Дипломатия – искусство возможного
В номерах «НВО» 8 июня и 6 июля были опубликованы материалы доклада, подготовленного Институтом США и Канады Российской академии наук о противоракетной обороне. Сегодня вниманию читателей предлагаются выводы исследования, проведенного этим институтом.
Как показывает анализ, политическая ситуация в США полностью исключает заключение, а тем более ратификацию нового Договора по ПРО. Договор не является самоцелью. Цель заключается в том, чтобы обеспечить предсказуемость стратегической ситуации на достаточно длительный период.
Президенты Владимир Путин и Барак Обама на саммите в Лос-Кабосе в июне 2012 года заявили: «В качестве приоритетной задачи мы намерены успешно выполнять новый ДСНВ и продолжать наш диалог по вопросам стратегической стабильности. Несмотря на разногласия в оценках, мы условились продолжить совместный поиск решений проблемных вопросов в области противоракетной обороны. Стремление к международному миру и безопасности остается приоритетом для России и США, учитывая, как много мы можем достичь, работая совместно по преодолению основных вызовов нынешнего столетия».
Анализ технических и финансовых аспектов ПРО, политической борьбы по этим вопросам, а также предложений американских экспертов, близких администрации Обамы, позволяет сделать выводы относительно перспектив компромиссного решения проблемы противоракетной обороны.
Цели компромисса
В сложившихся условиях переговоры по проблеме противоракетной обороны могут быть направлены на достижение двух целей.
Во-первых, необходимо ограничить, свести к минимуму негативные последствия развертывания новых систем ПРО на стратегическую стабильность в обозримой перспективе.
Во-вторых, определить основные направления возможного практического сотрудничества России с США и НАТО в отношении защиты от ракетных угроз, исходящих от третьих стран.
В первом случае стороны являются потенциальными противниками. Поэтому требуются различные ограничения на ударные и информационные элементы ПРО друг друга, чтобы сохранить взаимное ядерное сдерживание (взаимное гарантированное уничтожение). С этой точки зрения, чем меньше противоракетной обороны, тем лучше.
Во втором случае стороны не рассматривают друг друга в качестве потенциального противника. Они исходят из того, что необходимы совместные или параллельные практические действия по отношению к общей угрозе, чтобы гарантировать нейтрализацию ракетно-ядерных сил другого государства. Это требует приоритетного развития ПРО.
Несомненно, эти цели не совпадают и даже во многом приходят в противоречие, которое непросто разрешить, поскольку для этого требуется пересмотреть некоторые основополагающие принципы ядерной стратегии России и США.
Можно ли совместить эти две цели?
Отсутствие прогресса на переговорах по ПРО делает маловероятным достижение взаимоприемлемого компромисса. Тем не менее преждевременно драматизировать ситуацию. До начала следующего десятилетия у США не будет масштабной стратегической ПРО. Да и в дальнейшем Пентагон столкнется с немалыми техническими и бюджетными проблемами, что может помешать развертыванию такой системы ПРО.
Вместе с тем ракетно-ядерная угроза со стороны третьих стран связана не с межконтинентальными баллистическими ракетами, а с ракетами малой и средней дальности. Для защиты от этой угрозы не требуется крупномасштабного развертывания стратегической противоракетной обороны. Еще 15 лет назад Россия и США достигли договоренности о разграничении технических параметров стратегической и нестратегической ПРО («соглашение Примаков–Олбрайт»). Хотя это соглашение не вступило в силу, существует объективное понимание, где проходит граница между стратегической и нестратегической противоракетной обороной.
Не следует забывать, что Договор по ПРО 1972 года (включая Протокол 1974 года) не запрещал полностью, а лишь устанавливал пределы разрешенной стратегической противоракетной обороны. Эти лимиты включали ограничение на количество противоракет (100–200 единиц) и районы их базирования (один-два района), а также исключали возможность базирования РЛС за пределами национальной территории (за исключением радаров в Гренландии и Великобритании).
