается информационный шум, однако внимательный анализ позволит выделить из спектра противоречивых предложений здравые мысли. Надеюсь, что чрезвычайно сжатые сроки не помешают специалистам Минпромторга получить удовлетворительный результат.
Олег Пантелеев
