НАТО рассматривает две модели будущих отношений с Украиной, пишет FT. Первый вариант предполагает предоставление гарантий безопасности Киеву. Второй — помощь по модели Израиля. Оба варианта дорого обойдутся альянсу.
Членство представляет собой долгосрочные гарантии безопасности, которые Киев хочет получить и которые были обещаны ему еще 15 лет назад. Но конфликт с Россией осложнил ситуацию.
Когда в среду, 12 июля, президент Украины Владимир Зеленский прибудет на ежегодный саммит НАТО, который пройдет в Вильнюсе, это будет уже 503-й день борьбы его страны против России.
Пока ослабленные войска Зеленского продолжают отражать удары российских сил и пытаются отвоевать территории на юге и востоке страны, украинский лидер прибудет в столицу Литвы, чтобы достичь еще одной стратегической цели, а именно получить место за общим столом НАТО.
Для Зеленского и его правительства этот альянс во главе с Соединенными Штатами олицетворяет собой долгосрочный мир и безопасность. Статья 5 Устава НАТО – это надежная гарантия взаимной обороны, подкрепленная американским, британским и французским ядерным оружием.
Цели Киева выходят за рамки обороны. Посредством членства в НАТО Киев получит прямой билет на "Запад", что позволит ему покончить с многовековым подчинением Москве и обеспечить себе безопасность, необходимую для восстановления страны и оживления ее экономики.
Однако Украина ставит ряд сложных вопросов перед 31 членом НАТО. И эти вопросы касаются самой сути существования альянса, в том числе того, насколько его члены готовы вести войну с Россией и является ли пункт о взаимной обороне защитным пологом, который укрывает все государства, или же знаком отличия, который необходимо заслужить.
"Я считаю, что Украина станет членом нашего альянса и что ее законное место – в НАТО, – сказал генеральный секретарь альянса Йенс Столтенберг в интервью Financial Times. – Решать, когда это случится, должны союзники".
"По сравнению с 2008 годом Украина сегодня стала гораздо ближе к НАТО, – добавил он, упомянув тот год, когда прозвучало официальное заявление о том, что рано или поздно Украина вступит в альянс. – Это факт".
"Но, разумеется, мы рассматриваем разные идеи, разные предложения, как это всегда бывает, когда мы обсуждаем важные вопросы, – продолжил Столтенберг, который руководит альянсом уже полных девять лет. – Я совершенно уверен, что мы сумеем найти вариант, который объединит союзников и послужит четким сигналом".
К тому времени, когда Эстония, Латвия и Литва вступили в НАТО в 2004 году, они были независимыми государствами уже более 10 лет. В тот момент Россия находилась в состоянии хаоса, переживала экономические провалы и политические потрясения, а ее вооруженные силы были слабыми и плохо оснащенными.
Сегодня ситуация совершенно иная. В результате боевых действий на Украине уже погибли сотни тысяч людей, и более 10 миллионов украинцев были вынуждены покинуть свои дома. Это служит наглядной демонстрацией готовности президента Владимира Путина применять военную силу, чтобы добиваться поставленных целей.
Спустя более 17 месяцев после начала боевых действий, в течение которых союзники НАТО предоставили Украине военную и финансовую помощь на общую сумму в 160 миллиардов долларов, перед западными столицами стоит гораздо более масштабный вопрос. Они уже передали Киеву средства для того, чтобы тот мог противостоять наступлению России, но готовы ли они пообещать, что, если такое наступление случится вновь, солдаты стран НАТО тоже будут сражаться и умирать? И, если этого не будет, тогда что именно альянс готов предложить взамен?
"Единственная задача здесь [в Вильнюсе] – задача, с необходимостью решения которой согласны все союзники, – состоит в том, что 15 лет назад мы оставили на карте серые зоны, чем Путин и воспользовался, и теперь нам нужно сделать так, чтобы серого цвета больше не было, – пояснил один высокопоставленный дипломат НАТО. – Речь о необходимости четко объяснить, где проходят линии".
Роковой завтрак
Семена нынешней дилеммы были посеяны за завтраком в Бухаресте в 2008 году.
На утренней встрече во второй день саммита альянса тогдашний генеральный секретарь Яп де Хооп Схеффер (Jaap de Hoop Scheffer) встретился с президентом США Джорджем Бушем и его французскими и немецкими коллегами Николя Саркози и Ангелой Меркель.
Результатом завтрака и результатом того, что Меркель смягчила свою позицию касательно идеи Буша предложить членство Украине и Грузии, стало заявление всего альянса НАТО.