Нынешнее состояние российско-американских отношений, а также принятое решение США об одностороннем выходе из Договора по ПРО 1972 года не позволяет вести официальные переговоры о подготовке новой юридически обязывающей договоренности в области ПРО. Учитывая реализацию противоракетных планов США и НАТО, такие переговоры перспектив не имеют. Любая администрация США и руководство других стран – членов НАТО будут следовать в русле такой политики.
Вместе с тем на встрече с Дмитрием Медведевым, прошедшей на полях саммита по ядерной безопасности в Сеуле в апреле 2012 года, Обама дал понять, что его администрация будет готова проявить гибкость на переговорах по ПРО с Россией после завершения президентской кампании 2012 года. Есть основания полагать, что это не просто слова, а отражение стремления Обамы и его команды к компромиссу.
Таким образом, реальная возможность компромиссного решения существует.
Условия
Решение проблемы ПРО следует искать на основе прагматичного подхода, базирующегося на реально достижимых возможностях сотрудничества России и США/НАТО по ПРО в Европе (ЕвроПРО), а не на завышенных ожиданиях. При этом необходимо исходить из следующих предпосылок.
Первое – из приверженности России и США/НАТО Лиссабонским договоренностям 2009 года, то есть сотрудничества по ЕвроПРО, предназначенной для защиты от ракет малой и средней дальности, хотя более масштабное сотрудничество будет возможно в будущем при условии создания совместной системы безопасности в Европе.
Второе – из понимания того, что существующий дефицит доверия сторон в отношении намерений друг друга, сохраняющийся фактор взаимного ядерного сдерживания не позволяют им создать полноценную совместную систему ЕвроПРО, несмотря на политическое признание того факта, что Россия и США/НАТО больше не враги, а партнеры.
Третье – из данности, что ныне каждая из сторон создает свою самодостаточную ПРО. Ни мы, ни американцы не будем контролировать противоракетную оборону друг друга.
Четвертое – это то, что только через участие сторон в совместном проекте по ПРО можно повысить уровень их взаимного доверия, учесть их интересы, снять определенные озабоченности и избежать конфронтации.
Каким может быть такое сотрудничество, отвечающее интересам обеих сторон?
Оценка угроз. Российско-американские консультации по вопросам ракетных угроз продолжаются уже длительное время. Представляется, что речь может идти только об угрозе, которую создают баллистические ракеты меньшей и средней дальности, которые Россия и США уничтожили в соответствии с Договором РСМД. Вряд ли возможно сотрудничество между Москвой и Вашингтоном в защите от МБР и БРПЛ. Ведь Россия и США в этом случае будут помогать перехватывать ракеты друг друга. Не будем мы сотрудничать и для отражения угрозы со стороны МБР и БРПЛ Китая, Великобритании и Франции.
Следовательно, речь может идти только о защите от нестратегических ракет с дальностью менее 5500 км, то есть в рамках Договора РСМД и ниже. Такие ракеты сегодня имеют больше 10 стран. Они не ответили на предложение России присоединиться к Договору РСМД. Кстати, Барак Обама во время избирательной кампании 2008 года также предлагал сделать РСМД многосторонним договором.
Система ПРО или системы ПРО? Вряд ли Россия и США готовы пойти на создание единой противоракетной обороны. Такая система не может иметь двойного ключа. Уровень доверия между Москвой и Вашингтоном не таков, чтобы мы доверили другой стороне свою оборону от ракетного нападения. Обе стороны не откажутся от национального контроля над своей системой ПРО.
Поэтому возможно лишь ставить задачу совместимости двух систем ПРО. Такая сопряженная противоракетная оборона не будет требовать отказа от национального контроля. Но она будет мультиплицировать возможности каждой из двух систем противоракетной обороны для решения соответствующих задач.