В тогдашнем заявлении альянса говорилось, что Украина и Грузия "станут членами НАТО", однако никаких сроков названо не было. Та декларация, оказавшаяся одновременно недвусмысленной и ни к чему не обязывающей, была воспринята как серьезное достижение. Однако с тех пор она обернулась позором.
Такие страны, как Германия и Франция, противившиеся вступлению Украины – для принятия новых членов необходимо единогласное решение всех членов альянса, а у Берлина и Парижа есть право вето, – полагали, что это позволит им поставить реализацию амбиций Киева на паузу на неопределенный срок.
Но в Москве в этой декларации увидели другую крайность, а именно готовность НАТО в конечном счете аннексировать обе республики. На следующий же день Путин заявил, что это представляет собой "прямую угрозу" для безопасности России и нарушение обещания альянса не принимать новых членов из числа бывших советских республик.
В результате Киев и Тбилиси оказались в ловушке между двумя огнями: над ними нависла угроза из-за прозвучавшего обещания принять их в члены НАТО в будущем, однако они пока не могли рассчитывать на такую защиту альянса, которая появляется лишь после вступления в него.
Спустя четыре месяца танки Путина вошли в северные районы Грузии. В 2014 году Россия присоединила Крымский полуостров. Путин знал, что НАТО не принимает новых членов, на территории которых идут "замороженные конфликты". И, если не считать осуждающей риторики, альянс не сделал практически ничего, чтобы каким-то образом наказать Россию. Путин, который присутствовал на саммите в Бухаресте в качестве гостя, поймал альянс на блефе.
"Самое опасное место для соседних с Россией стран – это зал ожидания перед вступлением в НАТО, – сказал министр иностранных дел Эстонии Маргус Цахкна (Margus Tsahkna). – И 15 лет назад мы посадили в этот зал ожидания Грузию и Украину".
По его словам, ситуацию можно сравнить с прибытием пациентов в приемное отделение больницы. "Вас привозят туда, и вы ждете, пока всех рассортируют по тяжести состояния. Какой вы пациент – зеленый, желтый или красный? Мы должны определить, к какой категории относится Украина. Мы должны начать этот процесс".
Альянс заявляет, что он придерживается принципа "открытых дверей" в вопросе приема новых кандидатов. С 2008 года он не стоял на месте, и за 15 лет, которые с тех пор прошли, он принял в свои ряды пять новых членов. В прошлом году, после начала российской СВО, Финляндия и Швеция подали заявки на вступление в альянс. Финляндия была принята в НАТО в апреле. Швеция надеется стать полноправным членом альянса в течение следующих нескольких месяцев после того, как Турция снимет свое вето.
Все точки над i
Самой сложной задачей на саммите НАТО на этой неделе будет внесение изменений в формулировки, которые были согласованы на саммите в Бухаресте. Хотя все члены альянса согласны, что Киев не сможет вступить в его ряды, пока он находится в состоянии войны, они продолжают вести напряженные и эмоциональные дискуссии по поводу того, нужно ли повысить его статус и как это необходимо сформулировать.
"Существует огромный спектр вариантов между формулировками 2008 года и обещанием предоставить полноценное членство. Весь минувший год в наших дискуссиях мы перемещались то в одну, то в другую сторону вдоль этого спектра, – сказал один высокопоставленный американский дипломат. – Мы уже довольно близки к тому, чтобы определиться, на чем именно мы, то есть 31 член, остановимся, и все согласны, что главная задача здесь – сохранить единство".
Мало кто из чиновников готов рассказать, какие именно формулировки предлагали их правительства и на какие они готовы согласиться, – настолько велика деликатность вопроса, который, скорее всего, будет сведен всего к одному предложению в многостраничном итоговом документе.
Такие страны, как Соединенные Штаты и Германия, которые самым решительным образом возражают против любых формулировок, предполагающих немедленное распространение обязательств Статьи 5 на Киев, хотят сделать так, чтобы Украина получила возможность вступить в альянс только после проведения всех необходимых реформ.
В июне Байден заявил, что он не станет ускорять процесс вступления Украины в НАТО. "Я не собираюсь упрощать процесс. Я думаю, что они сделали все, что касается демонстрации их способности координировать усилия в военной сфере, но есть еще целый ряд вопросов: безопасна ли их система? Не коррумпирована ли она? Соответствует ли она всем стандартам, которым соответствует любая другая страна в НАТО? Это не автоматический процесс".
Между тем другие члены альянса изменили свою прежнюю позицию. Президент Франции Эммануэль Макрон заявил в мае, что Украине нужно дать "путь к членству в НАТО".