Распределение ответственности. Взаимодействие двух систем ПРО должно, вероятно, предусматривать распределение зон ответственности, чтобы избежать, с одной стороны, дыр в противоракетной обороне, а с другой – ненужного дублирования (стрельба по одной цели). То есть скорее всего зоны ответственности могут быть поделены горизонтально, а в некоторых случаях – вертикально. Очевидно, Россия должна нести ответственность за противоракетную защиту своей территории, а американцы – территории США и их союзников. Такие зоны должны быть четко определены, чтобы избежать ошибок.
Интеграция. Наибольший эффект в сфере противоракетной обороны может дать взаимодействие в режиме реального времени средств обнаружения запуска ракет и определения их траекторий. Такое взаимодействие практически означает интеграцию соответствующей информации, поступающей от российских и американских РЛС и сенсоров различного базирования.
Очевидно, что ракеты-перехватчики и другие средства поражения будут оставаться под национальным контролем. Но необходимо, конечно же, незамедлительное информирование друг друга об использовании таких средств.
Технологическое сотрудничество. Создание сопряженной ПРО потребует беспрецедентного сотрудничества в военно-технической сфере. В свое время Рональд Рейган предлагал поделиться с Советским Союзом технологиями «звездных войн». Но, естественно, в разгар холодной войны такое предложение было неосуществимым.
Тем не менее, несмотря на серьезные трудности, в новых условиях передача (продажа) технологий может стать возможной. Так, Соглашение о сотрудничестве в мирном использовании ядерной энергии (Соглашение «1–2–3»), которое вступило в силу в начале 2011 года, затрагивает очень чувствительные сферы, еще недавно являвшиеся суперсекретными. США уже осуществляют военно-техническое сотрудничество в сфере ПРО с Японией, Германией, Италией, Израилем и рядом других стран.
Правовая форма. В международно-правовом плане сотрудничество по противоракетной обороне потребует закрепления в виде соответствующего российско-американского соглашения. Речь, конечно, идет не о новом Договоре по ПРО, а о так называемом исполнительном соглашении (Executive Agreement). Такие соглашения, не требующие ратификации Сенатом, США заключили со всеми своими партнерами по противоракетной обороне.
Многосторонние договоренности. Выше речь шла о двустороннем российско-американском сотрудничестве в сфере ПРО. В дальнейшем возможны и многосторонние договоренности. Прежде всего это касается стран НАТО.
Подходы
Подходы к сотрудничеству по ЕвроПРО могут быть следующими.
Первое. Возникшая тупиковая ситуация не имеет решения по принципу «все и сразу». Проблему следует решать поэтапно начиная с того, что позволяет заложить фундамент для практического сотрудничества и взаимодействия в сфере противоракетной обороны.
Второе. За последнее десятилетие взаимодействия между Россией, США и НАТО накоплен значительный опыт сотрудничества в области ПРО на ТВД. Однако имеются нереализованные возможности в получении и обмене информацией от систем раннего предупреждения о ракетном нападении. Но из-за взаимного недоверия, основой которого являются односторонние действия США и НАТО в области ПРО, процесс реального сотрудничества остановлен.
Интересным прецедентом стала Инициатива по сотрудничеству в воздушном пространстве в Европе под эгидой Совета Россия–НАТО. Она предусматривает наличие системы наблюдения за воздушным пространством, которая параллельно связывает посредством передачи данных два координационных центра (один в Варшаве, другой в Москве) с узлами сбора данных (три из них на территории стран НАТО и столько же на территории России).
Первоочередными шагами по пути к сотрудничеству по ЕвроПРО должны стать создание центров взаимодействия, а также расширение совместных командно-штабных тренировок по ПРО (они возобновились в марте 2012 года) с переходом к совместным учениям на местности.
Аналогичный подход предлагается для создания совмещенной системы наблюдения и мониторинга ракетных угроз на базе двух Центров взаимодействия: один в Варшаве или Брюсселе, другой в Москве. Каждый из этих Центров будет обслуживаться персоналом из США/НАТО и России, работающим вместе с целью формирования общей картины пространства ракетных угроз и выработки мер противодействия этим угрозам на основе объективной информации, поставляемой от имеющихся у сторон систем предупреждения о ракетном нападении и контроля космического пространства, а также от других источников.
По существу это не что иное, как реанимация российско-американского проекта 1998–2000 годов о создании совместного Центра обмена данными от систем раннего предупреждения и уведомления о пусках ракет, но на более высоком уровне и с расширенными функциями.
К условиям, способствующим достижению компромисса по ПРО, необходимо отнести меры снижения рисков применения ракетно-ядерного оружия. Создание совместного Центра обмена данными от систем предупреждения о ракетном нападении даже в рамках тех функций, которые предусматривались российско-американским меморандумом 1998 года, исключает риск непреднамеренного применения ракет, проведения теоретически возможного внезапного ракетно-ядерного удара, а также существенно ограничивает возможность нанесения упреждающего удара. Открытость центра для участия в его работе представителей других государств создает предпосылки для снятия опасений со стороны иных ядерных государств.
В то же время ранее предусматривавшиеся функции Центра обмена данными было бы целесообразно расширить прежде всего функцией мониторинга обстановки в космосе. В настоящее время Россия и США обмениваются данными по результатам наблюдения за объектами в космосе, способными создать угрозу международной космической станции. Но в перспективе по мере роста конкурентной среды в космосе, увеличения опасности от космического мусора, актуализируется проблема совместного мониторинга обстановки в космосе и предотвращения недоразумений и взаимных подозрений.
К числу дополнительных функций Центра обмена данными можно было бы отнести аналитическую оценку уровня ракетных угроз с формированием общих рекомендаций по реагированию на них.
Московский центр сможет формировать общую картину пространства ракетных угроз и вырабатывать рекомендации по реагированию на эти угрозы. На Центр взаимодействия в Варшаве или Брюсселе целесообразно возложить функции непосредственного реагирования на возникающую ракетную угрозу. Совместные российско-натовские группы должны будут принимать решение о целесообразном составе привлекаемых огневых и радиолокационных средств (как натовских, так и российских) и времени их перевода в состояние готовности к боевому применению.
Третье. Создаваемые сторонами самодостаточные системы ПРО не должны оказывать существенного дестабилизирующего воздействия на сложившийся баланс потенциалов стратегических наступательных вооружений России и США.
При достижении политического согласия сторон с вышеизложенными подходами возможный вариант архитектуры ЕвроПРО может выглядеть следующим образом:
– США/НАТО ограничиваются развертыванием двух наземных баз с противоракетами SM-3 в Румынии и Польше (это не более 24 перехватчиков на каждой из баз);
– США ограничиваются развертыванием в общей сложности 4–6 кораблей, оснащенных системой «Иджис» с противоракетами SM-3, которые базируются в Средиземном и Северном морях (такие корабли не будут действовать в Черном, Балтийском, Белом и Баренцевом морях);
– Россия дополнительно к модернизируемой системе ПРО А-135 (перевооружается на противоракеты с обычным оснащением) развертывает в европейской части страны несколько десятков новых комплексов ПРО С-400 и С-500, а также корабли с аналогичными противоракетными системами в Черном, Балтийском, Белом и Баренцевом морях.
При этом каждая из сторон будет самостоятельно осуществлять противоракетную защиту своей территории, сотрудничая через Центры взаимодействия.
При реализации такой архитектуры ЕвроПРО должна быть исключена возможность нахождения кораблей США/НАТО с противоракетами SM-3 вблизи европейской территории России. Тем самым устраняется наибольший раздражитель для России, который вызывает у нее неприятие европейского поэтапного адаптивного подхода к ПРО.