То заявление французского презилента, который всего четыре года назад утверждал, что "мозг НАТО умер", имело решающее значение для тех, кто выступает за более амбициозные формулировки в Вильнюсе.
"Конечно, украинцы очень хотят увидеть где-нибудь там слово “приглашение”, – сказал один европейский чиновник, участвовавший в переговорах. – Однако им не стоит ждать безоговорочных формулировок. На самом деле там будут формулировки, предусматривающие, что членство Украины в НАТО не будет автоматическим".
Признав, что идея приглашения в члены не получит одобрения у Соединенных Штатов и Германии, на закрытой встрече министров иностранных дел НАТО в мае Столтенберг предложил альтернативный вариант. Когда Украина наконец получит приглашение, сказал он, ее необходимо будет освободить от бюрократических процедур, заложенных в официальном плане подготовки к вступлению, через которые проходят большинство государств, желающих присоединиться к альянсу.
По словам представителей НАТО, это должно ускорить процесс. Однако это все равно не позволит срезать углы по вопросам, которые не подлежат обсуждению, включая реформы по борьбе с коррупцией, использование современного оружия натовского стандарта, совместимого с оружием союзников, и наличие структур для защиты секретной разведывательной информации альянса.
"Если план действий по вступлению в альянс больше не является путем к членству в НАТО, не может быть и так называемого короткого пути, – добавил европейский чиновник. – Все предварительные условия должны быть выполнены".
Сколько времени на это потребуется, зависит от того, кого спрашивать. Решительные противники России, такие как Польша, к примеру, утверждают, что Украина уже выполнила некоторые из этих условий.
"Польша совершенно ясно заявляет, что мы хотим, чтобы Украина стала ближе к НАТО на институциональном уровне, – сказал журналистам на прошлой неделе министр иностранных дел Польши Збигнев Рау. – Когда [предварительные условия] будут выполнены, мы сможем подумать об относительно быстром вступлении Украины в НАТО".
"Израильская модель"?
Украина отдает себе отчет в том, что произойдет на этой неделе.
"Членство обсуждаться не будет, и уже слишком поздно менять повестку", – сказала один высокопоставленный советник украинского Министерства обороны.
"Турция и Венгрия выступили даже против вступления Швеции. Достичь каких-то результатов по Украине будет невозможно", – добавил он.
Но лидеры НАТО понимают, что, если Зеленский уедет из Вильнюса с пустыми руками, это станет мощным сигналом. Поэтому у них есть план: они хотят формализовать обязательства в области безопасности.
Альянс всячески старается подчеркнуть, что предлагаемые им гарантии безопасности не имеют никакого отношения к вопросу о членстве в НАТО и к Статье 5 Устава этой организации. Однако в реальности многие воспринимают их как еще один шаг на пути к вступлению Украины в НАТО.
Так происходит не в последнюю очередь потому, что основные страны, готовые предоставить эти гарантии, – члены Quad, то есть Соединенные Штаты, Великобритания, Франция и Германия – являются четырьмя из пяти крупнейших военных держав НАТО.
Хотя стороны пока не согласовали формальный текст гарантий и не объявили о них публично, чиновники, участвующие в дискуссиях, рассказали Financial Times, их основным элементом станет закрепление текущих военных поставок и четкое обещание, что они продолжатся. Кроме того, будут также прописаны и гарантии по подготовке украинских военнослужащих, обмену разведданным и помощи в проведении реформ в области оборонной политики. Возможно, также будет принята некая многосторонняя декларация, в которой отдельные страны возьмут на себя конкретные обязательства.
Альянс также повысит статус существующей комиссии Украина-НАТО до уровня совета. Это позволит Киеву получить равное место за столом с другими членами НАТО и созывать встречи для "кризисных консультаций". Учредительное заседание состоится в Вильнюсе в среду, 12 июля.
Сторонники такого решения говорят, что эти меры не только помогут защитить Украину в ближайшее время, но и укрепят безопасность в долгосрочной перспективе, а также лучше подготовят страну к членству в НАТО.
Но скептики, такие как премьер-министр Эстонии Кая Каллас, предупреждают, что подобные меры "размывают картину" и отвлекают от членства в НАТО. Каллас любит шутить, что человеку, для которого английский язык не является родным, "заверения", "обязательства" и "гарантии" могут показаться синонимами, тогда как полагаться можно только на Статью 5 Устава НАТО.