Совместное политическое заявление
Для того чтобы реализовать вышеизложенное, требуется институализировать сотрудничество России и США/НАТО по ЕвроПРО через заключение соответствующего политического акта. Схема действий по всей вероятности должна выстраиваться следующим образом.
С учетом этого в случае переизбрания президента Обамы на второй срок сохраняется возможность подписания в 2013 году российско-американской политической декларации о принципах сотрудничества в сфере противоракетной обороны. Такая декларация может быть составлена по образцу подписанного в июле 2009 года совместного заявления о базовых принципах сокращения и ограничения СНВ, что подготовило почву для заключения нового Договора СНВ. Эта российско-американская декларация могла бы предусматривать принципы сотрудничества на основе равноправной совместимости систем ПРО России и США для отражения ударов баллистических ракет малой и средней дальности третьих стран, создания общего информационного поля и содержать ряд других мер, отвечающих интересам обеих стран. Тем самым были бы созданы условия для достижения конкретных договоренностей с США по ПРО в дальнейшем.
Российско-американское политическое заявление по ПРО могло бы предусматривать, в частности, зависимость архитектуры и потенциальных возможностей развертываемых элементов ПРО реальным ракетным угрозам, а также приверженность принципу согласованности действий при реагировании на возникновение ракетной угрозы и взаимодействия в ходе отражения ракетного нападения на любую из сторон. Представляется важным подчеркнуть открытость данной политической декларации для присоединения к ней любого другого государства, создающего элементы противоракетной обороны.
Такое заявление могло бы предусматривать принципы сотрудничества на основе равноправной совместимости систем ПРО России и США для отражения ударов ракет малой и средней дальности третьих стран, создания общего информационного поля и других мер, отвечающих интересам обеих стран. Это подготовило бы условия для достижения конкретных договоренностей с США в дальнейшем.
Основная часть заявления должна фиксировать пункт о переводе ведущегося переговорного процесса с политического на военно-технический уровень (естественно, при сопровождении этого процесса со стороны дипломатов).
Необходимо также отразить в совместном заявлении положение о том, что стороны обязуются регулировать темпы развертывания систем ПРО в Европе сообразно появлению реальных ракетных угроз, исходящих от третьих стран. В частности, это означает, что если у Ирана не появятся межконтинентальные баллистические ракеты, то стороны не будут развертывать в Европе противоракетные системы, способные перехватывать МБР.
Несколько слов о перечне военно-технических и организационных мер. В принципе эти меры можно будет реализовать тогда, когда совместно будет установлено, что разворачиваемая натовцами система ПРО начинает негативно влиять на российский ядерный потенциал. В качестве таких мер можно привести следующие: внесение некоторых изменений в алгоритмы работы РЛС ПРО; американские корабли с системой «Иджис» будут воздерживаться от захода в районы, которые находятся в непосредственной близости от потенциальных траекторий полета наших МБР и БРПЛ; размещение российских наблюдателей на объектах ПРО США и НАТО и т.д. Возможно, надо будет разработать и механизм контроля за выполнением подобного рода мер.
Необходимо также готовить проект политической договоренности в виде совместного заявления НАТО и России. Начальная часть заявления – приверженность сотрудничеству в области ПРО и т.д. В дальнейшем фиксируются два момента: это признание того, что в будущем разворачиваемая США и НАТО система ПРО может негативно влиять на российский ядерный потенциал; и второе, что обязательно, – американцы и натовцы готовы принимать меры к снятию российских озабоченностей. Такое сотрудничество будет происходить без ущерба основным функциям создаваемой ПРО – «защита от режимов-изгоев».
При этом можно было бы дать поручение Военному комитету НАТО и Минобороны России в рамках специальной рабочей группы по ПРО, созданной Советом Россия–НАТО, проводить совместный анализ складывающейся ситуации в вопросах влияния создаваемой/планируемой США и натовцами ПРО на российский ядерный потенциал. В последующем, если на основании проведенного анализа будет признано необходимым, готовить согласованный перечень военно-технических и организационных мер, направленных на исключение влияния американской и натовской ПРО на российский ядерный потенциал.