По понятным причинам Украина настороженно относится к обещаниям на бумаге. В 1994 году в соответствии с Будапештским меморандумом Украина отказалась от своего арсенала советского ядерного оружия – тогда третьего по величине в мире – в обмен на гарантии безопасности со стороны России, Соединенных Штатов и Великобритании. В 2014 и 2022 годах все эти гарантии были перечеркнуты.
Некоторые чиновники попытались представить обязательства как "израильскую модель" –меры открытой военной поддержки, которую Вашингтон оказывает Израилю.
В настоящее время Соединенные Штаты обязаны обеспечивать "качественное военное превосходство" Израиля на Ближнем Востоке, и эти две страны подписывают меморандумы о взаимопонимании каждые 10 лет. Чиновники предполагают, что Украина могла бы иметь нечто подобное, что поставило бы ее оборону на подходящую основу, – хотя достичь паритета с Россией она все равно не сумеет.
Бен Таллис (Ben Tallis), старший научный сотрудник Германского совета по международным отношениям, говорит, что такие обязательства заключают в себе дополнительную выгоду для Соединенных Штатов. "Вашингтон по-прежнему блокирует [членство Украины] и блокирует его по причинам, не совсем несправедливым, хотя и несколько предвзятым: они хотят, чтобы европейцы самостоятельно больше заботились о своей обороне, а не просто добавили в свои ряды еще одну страну, которая будет зависеть от Вашингтона", – сказал Таллис.
Между тем некоторые страны нервничают по поводу потенциальных расходов, которые повлечет за собой принятие новых обязательств и которые могут лишить их десятков миллиардов, принадлежащих налогоплательщикам, в момент растущего инфляционного и бюджетного давления.
"Тревога сводится к тому, что, чем больше мы говорим о гарантиях безопасности, о заверениях или обязательствах, тем очевиднее становится, что это обойдется нам очень дорого", – пояснил один высокопоставленный европейский чиновник, регулярно обсуждающий вопросы безопасности с кабинетом Зеленского.
По словам чиновника, сейчас перед членами НАТО стоит следующий выбор: "Либо израильская модель, которая подразумевает, что Украина сама сможет себя защитить, и которая обойдется дорого с точки зрения инвестиций, либо натовская модель, в рамках которой в случае необходимости ее будем защищать мы, и это обойдется нам дорого с точки зрения ответственности, которую мы на себя возьмем".
"Слишком много колебаний"
Возможно, сухопутные войска России и понесли серьезные потери на Украине, однако они все равно остаются очень мощной силой. И на украинском фронте они получают бесценные уроки касательно особенностей ведения современной войны.
Самые громогласные сторонники Украины, в первую очередь в Восточной Европе, утверждают, что этот страх должен заставить НАТО действовать быстрее. По их мнению, Европа сможет спокойно спать, только когда Украина будет в НАТО и когда она будет вооружена до зубов.
"Слишком много колебаний, и слишком много сомнений исходит от Берлина, – сказал Таллис. – Сейчас мы наблюдаем любопытную историческую забывчивость, в первую очередь со стороны Германии, учитывая, что они полностью опирались на НАТО и американцев в вопросах защиты, пока они восстанавливались после Второй мировой войны и строили ту страну, которую мы видим сегодня".
"Они не осознают реальную цену европейской безопасности. Краткосрочная экономия не поможет, если в долгосрочной перспективе она обернется незащищенностью. Им необходимо рассматривать это как инвестицию, а не как расходы", – сказал Таллис.
Что касается Столтенберга, то ответ на вильнюсскую дилемму НАТО по Украине может стать тем событием, которое определит его срок пребывания в должности генерального секретаря.
До сих пор Столтенбергу удавалось сохранять единство НАТО и делать так, чтобы союзники предоставляли поддержку, которая помогла Украине выстоять, но теперь ему нужно добиться соглашения по вопросу, который определит, как будет выглядеть система безопасности Украины, Европы и НАТО в дальнейшем.
По словам эстонского министра Цахкна, текущий конфликт изменил место Украины в западном мире. До начала российской СВО было много сомнений относительно того, действительно ли Украина окончательно стряхнула с себя свое советское прошлое или же она все еще находилась на орбите России. "Теперь же стало ясно, что украинский народ сделал свой выбор, – пояснил он. – Вопрос, стоящий перед нами, заключается в том, предложим ли мы Украине членство в НАТО. Они придерживаются тех же ценностей. Они принадлежат нам, то есть Западу".
"Они приняли решение. Думаю, нам тоже стоит набраться мужества и принять историческое решение", – добавил он.
Авторы статьи: Генри Фой, Джон Пол Рэтбоун и Фелиция Шварц (Henry Foy, John Paul Rathbone and Felicia Schwartz)