Данная группа должна ежегодно представлять высшему руководству НАТО и России (через Минобороны и МИД) доклад с результатами анализа ситуации в области ПРО и предлагать соответствующие меры для одобрения их на политическом уровне. В работе группы с нашей стороны обязательно должны участвовать не только Минобороны, но и другие заинтересованные ведомства, включая экспертов от оборонно-промышленного комплекса.
Начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ генерал армии Николай Макаров на международной конференции «Фактор противоракетной обороны в формировании нового пространства безопасности» подчеркнул, что сегодня «Россия и НАТО еще не перешагнули черту невозврата в диалоге по ПРО» и сохраняются возможности «налаживания взаимовыгодного сотрудничества».
Представляется, что руководство России, США и НАТО смогут проявить политическую волю и, как это было ранее при подготовке Основополагающего акта в 1997 году и Римской декларации в 2002 году, найдут возможность сделать новые шаги навстречу друг другу. Если американцы и другие натовцы согласятся принять вышеуказанный механизм договоренности, будет создана совместная структура взаимодействия по вопросам влияния ПРО США и НАТО на стратегическую стабильность. В определенной мере это станет гарантией отсутствия неприемлемой угрозы для безопасности России и одним из основных элементов обеспечения предсказуемости в российско-американских отношениях в области ПРО.
Предлагаемый формат сотрудничества по ЕвроПРО способен сыграть решающую роль в продвижении стратегического партнерства России и США/НАТО, которое будет распространяться и на другие сферы безопасности.
Перспективы реализации
Стратегическая стабильность в мире, состояние европейской безопасности на ближайшее десятилетие напрямую зависят от того, сможем ли мы совместно с США и другими странами НАТО обеспечить предсказуемость в области ПРО. Для этого необходимы совместные усилия, направленные на создание определенной системы такой предсказуемости. Основу этой системы должен составлять реально действующий механизм сотрудничества.
В случае успеха переговоров и достижения российско-американского компромисса по ПРО в 2013–2014 годах можно рассчитывать на сохранение стратегической стабильности, по крайней мере до конца нынешнего – начала следующего десятилетия. В дальнейшем поддержание стратегического баланса, видимо, потребует разработки принципиально новых подходов к стратегическим наступательным и оборонительным вооружениям.
Не последнюю роль в обеспечении предсказуемости будут играть и дальнейшие совместные шаги в области сокращения и контроля над ядерными вооружениями. Если США согласятся ограничить некоторые высокоточные обычные системы вооружения, способные угрожать стратегическим объектам, то станут возможными и новые договоренности об уменьшении ядерных потенциалов. Но это будет обусловлено ненаращиванием ядерного оружия других государств.
Подобный сценарий может быть реализован только в том случае, если Барак Обама будет переизбран президентом на второй срок. Но нельзя исключать, что на выборах в США победу одержат республиканцы и ключевые посты в администрации Митта Ромни займут неоконсерваторы. Сам Ромни заявил на съезде Республиканской партии заявил, что не будет проявлять гибкость в отношении России, а наоборот, займет жесткую позицию. В этом случае политический компромисс по ПРО представляется крайне маловероятным.
Сергей Михайлович Рогов - директор Института США и Канады РАН, академик РАН;
Виктор Иванович Есин - генерал-полковник, кандидат военных наук, начальник Главного штаба РВСН (1994-1996);
Павел Семенович Золотарев - генерал-майор, заместитель директора Института США и Канады РАН;
Валентин Сергеевич Кузнецов - вице-адмирал, главный военный представитель МО РФ при НАТО (2002-2008)
Сергей Рогов, Виктор Есин, Павел Золотарев, Валентин Кузнецов
